A KIM új kodifikációs (csoda)fegyvere

Szerző: Ars Boni jogi folyóirat - Mátyás Ferenc
Dátum: 2014. április 8.
Rovat:

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Mi történik akkor, amikor saját farkába harap a jogalkotási kígyó és a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépését kezdi értelmezgetni, vagy amikor skizofréniában szenved a melléklet, mert azonos időben két hatály is vonatkozhatna rá? – teszi fel a kérdést az Ars Boni jogi folyóirat elemzése, arra is válasz keresve: hogyan jön ehhez a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tűzoltásszerű csodafegyvere? Más szóval, amikor a KIM megunja, hogy a jogalkotó nem tud kodifikálni és orvosolni próbálja a hibákat.


A végtelenített spirál

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) 2014. február 25-én 19 órakor hatályba lépett rendelete fontos változásokat hozott a jogszabályszerkesztés területén a jogszabályok értelmezésével kapcsolatban felmerül problémák megszüntetése érdekében. Az utóbbi időben egyre inkább elharapódzó kodifikációs hibák miatt ugyanis jelentős nehézségeket okozott a jogkereső közönség számára az egyes jogszabályok vagy rendelkezések tényleges hatálybalépési időpontjának meghatározása. Pedig jogkövetési szempontból nem feltétlenül probléma, ha pontosan tudom, mit és mikortól kell alkalmazni.

A hatályba léptető rendelkezés a jogszabályok gyújtópontja: a hatályba nem lépett jogszabályt, annak részeként hatályba lépteti, a jogszabályok tehát egy hatályban nem lévő rendelkezésük hatására lépnek hatályba. Ha ez nem így lenne, akkor minden egyes esetben a hatályba léptető rendelkezés hatályba léptetéséről kellene először rendelkezni, hogy aztán ez az előírás hatályba tudja léptetni az egész jogszabályt. Ami pedig elvezethetne odáig, hogy minden egyes hatályba léptető rendelkezésről rendelkezni kellene. Először a hatályba léptetőről, utána a hatályba léptető hatályba léptetőjéről, majd a hatályba léptető hatályba léptetőjének a hatályba léptetőjéről – és így tovább a végtelenségig. Ez az elv tejesen megbénítaná, ellehetetlenítené a jogalkotást.

Néha viszont a jogalkotó akarata mégis egyértelműen felrúgja ezt az elgondolást – igaz, véletlenül, kodifikációs hiba miatt – és rendelkezik a hatályba léptető hatályba léptetéséről. Az elv ugyanis csak azt jelenti, hogy nem kell külön rendelkezni, és működik a rendszer magától, de az ezzel ellentétes cselekvés lehetőségét nem zárja ki.

Lássuk ezt egy gyakorlati példán keresztül:

2014. évi XV. törvény
a bizalmi vagyonkezelőkről és tevékenységük szabályairól

48. § (1) Ez a törvény – a (2)-(5) bekezdésben foglalt kivétellel – a kihirdetését követő napon lép hatályba.
(2) A 70. §, 72. § (1) bekezdése, 81. §, 86. és 87. § 2014. március 14-én lép hatályba.
(3) Az 1-52. §, az 53. § (1) és (2) bekezdése, (3) bekezdés a) és c) pontja, az 54-58. §, az 59. § (1), (2), (4), (5), (6) és (7) bekezdése, a 60-69. §, a 71. §, a 72. § (2) bekezdése, a 73. § (2), (4)-(14), (16) és (20)-(27) bekezdése, a 74. § a) pontja, a 75. §, a 76. §, a 77. § (1) bekezdés b)-e) pontja, (2) bekezdése, a 78-80. §, a 82-84. § 2014. március 15-én lép hatályba.

A törvény 48. paragrafusa szerint a törvény hatálybalépési időpontja (kivételekkel) a kihirdetést követő nap, vagyis 2014. február 25. (alaphatály). Ez alól több rendelkezés – melyeket a (2)-(5) bekezdés kifejezetten nevesít – kivételt képez. Ezek közé tartozik a (3) bekezdésben megjelölt 1-52. paragrafusok közötti intervallum, ami magában foglalja a hatálybalépésről rendelkező 48. paragrafust is.

Akkor tehát ilyen esetben mikor is lép hatályba a törvény? Nos, erre több lehetséges megoldás is kínálkozhat.

1. A törvény 48. §-a a (3) bekezdésben megjelölt időpontig, 2014. március 15-ig nem tud hatályba lépni, mivel kifejezetten ezt rendeli el a 48. § (1) bekezdése, így a törvény:

a) sosem tud hatályba lépni, mivel a 48. § hatálybalépését felfüggeszti a (3) bekezdésben foglalt kivétel, így legkorábban március 15-én léphetne hatályba az alaphatályt megállapító 48. §-a, mégpedig február 25-ére visszamenőlegesen (tehát március 15-én megállapítja, hogy február 25-én hatályba lépett). Ez hatásában a visszamenőleges hatálybaléptetéssel lenne azonos, hiszen az alaphatálykor végrehajtani szándékolt rendelkezésekre a tényleges hatálybalépésnél majdnem egy hónappal korábbi időpontban kerülne sor. Ha azt kifejezett szabály tiltja, hogy a kihirdetést megelőző napra nem lehet hatályba léptetni jogszabályt, akkor azt vonatkoztathatjuk erre az esetkörre is.  Ugyanakkor a tényleges hatálybalépésnél korábbi hatályú rendelkezések március 15-én sem tudnak hatályba lépni, ezek vonatkozásában kifejezett jogalkotói akarat van, hogy az alaphatálykor, illetve a (2) bekezdés vonatkozásában március 14-én lépjenek hatályba, vagyis a jogalkotó egyértelműen megjelöli, hogy ezek a rendelkezések nem március 15-én léphetnek hatályba. Ebből pedig arra a következtetésre juthatunk, hogy a törvény a kodifikációs hiba miatt sohasem lép hatályba.

b) A törvény hatályba lép március 15-én, és minden olyan korábbi hatály, amit a törvényben a jogalkotó megjelölt, ugyanebben az időpontban fog hatályba lépni. Mivel ezek a szándékolt időpontban nem tudnak hatályosulni, „feltorlódnak a rajtvonal mögött”, hatálybalépésük, egészen március 15-ig tolódik.

c) A törvény hatályba lép március 15-én, de minden olyan rendelkezése, amely korábbi időpontban lépett volna hatályba, végrehajthatatlanná válik.

2. A törvény hatályba lép az alaphatálykor, mert ha szigorúan szem előtt tartom azt az elméletet, hogy a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépéséről nem lehet rendelkezni, az erre irányuló szándék fogalmilag nem értelmezhető.  Maga a jogszabályt hatályba léptető rendelkezés a kihirdetéstől kezdve fejt ki joghatást és lépteti hatályba a jogszabályt, ezért a (3) bekezdésben foglalt rendelkezés a 48. § vonatkozásában végrehajthatatlan, azt lényegében figyelmen kívül kell hagyni. Ilyen esetben ez felel meg legjobban a jogalkotó akaratának.

Az Alaptörvény kihirdetése a Magyar Közlönyben. A kodifikáció művészete, avagy mi történik akkor, amikor saját farkába harap a jogalkotási kígyó

 

A többféle értelmezési lehetőség nagyon veszélyes, gyakorlatilag a jogi tartalomszolgáltatók vérmérsékletén múlik, hogy melyik álláspontot fogadják el, és hogy hogyan vezetik át a rendelkezéseket. Ennek eredményeként nagyon könnyen elfordulhat, hogy ugyanaz a jogszabályhely a különböző tartalomszolgáltatóknál teljesen más tartalommal szerepel. Amelyik rugalmas és nagyobb teret enged a jogalkotó akaratának, végrehajtja a rendelkezéseket, amelyik szigorúbb elvek mentén jár el, ezt nem teszi.

A minisztérium az egységes értelmezés megteremtése érdekében a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) módosításával elvi éllel zárja be a kaput a hatályba léptető hatálybalépésének értelmezése előtt. Megtiltja a jogalkotó számára, hogy a jogszabály tervezetében a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépését önállóan meghatározza. A tiltáson túl praktikusan irányt mutat arra az esetre is, amikor a jogalkotó figyelmetlenség miatt mégis olyan kodifikációs hibát követ el, amely a hatályba léptető hatályba léptetését eredményezné. Ilyenkor – a 2. pontban leírtakat alapul véve – rendelkezik arról: ha mégis lenne a hatályba léptetőnek hatályba léptetője, akkor az ilyen jogszabályi rendelkezésnek a hatályba léptető rendelkezés hatálybalépését meghatározó része végrehajthatatlannak minősül.

A szabályozás az egységes értelmezés érdekében rendkívül fontos és előremutató, mégsem mehetünk el szó nélkül a negatívumai mellett:

A jogalkotó nem megfelelő jogforrási szintet választott a szabályozáshoz. A miniszteri rendeletben rögzített szabályok egyértelműen a jogalkotási törvénybe tartoznak. Persze az egységes értelmezés olyan közérdek, amely – figyelembe véve, hogy jelenleg nem ülésezik a parlament – ideiglenesen nem megfelelő jogforrási szinten is biztosítható. Mindenesetre bízunk abban, hogy az új Országgyűlés megalakulása után a jogalkotó a szabályokat a megfelelő jogforrási szintre, a jogalkotási törvény rendelkezései közé emeli be.
A szabályozás elkeni a jogalkotó felelősségét a rá vonatkozó alapvető szakmai előírások ismerete és betartása terén. Bár követelményt támaszt a jogalkotóval szemben, de ha ennek mégsem tesz eleget, akkor a jogkövetőkre hárítja a kötelességet, hogy a jogalkotó hibás kinyilatkoztatását megfelelően értelmezzék. Ez, valljuk be, meglehetősen ironikus: a jogalkotó olyan jogszabályban várja el tőlünk valaminek az ismeretét és betartását, aminek megalkotásakor a rá irányadó szabályokat figyelmen kívül hagyta.

A már hivatkozott törvényen túl az utóbbi időben hasonló hibák fordultak elő az alábbi jogszabályokban:

2012. évi XLVI. törvény
a földmérési és térképészeti tevékenységről

40. § (1) Ez a törvény a (2) és (3) bekezdésben foglaltak kivételével a kihirdetését követő 5. napon (2012. V. 27.) lép hatályba.
(2) Az 1-10. §, a 11. § (1) bekezdésének a)-k) pontja, a 11. § (2) bekezdése, a 12. §, a 13. § (1) és (3)-(5) bekezdése, a 14. § (1)-(7) bekezdése, a 15. § (2) és (3) bekezdése, a 16-43. §, a 45. § 2012. október 1-jén lép hatályba.

valamint:

50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet
az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről
11. § (1) Ez a rendelet – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba. (március 27.)
(2) Az 5. § (2) bekezdés, a 7. § (2) bekezdés, és a 11. § 2014. január 1-jén lép hatályba.

A kétarcú mellékletek

Az új Ptk.: amit egy munkajogásznak tudnia kell – szakmai előadássorozat

Az egyes előadásokra külön-külön is jelentkezhet! A teljes előadássorozat ára magában foglalja az áprilisban megjelenő új Kommentár a Munka törvénykönyvéhez című kiadványt.

Helyszín: Best Western Hotel Hungária, 1074 Budapest Rákóczi út 90.

Bővebb információk és a teljes előadássorozatra jelentkezés itt

Jogszabály-mellékleteket – a Jszr. 127. § (1) bekezdése szerint – akkor kell készítenie a jogalkotónak, ha a jogszabályban rögzíteni kívánt szabályozási tartalom – annak speciális megjeleníthetősége vagy technikai jellege miatt – nem fejezhető ki átláthatóan a jogszabály tervezetének a szakaszaiban. Ilyenek például a képek (KRESZ-táblák, cigarettás dobozokon szerepeltetendő képek), a táblázatok, a képletek és az ábrák. Ráadásul a mellékletet mindig úgy kell megalkotni, hogy a jogszabály valamely szakasza a melléklet szerinti szabályozási tartalom megjelölésével hivatkozzon a mellékletre. Például így: „A Számlaképtv. 6. melléklete e törvény 7. melléklete szerint módosul.”

Látszólag tehát fennáll az az elképzelés, hogy a melléklet osztja annak a szakasznak a sorsát – különösen módosító jogszabály esetén –, amelyik a szabályozási tartalom megjelölésével hivatkozik rá. De mi történik abban az esetben, ha a jogalkotó nem eltérő hatályt állapít meg a szakasznak és a rendelkezésnek?

Például:

518/2013. (XII. 30.) Korm. rendelet
77. § (1) Ez a rendelet – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – a kihirdetést követő napon hatályba.
(2) Az 1–31. §, a 32. § (1) bekezdése, valamint 33–76. § 2014. január 1-jén lép hatályba.

A mellékletekről nem esik szó a hatályba léptetőben, de a mellékletre a következő szakaszok hivatkoznak:
8. § Az Mnbkr. 2. számú melléklete az 1. melléklet szerint módosul.
33. § (1) A Hitkr. 1. számú melléklete a 2. melléklet szerint módosul.

Látható, hogy míg a 8. § csak 2014. január 1-én lépne hatályba, addig az 1. melléklet – kiindulva abból az alaptételezésből, hogy minden olyan jogszabályrész, amely nem szerepel az alaphatály alóli kivételek között – az alaphatálykor hatályba lép már egy nappal korábban, holott elvileg a kettő szorosan kötődik egymáshoz. A kérdés tisztázásának különös jelentőségét az adja, hogy ezen múlik, a jogalkotó a melléklet rendelkezéseit milyen módon változtathatja meg. Ha ugyanis alaphatálykor hatályba lépett, akkor december 31-én már csak módosítással, de ha csak január 1-én lép hatályba, akkor csak a hatályba nem lépés vagy az eltérő tartalommal történő hatályba lépés kimondásával változtathatja meg a szöveget a jogalkotó. A nem megfelelő eljárás alkalmazása végrehajthatatlanságot eredményez. A hatálybalépés megállapítására itt is többféle elmélet van:

Hiába mond ki a jogalkotó eltérő hatályt a szakaszra és a mellékletre, mivel a szakasz rendeli el a módosítást (és a melléklet megalkotásának szükségességét csak az adta, hogy a módosítandó tartalom nem lehetett átláthatóan kifejezhető a jogszabály szakaszában), így a melléklet minőségét minden esetben a szakasz fogja meghatározni, hiszen létjogosultsága belőle ered.
Bár maga a megoldás nem felel meg a jogszabályszerkesztés előírásainak, de formai alapon értelmezve a melléklet – akkor is, ha véletlenül felejtette el a jogalkotó a hatálybalépésről való rendelkezést – a jogszabály alaphatályakor hatályba lép, függetlenül a rá hivatkozó szakasz hatályától.
A mellékletek ugyan hatályba lépnek az alaphatálykor, ám a normatartalmuk beépülésére az alapjogszabályba csak a rájuk hivatkozó szakaszok hatályba lépésével kerül sor (ez adja az erre irányuló utasítást). Ez az elmélet az első kritikájaként fogalmazza meg, hogy az nem tudja kezelni azokat a helyzeteket, amikor több főszövegbeli szerkezeti egység is hivatkozik ugyanazon mellékletre (hiszen egy mellékletnek nem lehet többféle időbeli hatálya), egy erre adott olyan válasznak pedig, hogy a melléklet az első rá hivatkozó főszövegbeli rendelkezéssel egyidejűleg lép hatályba, nincs tételes jogi alapja.

A KIM-rendeletben részben a 3. pontban foglaltakra támaszkodva megnyitja a lehetőséget nem módosító jogszabályok körében a melléklet és a rá hivatkozó jogszabályhelyek hatályának szétválasztása terén, ugyanakkor a módosító jogszabályoknál rögzíti a melléklet és a melléklet szerinti módosítást kimondó jogszabályhely közötti egységet (vagyis ilyen esetben a melléklet osztja a szakasz sorsát), mikor előírja, hogy ezeknek azonos időpontban kell hatályba lépniük.

Ezt az összefüggést azonban szintén célszerűbb lenne törvényi szinten rögzíteni, garanciális útmutatásokat az tudna ugyanis adni a jogkeresőknek. A Jszr. módosításnak ugyanis nagy hiánya, hogy bár érzékeli a problémát, előírást is tartalmaz a megelőzésre, mégsem tudni, mi a teendő, ha a jogalkotó figyelmen kívül hagyja ezeket a szakmai szabályokat és a régi gyakorlata alapján kodifikál a jövőben is.

 

Az írás az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az ars boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere.

 

Kapcsolódó cikkek:


Elhunyt Szüdi János
2020. április 9.

Elhunyt Szüdi János

Életének 71. évében elhunyt dr. Szüdi János jogász, oktatási szakértő, korábbi közoktatási szakállamtitkár.

Kérhet videofelvételt a tanár?
2020. április 7.

Kérhet videofelvételt a tanár?

A NAIH-ot arról kérdezték, hogy a tanár kérhet-e videófelvétel a feladat teljesítéséről és ha igen, akkor milyen feltételek mellett.