A győzteskompenzáció alkotmányosságáról – a pozitív töredékszavazatok megítélése az egyenlő választójog tükrében

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

E dolgozat a Lakatos, Köves és Társai Ügyvédi Iroda, az Új Jogtár és az Ars Boni jogi folyóirat által kiírt 2014. évi cikkíró-pályázat keretében született, és 29. helyezést ért el.

A választási rendszerek arányos és többségi elemeinek finomhangolása és a választási alapelvekkel, így különösen az egyenlő választójog elvével való összeegyeztetése igen kényes téma, amely nemcsak a jogszabályi konstrukció, de az azt kitöltő politikai rendszer ismeretét igényli. Az Alkotmánybíróság története során nem először szembesült ezzel a kérdéssel, mikor az új választási szabályozás, a 2011. évi CCIII. törvény (új Vtv.) által bevezetett pozitív töredékszavazat jogintézményét vizsgálta. Az új Vtv. 15. § (1) bekezdés b) pontja alapján „töredékszavazatnak minősül az egyéni választókerületben a mandátumot szerző jelölt szavazataiból a második legtöbb szavazatot elérő jelölt eggyel növelt szavazatainak kivonása után fennmaradó szám”, vagyis az első és második helyezett közötti szavazatmennyiség mind átkerül a területi listák megszűnése folytán most már nemcsak kompenzációs funkciót betöltő országos listára.

A korábbi választási rendszerben csak olyan voks lehetett töredékszavazat, amely – egyéni körzetben, vagy a területi listán – nem eredményezett mandátumot. Az új szabályozás logikája szerint ez a kompenzációs rendszer féloldalas eredményt szülne, mivel a vesztes töredékszavazatok felhígítanák az országos listát, amelyen így az egyéni győztes kevesebb mandátumot tudna szerezni, mint amennyit a rá leadott szavazatmennyiség indokolna – legalábbis így érvelt a reform kidolgozásával megbízott Áder János egy korábbi, a HVG-nek adott interjúban. Külön érdekesség, hogy az általa példaként idézett olasz kompenzációs mechanizmust időközben az olasz Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette.

Ahhoz, hogy a fenti érvelés hibás voltát átlássuk, mindenképpen szükséges a választási rendszer két ágának, valamint az általuk reprezentált többségi illetve arányos képviseleti elvnek az ismerete. A magyar választási rendszer az 1990-es választások óta két pilléren nyugszik: az arányos listás és az aránytalan, „a győztes mindent visz” többségi rendszeren, melyeket két ellentétes előjelű erőnek lehet megfeleltetni. Az arányos pillér juttatja érvényre, hogy a választópolgárok akarata minél inkább csorbítatlanul érvényesüljön, vagyis adott szavazatarány ugyanakkora arányú képviseletet eredményezzen az országgyűlésben. A többségi logikára, amelyet az egyéni körzetek jelenítenek meg, ahol adott szavazataránnyal a mandátum száz százalékát lehet megszerezni, pedig azért van szükség, hogy az ország kormányozható maradjon okulva a tisztán arányos rendszerek – így például Izrael vagy Hollandia, ez utóbbi alkotmányában még alapelvként is szerepel a választási rendszer arányossága – példájából, ahol nem ritkák a kormányválságok.

A választási rendszer nem szült arányos eredményeket; ahogy Tóth Csaba politológus rámutatott, a korábban csupán kompenzációs funkciót betöltő országos lista nem tudta ellensúlyozni a körzeti magnitúdó, vagyis a megszerezhető alacsony számú mandátum miatt enyhén aránytalan területi listákat valamint a többségi logikájú egyéni körzeteket. Az új választási rendszerben megnövekedett az egyéni körzetek aránya, ahol az immár egyfordulós választáson a relatív győztes szerzi meg a mandátumot, tehát a szavazatok valamekkora – az eddigi választási eredményekből kiindulva legfeljebb 50-60 százalékos, de általában ennél jóval kisebb – arányával nyeri el a mandátumok száz százalékát.

A győzteskompenzáció valójában kétszeresen fejti ki hatását; egyrészt maximalizálja az egyéni körzetek aránytalan jellegét, mivel így a győztes a lehető legkevesebb szavazattal fogja megszerezni a mandátumok száz százalékát, másrészt még inkább csökkenti az országos lista kompenzáló képességét. Reiner Roland politológus számításai szerint a győztes pártkoalíció pozitív töredékszavazatok nélkül is megszerezte volna a mandátumok több mint 63 százalékát, amely így is jelentős mértékben meghaladta a listás valamint átlagos egyéni körzeti eredményeit. Vagyis alaptalan volt Áder János azon félelme, hogy csak a mandátumot nem eredményező szavazatok kompenzálása olyan mértékben felhígította volna az országos listát, hogy az jelentősen torzította volna az eredményeket. Ebből a szempontból a két pillér együtt vizsgálandó, tekintve, hogy az országos listának kompenzációs jellegéből adódóan önmagában nem kell arányosnak lennie. Kovács László Imre politológus megfogalmazásában itt „sántít” Áder érvelése, mivel eltekint attól a ténytől, hogy az egyéni körzetben győztes már megnyert egy mandátumot pártja számára.

A győzteskompenzáció révén egyes szavazatok mandátumot eredményezhettek egyéni körzetben és országos listán is, ez pedig – ahogy Pozsár-Szentmiklósy Zoltán alkotmányjogász fogalmazott – felvetheti a szabályozás alkotmányellenességét. A kérdés szorosabban véve az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdésében foglalt egyenlő választójoghoz, illetve ez utóbbi szabályozásának szűkszavúságából következően az Alkotmánybíróság értelmezéséhez kapcsolódik.

Ha az egyenlő választójogot úgy definiálnánk, hogy minden egyes szavazat ugyanakkora mértékkel eredményez mandátumot (nevezzük ezt a választójog effektív egyenlőségének), akkor ennek az alapjognak csak a tisztán arányos választási rendszerek felelnének meg, hiszen ezek transzformálják maradéktalanul a választópolgárok akaratát. Ezt az értelmezést az Alkotmánybíróság már igen korán, az – akkor még négy százalékos – választási küszöb vizsgálata során elvetette, 3/1991. (II. 7.) AB határozata szerint a „választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett akaratok csorbítatlanul egyenlő érvényesülését”, kiemelte emellett, hogy „a választási küszöb léte „az Alkotmányba foglalt parlamentáris berendezkedés működőképességét szolgálja.” Az egyenlő választójog tehát korlátozható, habár az Alkotmánybíróság azt az emberi méltósághoz való jogból vezette le [9/1990. (IV. 25) AB határozat], valamint „kiemelkedően fontos politikai jognak” minősítette [6/1991. (II. 28.) AB határozat]. Kiemelendő, hogy a testület a küszöb alkotmányosságát is egy megfelelő, ellentétes irányú alkotmányos érdektől tette függővé.

Mindezek ellenére a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat nem dolgozott ki egyértelmű feltételrendszert a választási rendszer aránytalan elemeinek megítélésére. A taláros testület a 22/2005. (VI. 17.) határozatában megkísérelte elkülöníteni azokat az elemeket, amelyek tekintetében a jogalkotó köteles megteremteni a választójog egyenlőségét (ez a formális egy ember-egy szavazat elve, amely nem tűr kivételt), illetve a szavazatok tartalmi és eljárási értelemben vett egyenlő értékűségét (például, hogy milyen eltérés engedhető meg az egyes választókörzetekben a választásra jogosultak száma között), amelytől indokolt esetben el lehet térni. De alkotmányellenesnek ítélte például a választókörzetek közötti, helyenként akár kétszeres különbséget. Ezektől elkülönítve tárgyalta a változékony elemeket, például a szavazói részvételt vagy a versengő pártok számát, amelyekkel következésképpen számolni sem lehet. Éppen ezért a választójog effektív egyenlősége sem lehet követelmény.

Mindezen előzményekből arra lehetett következtetni, hogy a jogintézmények megítélésénél az irányadó mérce az általuk kifejtett hatás általánossága (amelyet a testület a legtöbbször a választások előtt kifejtettként határozott meg, szembeállítva a választások után kifejtett hatásokkal). Tehát: ha egy párt az alacsony részvétel miatt kevesebb szavazattal jut mandátumhoz A körzetben, mint egy másik párt a magas részvételű B körzetben, akkor nem alkotmányellenes az egyenlő választójog csorbulása, szemben azzal, ha az A körzet választásra jogosult lakossága a fele a B körzet lakosságának.

A 2014-es országgyűlési választásokon az első ízben alkalmazott pozitív töredékszavazatok jelentős szerephez jutottak; a győztes kormánypártok több mint hétszázezer győztes töredékszavazatot kaptak, ami a listás szavazataik több mint harminc százalékát adta, míg az ellenzéki pártok együttvéve alig kaptak többet húszezer pozitív töredékszavazatnál. Ez a Republikon Intézet számításai szerint végül a 199 fős törvényhozásban hat mandátumhoz juttatta a győztes pártszövetséget. Ezt követően kellett döntenie az Alkotmánybíróságnak a jogintézmény Alaptörvénnyel való összhangjáról. Az alkotmányjogi panaszt indítványozók érvei szerint a győzteskompenzáció alkotmányellenes, mivel a szavazatok egyenlő súlyának követelményétől csak alkotmányos indokkal lehet eltérni, azonban a győzteskompenzáció létére nincs alkotmányos indok, mivel a korábbi választási rendszer már amúgy is aránytalan volt, amihez képest az új rendszer „még erőteljesebben többségi jellegű” tehát az aránytalanság melletti lehetséges alkotmányos indokok, így a kormányozhatóság illetve a stabil kormányzás nem jöhetnek szóba.

A testület 3141/2014. (V. 9.) AB határozatával az indítványt elutasította. Kijelentette, hogy az egyenlő választójog elve „nem alapvető jog, hanem alkotmányos alapelv, Alaptörvényben szabályozott garancia, ezért ennek sérelmére sem az alapjogokra vonatkozó […] szükségességi és arányossági teszt szerint ítélhető meg.” A testület megkülönböztette az „eljárási értelemben vett egyenlőséget” és az effektív egyenlőséget, érvelése szerint a választópolgárok „vállalják a választások pontosan előre nem látható következményeit”, amelyek nem az eljárási, hanem az effektív egyenlőséggel vannak összefüggésben. A testület szerint nem következik a szabályból pontosan meghatározható számú többletmandátum, és az egyéni győztes jelölőszervezete nem lesz feltétlenül az egész választás végkimenetelét tekintve a relatív győztes, illetve ha csekély az első és második helyezett között a különbség, úgy csak csekély számú töredékszavazat keletkezik. Figyelemreméltó megállapítást tett az Alkotmánybíróság az arányosságot illetően mikor is kijelentette, hogy „a többségi vagy arányos, esetleg vegyes rendszer alkalmazása önmagában nem veti fel a szavazatok egyenlő súlyának sérelmét. Ebből következően alkotmányos lehetne egy tisztán többségi választási rendszer is, amelyhez képest pedig […] minden vegyes rendszer már arányosít, absztrakt módon tehát alkotmányosnak tekinthető […] figyelemmel arra, hogy az Alaptörvény nem tartalmaz előírást a választási rendszer arányos, többségi illetve kompenzációs alrendszereinek arányára.”

Meglátásom szerint a testület jelen határozatában rendkívül szűkítő, az egyenlő választójog elvét formális kategóriává rendelő álláspontot képvisel, amely véleményem szerint nem helyes értelmezése az Alaptörvényben foglalt jognak. Mint fent is utaltam rá, korábban az Alkotmánybíróság az egyenlő választójogot kiemelkedően fontos politikai jognak, valamint az emberi méltósághoz való jogból levezethetőnek minősítette, ezzel pedig ellentétes a határozatban megjelenő érvelés, miszerint az egyenlő választójogra nem alkalmazható az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében meghatározott szükségességi és arányossági teszt.

A határozatban a választójog eljárási és effektív egyenlőségének megkülönböztetése sem áll összhangban a testület korábbi döntéseivel. A győzteskompenzáció nem kiszámíthatatlan, választásról választásra változó elem, mivel a konkrét választási eredményektől függetlenül megállapítható, hogy nagyobb súllyal értékeli az egyéni győztesekre leadott szavazatokat, mint a mandátumot nem eredményező szavazatokat. Ennek – ahogy az Alkotmánybíróság jelen határozatában helyesen rámutatott – a mértéke kérdéses, azonban maga a ténye nem, vagyis a szabályozás mindig a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban megfogalmazott „lehetőleg egyenlő számú szavazat eredményezzen mandátumot” elve ellen fog hatni. Ahogy az Alkotmánybíróság korábban foglalkozott az egyenlő választójognak az egyéni körzetek és területi listák esetén a választásra jogosultak eltérő számából következő sérelmével, úgy jelen kérdést sem lehet a választási rendszer esetleges, kiszámíthatatlan elemei közé sorolni.

Szerencsésnek volt mondható a testület korábbi, nem abszolutizáló megközelítése, vagyis annak elismerése, hogy bizonyos alkotmányos érdekek, valamint előre ki nem számítható tényezők esetén el lehet térni a választójog effektív egyenlőségének elvétől. Azonban látnunk kell, hogy a választójog egyenlősége önmagában tisztán arányos rendszert feltételez. Minden ettől való elmozdulást, amennyiben az a választási rendszer kiszámítható eleméből fakad, alkotmányos indokkal kell megindokolni, ahogy arra a 3/1991 (II. 7.) AB határozatból is következtethetünk. Hibásnak tartom tehát az Alkotmánybíróság jelen határozatban foglalt álláspontját, mely szerint mindenféle alkotmányos indok nélkül, pusztán az Alaptörvény erre vonatkozó szabályozásának hiányában egy tisztán többségi rendszer is alkotmányos lenne.

HMJ – Hatályos Magyar Jogszabályok három nyelven
Több mint 350 jogszabály, több mint 120 Legfelsőbb Bírósági határozat rendelkező része, a kettős adóztatásról szóló egyezmények jelentős része, több mint 100 Legfelsőbb Bírósági állásfoglalást, több mint 120 Versenytanácsi határozat három nyelven. Az új Jogtáron online módon is elérhető. Bővebb információ és konstrukciók >>

Gondoljunk bele, egy tisztán többségi rendszerben, amennyiben az egyéni körzetek eredményeiből indulunk ki, a kormánypártok több mint kilencven százalékos többséget szereztek volna a 2014-es országgyűlési választásokon, míg az országos listán több mint húsz százalékot elért Jobbik és közel öt százalékot elért LMP képviselet nélkül maradna. Könnyen belátható, hogy ez ellentétes lenne nemcsak az egyenlő választójog elvével, de az egész demokratikus berendezkedés logikájával is. A stabil kormányzás, illetve a választójog többségi karakterének hangsúlyozása lehetséges indokul szolgálhatnak egy aránytalanító jogintézmény megalkotásához, ahogy a 3/1991. (II. 7.) AB határozat is rámutatott. Azonban ebben az esetben a testületnek úgy kellett volna érvelnie, hogy a korábbi választási rendszer nem hordozta magában eléggé a többségi karaktert, és így veszélyként jelent meg az ország kormányozhatatlansága. Ez azonban a választási rendszer egészét, valamint az elmúlt 24 év választási eredményeit tekintve nem lehetett volna tartható álláspont.

Az Alkotmánybíróság tehát elszalasztotta azt a lehetőséget, hogy az egyenlő választójogtól való eltérés pontos feltételrendszerét, vagyis másként fogalmazva az egyenlő választójog terrénumát meghatározza, sőt a határozatból arra következtethetünk, hogy bármilyen eltérés megengedett, a mögöttes alkotmányos érdek vizsgálatától függetlenül. Ahogy Lévay Miklós és Bragyova András alkotmánybírák kifejtették, a győzteskompenzáció az országos lista és az egyéni választókörzetek arányosító és többségi funkciójából fakadóan diszfunkcionális, Bodnár Eszter alkotmányjogász megfogalmazása szerint a kompenzáció lényegének súlyos félreértésén alapul. A különvélemény arra is rámutatott, hogy a testület csökkenthette volna a ránehezedő, a kérdés súlya miatt jelentős mértékű politikai-közéleti nyomást, ha a jogszabályhelyet csak a jövőre nézve, a választási eredmények érintetlenül hagyásával semmisíti meg.

Az Alkotmánybíróság határozataihoz fűződő kötőerő hiányában azonban még korántsem eldöntött a kérdés, és úgy vélem két út látszik kirajzolódni a testület előtt; fenntartja jelenlegi, az egyenlő választójogot formalitássá rendelő és a választási rendszert kitöltő politikai realitásokat figyelmen kívül hagyó álláspontját, vagy kijelenti, hogy a győzteskompenzációnak jelenlegi formájában nincs helye a magyar választási rendszerben.

A tanulmány szerzője: Mécs János

Források, felhasznált irodalom

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CIII. törvény
3/1991. (II. 7.) AB határozat
9/1990. (IV. 25) AB határozat
6/1991. (II. 28.) AB határozat
22/2005. (VI. 17.) AB határozat
3141/2014. (V. 9.) AB határozat
Az olasz alkotmánybíróság 2014. évi 1. számú döntése
Interjú Áder Jánossal – „Áder a fidesz választási rendszeréről: a furcsa helyzeteket szerettük volna elkerülni” http://hvg.hu/itthon/20111010_Ader_interju_valasztasi_rendszer (utolsó letöltés 2014.08.31.)
Reiner Roland – „Így működött a győzteskompenzáció” http://republikon.blog.hu/2014/04/08/igy_mukodott_a_gyozteskompenzacio (utolsó letöltés: 2014.08.31.)
Kovács Imre László – „Még egyszer a kompenzációról” http://www.valasztasirendszer.hu/?p=1940286 (utolsó letöltés: 2014.08.31.)
Interjú Pozsár-Szentmiklósy Zoltánnal: „Újraszabályozásra van szükség” http://arsboni.hu/ujraszabalyozasra-van-szukseg-interju-pozsar-szentmiklosy-zoltannal.html (utolsó letöltés: 2014.08.31.)
Tóth Csaba – „A magyar választási rendszer működése” In Garai Borbála – Takács Péter (szerk.): Multa, rogare, rogata tenere, retente docere – Tudományos Diákköri dolgozatok 2001. II. kötet. (ELTE ÁJK, Budapest,2002.) 133-136. o.
Varsányi Benedek: „Egyenlő választójog – arányos választási rendszer.” Fundamentum, 2006/3.
Republikon Intézet: „Választás ’14″ http://www.republikon.hu/upload/5000340/valasztasok_2014_ri.pdf (utolsó letöltés: 2014.08.31.)
Bodnár Eszter – „Alkotmányjogi dilemmák az új országgyűlési választási törvénnyel kapcsolatban” Közjogi Szemle, 2012/1.

---