AB: az önkormányzatok alkotmányjogi panasszal élhetnek az Alaptörvényben rögzített hatásköreik védelme érdekében

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 74. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította. A döntéshez párhuzamos indokolást csatolt Juhász Imre.

1. Az alapügy

Budaörs város önkormányzata az Alkotmánybírósághoz fordult egyrészt azért, mert az indítvánnyal támadott, a 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény bevezette az ún. szolidaritási hozzájárulást, melynek elvonása a települési önkormányzat számára folyósítandó támogatás havi összegéből a nettó finanszírozás keretében történik. Másrészt a panasz alapjául az szolgált, hogy a nemzeti köznevelésről szóló törvény 2017. január 1-től kezdődően előírta, hogy a tankerületi központ által fenntartott köznevelési intézmény feladatainak ellátását szolgáló, települési önkormányzati tulajdonú vagyonra vonatkozóan a tankerületi központot ingyenes vagyonkezelői jog illeti meg mindaddig, amíg a köznevelési közfeladat a tankerületi központ részéről történő ellátása az adott ingatlanban meg nem szűnik.

A központi költségvetésről szóló törvény vonatkozásában az indítványozó elsősorban a jogszabály közjogi érvénytelenségét panaszolta, míg az Ntv. vonatkozásában a tulajdonhoz való jogának sérelmét állította. Ennek oka, hogy évtizedek alatt, nagyrészt saját erőből létrehozott egy ingatlanból és nagy értékű ingóságokból álló iskolavagyont, a támadott rendelkezés pedig ennek a tulajdonnak minden részelemét elvonja, annak tartalma kiüresedett, minthogy számára hozzáférhetetlenné vált. Az indítványozó álláspontja szerint tulajdonképpen egy közvetett kisajátítás történt, amely mögött közérdek nem húzódik meg.

2. A döntés indokai 

Az Alkotmánybíróság a központi költségvetés vonatkozásában az indítványt visszautasította, mivel az indítványozó érvei részben az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt hatásköri korlátozás alá tartoztak.

Utóbbi értelmében ugyanis mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság – bírói kezdeményezés, alkotmányjogi panasz és absztrakt normakontroll hatáskörében – a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg.

Az Ntv. szabályozásával összefüggésben az AB határozatában hangsúlyozta, hogy a mindenkori kormányzatnak kell azt bizonyítania, hogy a tervezett változtatások miért és mennyiben járulnak hozzá a közérdek érvényesítéséhez, az pedig, hogy valamely, korábban önkormányzati feladat- és hatáskör állami feladattá válása mennyiben segíti elő az adott feladat- és hatáskör a korábbiaknál hatékonyabb ellátását, a mindenkori jogalkotó kompetenciájába tartozó kérdés.

Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatával egyezően megállapította, hogy az önkormányzatok vagyonának feladathoz kötöttségéből következően nem jelenti a tulajdonhoz való jog sérelmét az a jogszabályi rendelkezés, amely az adott köznevelési feladat ellátásához mint közérdek megvalósításához feltétlenül szükséges mértékben az állam javára korlátozza az önkormányzatok tulajdonhoz való jogát.

A szabályozás továbbá azért sem aránytalan korlátozás, mert a jogalkotó az ingyenes vagyonkezelői jog alapításának törvényi szabályozásával egyidejűleg megteremtette azon anyagi jogi és eljárásjogi garanciális szabályokat is, amelyek biztosítják azt, hogy az ingyenes vagyonkezelői jog terjedelme, tartalma és időbeni fennállta a feltétlenül szükséges mértéket ne haladja meg. Ezen túlmenően pedig az Alkotmánybíróság arra is emlékeztetett, hogy az ingyenes vagyonkezelői joggal nem csupán a vagyontárgy vagy vagyoni értékű jog kezelésének jogát, hanem a kezeléssel járó kötelezettségeket is megszerzik. Mindezek alapján az AB az indítványt elutasította.

Ezen érdemi vizsgálódást megelőzte ugyanakkor az indítvány befogadhatóságának kérdése, amelynek legizgalmasabb eleme az önkormányzatok indítványozói jogosultságának kérdése volt. E körben az AB emlékeztetett arra, hogy eddigi gyakorlata során csak a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben, valamint a mellérendelt jogalanyként történő eljárással kapcsolatosan állapította meg az önkormányzatok indítványozói jogosultságát. Jelen ügyben azonban az indítványozó az állította, hogy Alaptörvényben biztosított jogát, tulajdonjogát állami szerv sértette meg.

Az AB alkotmányértelmezése során arra jutott, hogy az Alaptörvény egyértelműen elismeri az összállami érdektől elkülönülő helyi közügy és közhatalom létét. A helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részei ugyan, de az is egyértelmű, hogy a helyi önkormányzatok a központi állami szervekkel szemben relatív autonómiát élveznek.

Ez az autonómia képezi az önkormányzat lényegét, amelynek legfontosabb elemeit az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése sorolja fel. Eszerint az autonómia feltétlenül tartalmazza a törvények szabta keretek között az önálló szabályozás, az önálló gazdálkodás, továbbá a befolyástól mentes döntéshozatal lehetőségét.

Ebben a tekintetben az Alkotmánybíróság álláspontja szerint figyelembe kell venni azt is, hogy a hatalommegosztás klasszikus szereplőihez képest a helyi önkormányzatok vertikális pozícióban vannak, azaz számos esetben szükségszerűen kerülnek alárendelt helyzetbe, így igen kényes a központi állami szervek és a helyi önkormányzatok egymáshoz való viszonya.

Minthogy az önkormányzatok autonómiájának érvényesülését védelemben kell részesíteni, ezért az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése az AB értelmezése alapján olyan hatásköröket tartalmaz, amelyeket a helyi önkormányzatok esetében az alkotmányjogi panaszok szempontjából Alaptörvényben biztosított jogként szükséges értelmezni.

Mindez azt jelenti, hogy ezen hatáskörök sérelmére a helyi önkormányzatok alkotmányjogi panaszt alapíthatnak. Mindazonáltal azt is hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a törvényhozó hatalommal szemben ezek a rendelkezések csak korlátozott védelemre adnak lehetőséget, tekintettel arra, hogy eleve törvény keretei között léteznek. Ennélfogva a törvényhozó hatalommal szemben csak azok kiüresítése lehet az alaptörvény-ellenesség mércéje.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szabó Marcel volt.

---