Az Ákr. legfontosabb újításai és vívmányai

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Darák Péter a III. Wolters Kluwer Jogi Konferencián tartott előadásában a közigazgatási eljárásjog és közigazgatási perrend megújításának kérdéskörével foglalkozott. Előadásában emlékeztetett rá, hogy egy ilyen időszakban, amikor egy törvényt már elfogadtak, de még nem lépett hatályba, különös gondossággal kell megválasztani azokat a kérdéseket, melyeket szóba hozunk, hiszen a kodifikáció már lezárult, ugyanakkor nem állnak még rendelkezésre azok a jogalkalmazói gyakorlatból leszűrhető elvek, melyek mérhetővé teszik a kodifikáció sikerét.

A Kúria elnöke hangsúlyozta, hogy bár látszólag radikális megújítása történik a közjogi eljárásoknak Magyarországon, alapvetően nem változnak azok a jogértelmezési kérdések, amelyek a bíróságok elé kerülnek. Nem változik az a logika sem, amelyekkel a bírák a felmerülő problémákhoz nyúlnak és nem változnak azok a módszerek sem, melyek segítségével a jogértelmezési dilemmákat feloldják. Még ha új szabályozásról is van szó a közjogi eljárásokban, ez semmiképp sem jelenti, hogy csak új típusú problémákkal fogunk találkozni és újra kell tanulnia a közigazgatási jogalkalmazóknak a közigazgatási eljárások rendjét.

Darák Péter szemléltette azt is, hogy milyen módon függ össze egymással egy közigazgatási eljárásrend azt azt felülvizsgáló bíróság eljárását szabályozó közigazgatási perrendtartással. A  közigazgatási eljárásnak alapvetően négy követelményt kell teljesíteni. Ezek a célszerűség, a jogszerűség, a költséghatékonyság és a gyorsaság. Ez a négy elv akkor szolgálja a megfelelő eljárásrendet, ha ezek összhangját meg lehet találni, össze lehet hangolni az eljárásban megjelenő érdekeket.

A két eljárási rend között van egyfajta oda-vissza hatás. Az egyik hatás abban azonosítható, hogy a közigazgatási eljárás szabályai egyfajta előrehozott jogvédelmet jelentenek az ügyfelek számára, hiszen a bírósági eljárás elvei és az ott kimondott konklúziók visszasugároznak a közigazgatási eljárásra is. Ennek egy praktikus megjelenési formája, amikor közbenső döntéseket önállóan megtámadhatóvá tesznek bíróság előtt a szabályozásban. A másik jellemző a közigazgatási eljárásjog és a közigazgatási perrend részletességén múlik. „Minél kevésbé kötött egy döntés, minél nagyobb a mozgástere a közigazgatásnak, annál fontosabbak a peres szabályok és az eljárási szabályok, megsértésük szigorúbb szankciókat von maga után.”  Nagyon fontos tehát, hogy az eljárásjogi garanciát szabályozó „oszlopok” szilárd alapokon álljanak. Az eljárásjogi garanciák megsértése már hatályon kívül helyezéshez vezethet.

Darák Péter kitért rá, hogy van egy új jelenség, mely mind az Ákr., mind Kp. rendelkezéseiben tetten érhető: a jogorvoslat, a későbbi tény előadásnak és jogelőadásnak bizonyos feltételekhez kötése. Ennek a lényege, hogy a további lépcsőjét az eljárásnak csak akkor engedi igénybe venni a jogalkotó, ha ezt megelőzően az ügyfél mindent megtett annak érdekében, hogy az ügy tényálláshoz tartozó körülményeket feltárja és a hatóság elé terjessze. Amennyiben ezt a kötelezettségét megsérti az ügyfél, akkor jogorvoslati lehetőségektől esik el. Ez is összekapcsolja a két eljárásrendet.

Ugyancsak fontos sajátossága az eljárásrend új felfogásának az, hogy ha már a jogorvoslati szinteket csökkennek, akkor lehetőséget kell adni a hatóságnak, hogy amennyiben jogorvoslati kérelem érkezik, akkor saját maga, a jogszabálysértő helytelen döntését felülbírálhassa. Ez is időt takaríthat meg az eljárásban és részlegesen helyettesítheti egy fellebbezési fórumnak a létét.

Oly módon is egységet kell képeznie a két eljárásrendnek, hogy egymásra tekintettel kell kialakítani az eljárások időtartamát. 

A koncepcionális gondolatok után Darák Péter kiemelt néhány lényeges kérdést az általános közigazgatási rendtartásból. Az új szabályozást egy szerkezetkész házhoz hasonlította, amely a lakhatás, a jogalkalmazás minden feltételét biztosítja minimális mértékben, de nem ad támpontot a felmerülő kérdések részleteit illetően. Visszagondolva az Áe. és Ket. viszonylatára, ott éppen ellentétes tendencia valósult meg. Az Áe. egyszerű, állampolgár közeli megközelítését a Ket. cizzelált, jogorvoslati szempontból megfogalmazott szabályai váltották fel. Ez a hatás-ellenhatás valószínűleg szükségszerűen vezetett ahhoz, hogy most a jogalkotó újra egy egyszerűbb rendtartást kívánt bevezetni. Egy egyszerű rendtartás, mely nem bírói megközelítésű, közigazgatási jogalkalmazó személyiségéhez igazodva ad szabályokat, szerencsés lehet. Kérdés azonban, hogy ezt a szerkezetkész házat hogyan rendezi be a bírósági eljárás.

Az Ákr. felépítése ugyan egy nagyon erős lehatárolást tartalmaz, ezen belül elképesztő leegyszerűsítéseket irányoz elő. Ezek érintik egyrészt az eljárás típusokat, másrészt a személyi feltételeket. Az Ákr. első fontos sajátossága tehát a jogorvoslati rendszer átalakításának kérdése és a belső fellebbezés főszabályként való megszüntetése. A Kúria eljárása bizonyos engedélyezési feltételektől fog függni, s a közigazgatási bíróság ítélete ellen is csak bizonyos ügytípusokban nem lehet majd fellebbezni.

A Ket.-hez képest alapvetően változott meg az Ákr. viszonya az ágazati és végrehajtási szabályokhoz, azáltal, hogy a szabályozási területet átengedi jórészt az ágazati szabályoknak.

Az újdonságokat részletezve Darák Péter két érdekességet emelt ki. Egyrészt létrejött az automatikus és sommás eljárás, melyek között a különbség az, hogy az automatikus eljárás akkor lehetséges, ha nincs mérlegelési joga a hatóságnak. Azt azonban nagyon nehéz megmondani, hogy mikor nincs a hatóságnak mérlegelési jogköre. A másik érdekesség, hogy ha az ügyfél igényli, akkor a gyorsított eljárásokból át lehet térni egy teljes eljárásra. 

Akad egy ellentmondás az Ákr., a Kp. és Pp szabályai között a bizonyításra vonatkozóan is. Az Ákr. kategorikusan kizárja a jogellenesen beszerzett bizonyíték felhasználását, míg a Kp. – visszautalva Pp.-re – bizonyos helyzetekben megengedi. Jelen pillanatban tehát kérdéses, hogy a jogszerűtlenül beszerzett bizonyítékot az érintett engedélye nélkül lehet-e értékelni vagy sem.  

Fontos vívmánya az Ákr.-nek, hogy a különböző eljárási modellekkel bátran dolgozik. Ezek az eljárási modellek a következők: kifejezett engedély előírása, hallgatólagos elutasítás, hallgatólagos engedély, bejelentés azzal, hogy később engedélyezési vagy felügyeleti eljárás követheti, bejelentés azzal, hogy később felügyeleti eljárás követheti, végül a szabad tevékenység gyakorlás későbbi esetleges felügyelettel. Az Ákr. ezek közül a bejelentés, a tudomásulvétel és az engedély modelljét használja.

Az alapmodell, mely az Ákr. és a Kp. kodifikálásának első időszakában következetesen érvényesült,  háromelemű alapmodell volt: közigazgatási elsőfokú eljárás, elsőfokú közigazgatási bírósági eljárás és kivételes jelleggel másodfokú közigazgatási bírósági eljárás. Ehhez képest a valós rendelkezések ennél összetettebb jogorvoslati rendszert mutatnak. A jogalkotó ebben az összetett rendszerben is fenntartja azt a szándékát, hogy a közigazgatási per maradjon az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási ügyekben és fellebbezésnek csak kivételes esetekben legyen helye.

Fontos hiányosságot pótol az Ákr. azzal, hogy a felügyeleti döntéseket nevesíti, mint felülvizsgálható közigazgatási határozatokat.

Végezetül a Kúria elnöke néhány garanciális jelentőségű rendelkezést emelt ki, mint például azt, hogy a bizonyítékok ismertetését írja elő a törvény a hatóságok számára, ha ez az ügyfél számára előtte nem voltak ismertek. Fontos, hogy a jogszerű hallgatás, mint lehetséges eljárási modell megfogalmazásra került, továbbá hogy a közigazgatási döntésekhez nem kapcsol jogerőt a szabályozás, illetve hogy a a szükséges részletességgel szabályozza a hatósági szerződéseket.

---