A III/1648/2015. AB határozatról – 2. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Korlátozott-e a jogorvoslati lehetőség az adóhatóság adószám-alkalmazást felfüggesztő határozatával szemben?

Az Alkotmánybíróság tanácsa október 5-én elutasította az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 65. § (2) bekezdés b) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést.

Az indítványozó szerint a támadott rendelkezés alapján az adóhatóság határozatával szemben korlátozott a jogorvoslati lehetőség. Az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak az indítványt. A határozat indokolása szerint a támadott rendelkezés nem tartalmaz olyan normatív rendelkezést, amely sértené a jogorvoslathoz fűződő jogot. Nem talált a testület alkotmányjogilag értékelhető összefüggést a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog kapcsán sem, mivel a rendelkezés a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének mérlegelési jogkörben hozható eljárási szankció alkalmazásának kezdeményezési lehetőségéről rendelkezik, márpedig az eljáró bíró által kifogásolt, az adószám-alkalmazás felfüggesztéséről szóló döntés nem a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal vezetőjének, hanem az állami adóhatóságnak a hatásköre. A határozathoz Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleményt csatolt.

Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleménye

„Nem értek egyet a többségi döntéssel, mert álláspontom szerint az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja és az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés megállapítható, ezért a bírói indítványt érdemben kellett volna vizsgálni, és az alábbi indokok alapján a támadott szabályozás alaptörvény-ellenességét meg kellett volna állapítani.

1. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában hangsúlyosan jelenik meg az a követelmény, miszerint a közigazgatási „döntés alapjául szolgáló eljárásnak meg kell felelnie a tisztességes eljáráshoz való jogból eredő követelményeknek: az ügyet részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül kell intézni, a döntést megfelelően indokolni [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés]; a döntéssel szemben pedig jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani [XXVIII. cikk (7) bekezdés]”. {6/2013. (III. 1.) AB-határozat, Indokolás [147]}. Az Alkotmánybíróság kiemelten fontosnak tartja, hogy a jogállami klauzulával és a tisztességes eljáráshoz való joggal szoros összefüggésben maradéktalanul érvényesüljön a jogorvoslathoz való jog, mind a jogorvoslati fórumrendszer, mind pedig a jogorvoslati jogosultság terjedelmét illetően {2/2013. (I. 23.) AB-határozat, Indokolás [51]}. A jogorvoslati jogosultság terjedelmét illetően az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy „a bírósági döntéshozatal pusztán formális értelemben vett előírása nem felel meg az alkotmányossági követelményeknek. A lényeg abban áll, hogy a bíróság ténylegesen mit vizsgálhat és mit mérlegelhet a döntés kialakításakor. A jogviszonyokat véglegesen lezáró bírói eljárás nem szólhat más szervek döntéseinek vagy elhatározásának formális felülvizsgálatáról [39/1997. (VII. 1.) AB-határozat, ABH 1997, 263, 272.], s nem lehet más szervek döntéseinek formális megjelenítője sem” [47/2003. (X. 27.) AB-határozat, ABH 2003, 525, 541.]. Emellett a 19/1999. (VI. 25.) AB-határozatában az Alkotmánybíróság részletesen kifejtette azt is, hogy a mérlegelést kívánó esetekben az előzetesen elhatározott és mindenki által megismerhető szempontok nélküli döntési jogkör önmagában is a jogbiztonság jelentős sérelmét eredményezi. A mérlegelési szempontok hiánya pedig elvezethet oda, hogy a bírói eljárás pusztán formalitást jelent, s a tényleges döntési jogkör a bíróságon kívüli szervezet kezébe kerül át (ABH 1999, 150, 155.).

2. Az adott ügyben álláspontom szerint azt kell vizsgálni, hogy a bírói indítvánnyal támadott szabályozás a fentiekhez mérten megfelel-e az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult alkotmányos követelményeknek. Ennek során – a határozatban foglaltakkal ebben a részében egyetértve – valóban nem hagyható figyelmen kívül, hogy az állami adóhatóság döntése az Art. 24/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Álláspontom szerint ugyanakkor megállapítható, hogy e rendelkezés valójában nem biztosít – mérlegelést engedő – döntési jogkört az állami adóhatóság részére, és ennek hiánya azt eredményezi, hogy mind az adóhatósági eljárás, mind a bírósági eljárás pusztán formalitás, mert a tényleges döntési jogkör e szervezeteken kívülre – a kormányzati ellenőrzési szervhez – kerül át.

Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleményt fűzött az AB döntéséhez (fotó: Alkotmánybíróság)

Az Art. 24/A. §-át az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény iktatta az Art. rendelkezései közé a fiktív adózók elleni hatékonyabb fellépés érdekében. A törvényhez fűzött indokolás szerint az „új jogintézmény lényege, hogy
a) az adózó adószáma a felfüggesztés időtartama alatt az adózással összefüggő iratokon, bizonylatokon csak a felfüggesztésre utaló toldattal tüntethető fel,
b) a felfüggesztés időtartamára az adózó sem a felfüggesztés alatt, sem azt követően nem érvényesíthet adó-visszaigénylést, adó-visszatérítést,
c) az adózó felfüggesztés kezdő időpontjában folyamatban levő, vagy a felfüggesztés időtartalma alatt előterjesztett, a felfüggesztést megelőző időszakra vonatkozó adó-visszaigénylési, adó-visszatérítési kérelmeit az adóhatóság csak a felfüggesztés megszüntetését követően teljesíti.”

A fentiek alapján is látható, és ezt a jogalkotó kifejezetten hangsúlyozta a törvényhez fűzött indokolásban, hogy e jogkövetkezmény „rendkívül szigorú”, ezért a „felfüggesztésre kizárólag a módosításban meghatározott, kötött tényállások bekövetkezése esetén kerül sor azzal, hogy ha a tényállás megvalósul, az adóhatóság mérlegelés nélkül köteles a felfüggesztés elrendeléséről határozni.”

A jogalkotó tehát eredetileg az Art. 24/A. § (1) bekezdésében foglalt jogkövetkezmény alkalmazását a 24/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában pontosan meghatározott tényállások (pl. adóhatósági irat kézbesítésének sikertelensége) bekövetkezéséhez kötötte. Az eredeti szabályozás alapján az állami adóhatóság érdemben tudta vizsgálni, hogy a jogkövetkezmény alkalmazásának feltételei valóban fennállnak-e, vagy sem. Döntési jogkörének kötöttsége abban állt, hogy ha e tények fennállását megállapította, akkor az adószám-alkalmazást fel kellett függesztenie.

Ettől az eredeti szabályozási módszertől azonban eltér – a 2012. évi CLXXXIX. törvénnyel az Art.-ba iktatott – 24/A. § (1) bekezdés d) pontjában foglalt rendelkezés. Ez esetben ugyanis az adószám alkalmazásának felfüggesztését megalapozó körülményeket – vagyis, hogy az ellenőrzött az ellenőrzéshez kapcsolódó adatszolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végrehajtását elősegítő kötelezettségét megszegte – az állami adóhatóság érdemben nem vizsgálhatja.

Döntése kizárólag egy formális vizsgálaton alapul, amelynek alapja, hogy a kormányzati ellenőrzési szerv vezetője az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja alapján megkereste. A másodfokú adóhatóság kifejezetten hivatkozott arra a határozatában, hogy „a jogorvoslati eljárás során a másodfokú adóhatóságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a megkeresés formailag megfelel-e az eljárási törvényben meghatározott feltételeknek”, ezen kívül pedig vizsgálnia kellett, hogy „a közölt adatok alkalmasak-e annak megállapítására, hogy az Áht. 65. § (2) bekezdésében rögzített jogi tényeken alapul-e a megkeresés”. Azt, hogy a kormányzati ellenőrzési szerv által hiányolt iratok valóban szükségesek voltak az ellenőrzéshez, az adóhatóság nem vizsgálhatja. Emiatt nincs jelentősége annak a körülménynek – amint arra a határozat a többségi álláspont alátámasztásául hivatkozik –, hogy „az állami adóhatóság a megkeresésben szereplő tények ismeretében hozta meg indokolt döntését”. E tények jogszerűségét ugyanis nem vizsgálhatja.

Álláspontom szerint annak a kérdésnek a megítélésében, hogy fennáll-e alkotmányjogi összefüggés az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontja és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog között, annak van meghatározó jelentősége, hogy az Áht. nem biztosít jogorvoslatot a kormányzati ellenőrzési szerv vezetőjének az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontján alapuló intézkedésével összefüggésben. [Megjegyzem, hogy az Áht. 65. § (2) bekezdés a) pontjában szabályozott jóval enyhébb jogkövetkezmény – eljárási bírság kiszabása – esetén az Áht. 65. § (3) és (5) bekezdése a jogorvoslatot lehetővé teszi.] Emellett, jelentősége van annak a körülménynek is, hogy az állami adóhatóság döntése kizárólag a kormányzati ellenőrzési szerv vezetőjének nem vitatható mérlegelési szempontokon nyugvó megkeresésén alapul. Ráadásul a kormányzati ellenőrzési szerv vezetőjének intézkedését az ellenőrzött csak akkor ismerheti meg, ha a Ket. szabályai alapján iratbetekintési jogával él. Nehezíti azonban e jog gyakorlását, hogy az érintett még az intézkedés tényéről sem kap értesít.

A fentiekből következően megállapítható, hogy az állami adóhatóság döntése ugyan formálisan az Art. 24/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul, azonban a jogkövetkezmény alkalmazásának „valódi” feltételei – amelyeket az adóhatóság érdemben nem vizsgálhat – az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontján alapulnak.

Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a fentiekben bemutatott gyakorlatából e szabályozás alaptörvénye-ellenessége következik, mert sem az állami adóhatóság, sem a jogerős hatósági határozatot felülvizsgáló bíróság nem jogosult érdemben vizsgálni az adószám-alkalmazás felfüggesztésének valódi jogalapját, annak ellenére, hogy e döntés alapvetően kihat a kormányzati ellenőrzési szerv által ellenőrzés alá vont szervezet jogaira, működésére.

3. A bíróság indítványában – a fentiek mellett – kifogásolta, hogy álláspontja szerint sérti a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot az is, hogy az ellenőrzött nem csak attól van elzárva, hogy az adatszolgáltatási kötelezettségének megsértését vitassa, hanem attól is, hogy jogorvoslattal éljen abban a kérdésben: a kormányzati ellenőrzési szervnek egyáltalán van-e hatásköre vele szemben eljárni. Az ellenőrzött szervezet ugyanis az ellenőrzési eljárás során mindvégig állította, hogy a kormányzati ellenőrzési szervnek nincs hatásköre vele szemben eljárást lefolytatni, és az eljárás lefolytatása, illetve a szankció alkalmazása nemzetközi szerződésbe ütközik.

Álláspontom szerint e kérdéssel összefüggésben az Alkotmánybíróságnak figyelemmel kellett volna lennie arra a gyakorlatárra, amely szerint „[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB-határozat, ABH 1991, 454, 456.]. Ebből is következően meghatározó jelentősége van annak, hogy a közhatalommal rendelkező szerv a számára meghatározott hatáskörben jár-e el.

Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben hivatkozott határozatában [2/2013. (I. 23.) AB-határozat] is rámutatott, e követelményeknek, illetve a jogorvoslat keretében ezek vitathatóságának – a jogállami klauzulával és a tisztességes eljáráshoz való joggal szoros összefüggésben – maradéktalanul érvényesülniük kell.

Álláspontom szerint a kormányzati ellenőrzési szerv – figyelemmel eljárásának jellegére és az ellenőrzöttekkel szemben alkalmazható jogkövetkezményekre – közhatalmi jogkörrel rendelkezik. Ennek ellenére mégsem tekinthető közigazgatási hatóságnak, mert nem vonatkozik rá – egyes kivételek mellett – a Ket. szabályozása.

Ugyanakkor a kormányzati ellenőrzési szerv jogkörének közhatalmi jellege folytán mégsem hagyható figyelmen kívül, hogy minden hatósági eljárásban az eljáró szerv hivatali kötelezettsége, hogy hatáskörét vizsgálja, és hatásköri vita esetén – akár hivatalból, akár az ügyfél kérelmére – azt tisztázza (Ket. 23. §). Hatáskör hiányában ugyanis az eljáró szerv minden olyan intézkedését, amellyel az eljárás alá vont személlyel vagy szervezettel szemben jogot vagy kötelezettséget állapított meg, „nem létezőnek” kell tekinteni. Ezekben ugyanis „olyan súlyos jogi hiba van, hogy érvényességét vélelmezni sem lehet, így még időlegesen sem válthat ki jogi hatást” [Fazekas Marianna-Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog – Általános rész, Osiris, Budapest, 2006. 319. oldal].

Bírósági Döntések Tára
A folyóirat egyfelől publikációs fórumot kíván biztosítani a megyei, illetve az ítélőtáblai döntések számára, másfelől azzal, hogy a mértékadó bírósági döntések közül válogat, a jogalkalmazás egységességét kívánja támogatni. További információ és megrendelés >>

A kifejtettek miatt nem értek egyet azzal, hogy a bírói indítvány elutasítását az Alkotmánybíróság arra az indokra alapítja: „az ellenőrzési eljárás jogszerűségének, az ellenőrzés során a hatáskör hiányának, túllépésének […] vizsgálata az ellenőrzési eljárás eredményeképpen hozott érdemi döntés elleni jogorvoslati eljárás keretében vizsgálható”. Amellett, hogy nem teljesen egyértelmű, mely jogorvoslati eljárásra utal a határozat, nem hagyható figyelmen kívül, hogy minden hatósági eljárásban a hatáskör állított hiánya az eljárás olyan súlyos hibájának minősül, amelyet bármely eljárási szakban –különösen, ha azt az eljárás alá vont kifejezetten vitássá teszi – vizsgálni kell [Ket. 22. § (1) bekezdés, Pp. 28. §, Be. 19. §]. Ennek oka pedig az, amint azt az adott ügy is mutatja, hogy a hatáskör hiányában tett intézkedéseknek – ha a hatáskör vitatása valóban megalapozott –, előállhatnak olyan következményei is, amelyek az érdemi döntés elleni jogorvoslat keretében már nem orvosolhatók.

4. Álláspontom szerint a fentiekben kifejtettek alapján az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 46. § (1) bekezdésében foglaltak alkalmazásával – hivatalból – jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását kellett volna megállapítania, és fel kellett volna hívnia a jogalkotót feladatának teljesítésére. Ennek keretében mindenekelőtt annak lehetőségét kellett volna megteremteni, hogy a kormányzati ellenőrzési szerv által eljárás alá vont szervezet, az ellenőrzési eljárás során a kormányzati ellenőrzési szerv hatáskörét érdemben vitathassa. Emellett biztosítani kellett volna, hogy a kormányzati ellenőrzési szerv vezetőjének az Áht. 65. § (2) bekezdés b) pontján alapuló intézkedésének jogszerűsége – akár az Áht.-n alapuló önálló jogorvoslat keretében, akár az Art. 24/A. § (1) bekezdés d)pontján alapuló döntési jogkör keretében – érdemben vizsgálható legyen.”

Forrás:
http://www.alkotmanybirosag.hu/hatarozatok/hatarozatok-es-vegzesek
http://www.alkotmanybirosag.hu/download.php?h=1255

---