Az eu-s jogba ütközött a termelői csoportok támogatása

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A magyarországi termelői csoportok létrehozására irányuló támogatási intézkedés végrehajtása nem felel meg az uniós szabályoknak, mert lehetővé tette, hogy a már létrejött termelői csoportok az ötéves támogatási időszak után továbbra is eu-s támogatásban részesüljenek.

Az alapügy

A 2004–2007‑es időszakban Magyarországon nagyszámú termelői csoport jött létre. Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (a továbbiakban: ÚMVP) keretében a 2007–2013‑as időszakban, amely támogatási időszak az 1698/2005 rendelet hatálya alá tartozott, továbbra is lehetőség volt a termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének támogatására.

A 81/2004. FVM rendelet és az 59/2007. FVM rendelet a későbbiekben módosításra került oly módon, hogy a már működő termelői csoportok „minősített elismerést” szerezhettek, ebből következően az eredeti ötéves támogatási időszakot követően további öt évre támogatást vehettek igénybe. A minősített elismerés megszerzéséhez a termelői csoportnak más szervezettel vagy szervezetekkel kellett egyesülnie, amelynek eredményeképpen e csoport taglétszámának legalább tizenöt fővel kellett bővülnie. Egyesülés hiányában, a második feltétel a taglétszámnak a tevékenységi ágazattól és adott esetben a kiinduló létszámtól függően meghatározott százalékos mértékben való bővítése. A harmadik feltétel a termelés vagy az értékesítési árbevétel legalább 10%‑kal történő növelése.

Az Európai Bizottság a lefolytatott ellenőrzés után tájékoztatta a magyar hatóságokat arról, hogy a magyarországi termelői csoportok létrehozására irányuló támogatási intézkedés végrehajtása nem felel meg az uniós szabályoknak. Többek között megállapította, hogy a minősített elismerésre az eredeti elismerés lejártát követően került sor, és az további öt évre támogatás igénybevételét tette lehetővé, annak ellenére, hogy az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (2) bekezdése alapján a támogatás nyújtásának maximális időtartama az eredeti elismeréstől számított öt évben került rögzítésre. A Bizottság tájékoztatta a magyar hatóságokat arról, hogy a minősített elismerés címén a termelői csoportok részére nyújtott támogatás egészére nézve és a teljes programozási időszak vonatkozásában kiszámított pénzügyi korrekció alkalmazását tervezi arra tekintettel, hogy e támogatás az említett rendelkezés alapján az uniós finanszírozás keretében nem támogatható. Egyúttal felhívta Magyarországot arra, hogy a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített kifizetésekre vonatkozóan szolgáltasson a számára bizonyos információkat.

A Bizottság a 2017. február 10‑i levelében, Magyarország tekintetében, 28.469.656 euró összeg uniós finanszírozásból való kizárását javasolja, amelyből 28.079.118 euró kiszámított pénzügyi korrekció megfelel a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített valamennyi olyan kifizetésnek, amelyek esetében a záró kifizetést nem több mint 24 hónappal a Bizottság által lefolytatott ellenőrzések eredményeinek közlése előtt teljesítették.

A Törvényszék döntése

Keresete alátámasztása érdekében Magyarország két jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első azon alapul, hogy a szóban forgó kizárás jogellenes volt, mivel a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportnak nyújtott támogatás összeegyeztethető volt az uniós joggal, a második pedig azon, hogy a szóban forgó kizárás jogellenes volt, mivel a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elvei alapján sokkal inkább a kizárás mérséklésének vagy mellőzésének lett volna helye. Így Magyarország lényegében azt rója fel a Bizottságnak, hogy az egyrészt megsértette az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) cikkét, másrészt pedig figyelmen kívül hagyta a fent hivatkozott elveket.

Az 1698/2005 rendelet 35. cikke (1) bekezdésének spanyol, német, angol, francia, olasz, magyar, lengyel és portugál változata akként rendelkezett, hogy a támogatást a „termelői csoportok létrehozásának és adminisztratív működésének elősegítése érdekében” meghatározott célokból kell nyújtani. Ráadásul ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint a támogatást átalányösszegű támogatásként, csökkenő éves részletekben kell nyújtani – a nyelvi változatoktól függően – a „termelői csoport elismerésének napját követő legfeljebb öt éves időszakon keresztül” vagy „a termelői csoport elismerésének napját követő első öt éven keresztül”, illetve „első öt évre”.

A „létrehozás[…] és adminisztratív működés[…]”, a „termelői csoport” és az „elismerés[…]” 1698/2005 rendelet 35. cikkében szereplő fogalmát e jogszabály nem határozza meg. Következésképpen, és a fenti 39. és 40. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően, az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) bekezdését nemcsak e rendelkezés szövegére, hanem annak szövegkörnyezetére, és azon szabályozásnak a célkitűzéseire is figyelemmel kell értelmezni, amelynek az részét képezi.

A jelen ügyben egyrészt az 1698/2005 rendelet 35. cikke egymással összefüggésben értelmezett (1) és (2) bekezdésének szó szerinti jelentése alapján a támogatást az érintett termelői csoportok részére kizárólag a létrehozásuk és a létrehozásukat követően szerzett elismerésük utáni csoportként való működésük első indulási időszaka tekintetében nyújtják, amely indulási időszak öt évben került rögzítésre. Ebből az következik, hogy ahhoz, hogy a termelői csoport e rendelkezések címén támogatásban részesüljön, annak létrehozására vagy elismerésére nem kerülhetett sor öt évnél régebben.

A Törvényszék szerint az 1698/2005 rendelet 35. cikkének (1) és (2) bekezdéséből egyáltalán nem következik, hogy valamely már létrejött és e rendelkezések alapján az előírt ötéves időszak során már támogatásban részesült termelői csoport átalakulása lehetőséget teremthet arra, hogy e csoport további öt éven át ugyanezen a címen támogatásban részesüljön, még akkor sem, ha ezzel annak életképessége veszélybe kerül. Ugyanis egy olyan támogatásról van szó, amelyet a termelői csoportok létrejöttéhez nyújtanak annak érdekében, hogy a csoport elismerésének időpontját követő legfeljebb öt éven keresztül elősegítsék azok létrehozását és adminisztratív működését.

A Törvényszék megállapítása szerint sem az 1698/2005 rendelet előkészítő anyagaiból, sem pedig a rendelet (30) preambulumbekezdéséből nem következik, hogy azon támogatásnyújtást követően, amelyre a termelői csoport létrehozása és e létrehozást követően szerzett elismerése utáni csoportként való működése első indulási időszakában került sor, ugyanezen rendelet 35. cikke alapján további öt évre szóló támogatás nyújtása került előírásra.

A jelen ügyben Magyarország a 81/2004. FVM rendelet és az 59/2007. FVM rendelet módosításával lehetővé tette a már működő termelői csoportok számára, hogy amennyiben azok átalakuláson mentek keresztül, az eredeti elismerés megszerzését követő ötödik év letelte után az utolsó támogatási részlet kifizetését követő egy éven belül minősített elismerés iránti kérelmet nyújtsanak be, és hogy ily módon az eredeti ötéves támogatási időszakot követően további öt évre támogatást vegyenek igénybe.

Márpedig, figyelemmel a fenti 38. és 39. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra és a tagállamokra ruházott mérlegelési mozgástér kereteire, amint az az 1698/2005 rendelet 35. cikke szerinti, a fenti 55. és 56. pontban hivatkozott különleges időbeli és támogathatósági feltételekből az következik, hogy Magyarország nem maradt az említett rendelet rendelkezéseiben rögzített keretek között, hanem kitágította a szóban forgó támogatás személyi és időbeli hatályát.

Magyarország azon érve, amely szerint az 1698/2005 rendelet nem a termelői csoport megalakulásához, hanem az elismerés dátumához köti a támogathatóságot, nem fogadható el, mert ez figyelmen kívül hagyná a támogatás célját, illetve a támogatáshoz kapcsolódó különleges támogathatósági feltételt, valamint a különleges időbeli feltételt is.

Magyarország köteles volt tiszteletben tartani az 1698/2005 rendelet 35. cikkében előírt különleges időbeli és támogathatósági feltételeket. A Törvényszék kiemelte, hogy a költségek Unió általi viselésére vonatkozó feltételeket szigorúan kell értelmezni.

 A lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elvének megsértésén alapuló második jogalapról

Magyarország arra hivatkozik, hogy a szóban forgó kizárás jogellenes, mivel a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elvei alapján sokkal inkább a kizárás – adott esetben átalánykorrekció alkalmazása révén történő – mérséklésének vagy a kizárás mellőzésének lett volna helye. Hangsúlyozza, hogy az uniós jogszabályok nem egyértelműek, és lehetővé teszik az általa képviselt értelmezést, és hogy a Bizottság 2015‑ig nem emelt kifogást a minősített elismerés rendszerével szemben, jóllehet arról már azt megelőzően tudomása volt.

A második jogalap lényegében annak megállapítására irányul, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta‑e a jogot azon megállapításból levonandó pénzügyi következmények tekintetében, hogy a minősített elismerés rendszere nem volt összeegyeztethető az uniós joggal.

A megfelelőségi vizsgálat keretében, és annak meghatározásakor, hogy milyen összegeket kell kizárni az uniós finanszírozásból, amennyiben teljesítésükre nem az uniós szabályoknak megfelelően került sor, az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy „[a] Bizottság a meg nem felelés súlyossága alapján megállapítja a kizárásra kerülő összegeket”, hogy „[a] Bizottság kellően figyelembe veszi a jogsértés jellegét és az Uniónak okozott pénzügyi veszteséget, hogy „[a] Bizottság a kizárást a jogosulatlanul kifizetett összegek azonosítására alapozza, és amennyiben ezek az összegek arányos mértékű erőfeszítéssel nem azonosíthatók, extrapolált vagy átalánykorrekciót alkalmazhat”, továbbá hogy „[á]talánykorrekciót kizárólag akkor lehet alkalmazni, amikor az ügy természetéből adódóan, vagy mert a tagállamok nem nyújtották be a Bizottság számára a szükséges információkat, arányos mértékű erőfeszítéssel nem lehet pontosabban megállapítani az Uniónak okozott pénzügyi kár mértékét”.

A Törvényszék szerint ellentétben azzal, amire lényegében Magyarország hivatkozik, sem valamely átalánykorrekció alkalmazási feltételei, sem pedig a korrekció kizárását lehetővé tévő feltételek nem teljesülnek a jelen ügyben.

Ugyanis, egyrészt, amint arra a Törvényszék emlékeztet, a Bizottság köteles pénzügyi kiigazítást alkalmazni, ha a finanszírozni kért kiadásokat nem az uniós szabályoknak megfelelően teljesítették. Azt a feltételezést, amely szerint a Bizottságnak tartózkodnia kellett volna minden korrekciótól, ki kell tehát zárni.

Másrészt, ha a kiszámított korrekció vagy extrapolált korrekció alkalmazásának feltételei nem teljesülnek, vagy az eset olyan természetű, hogy a kizárandó összegeket nem lehet e módszerek alapján meghatározni, a 907/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 12. cikkének (6) bekezdése megfelelő átalánykorrekció alkalmazására hatalmazza fel a Bizottságot, amelynek során figyelembe kell vennie a jogsértés jellegét és súlyát, valamint saját becslését az Uniónak okozott pénzügyi kár kockázatáról.

A jelen ügyben Magyarország egyáltalán nem hivatkozott arra, hogy a kizárt 28.079.118 euró pénzügyi támogatás összege ne felelt volna meg a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített valamennyi kifizetés összegének, amelyek esetében a záró kifizetést nem több mint 24 hónappal a Bizottság által lefolytatott ellenőrzések eredményeinek közlése előtt teljesítették. Ebből az következik, hogy azon feltételezést, amely szerint a Bizottságnak átalánykorrekciót kellett volna alkalmaznia, szintén ki kell zárni.

A Magyarország által az állítólagos értelmezési nehézségekre, valamint a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elveire vonatkozóan előterjesztett érvek nem kérdőjelezik meg e következtetést.

Először is, Magyarország lényegében előadja, hogy az uniós jog nem tekinthető teljesen egyértelműnek abban a kérdésben, hogy az kizárja‑e a minősített elismerés jogintézményét, és hogy ebből következően a 2015. évi iránymutatások 3.5 pontjával összhangban a „határesetek” vonatkozásában alacsonyabb mértékű korrekciót kellett volna alkalmazni, sőt semmilyen korrekciót nem kellett volna alkalmazni.

 A „határesetek” vonatkozásában az alkalmazási feltételek egyike, amelyet a 2015. évi iránymutatások 3.5 pontja ír elő, nevezetesen az uniós jogszabályok értelmezésére vonatkozó nehézségek fennállása, tehát nem teljesült. Ebből az következik, hogy Magyarországnak az értelmezési nehézségekre alapított érvét el kell utasítani.

Ami a Magyarország által hivatkozott lojális együttműködés elvét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből kitűnik, hogy ezen elv értelmében az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.

Az ítélkezési gyakorlat szerint, és ellentétben a Bizottság által hivatkozottakkal, a lojális együttműködés elve természetéből fakadóan kölcsönös jellegű. Ezen elv ugyanis a tagállamokat arra kötelezi, hogy tegyenek meg minden intézkedést, amely alkalmas az uniós jog hatályának és érvényesülésének biztosítására, az uniós intézményekre pedig a tagállamokkal való lojális együttműködés kölcsönös kötelezettségeit rója (2003. október 16‑i Írország kontra Bizottság ítélet, C‑339/00, EU:C:2003:545, 71. és 72. pont).

Az EMVA keretében e tekintetben egyrészt meg kell jegyezni, hogy az 1698/2005 rendelet 5. cikkének (7) bekezdése szerint a tagállamok biztosítják, hogy az EMVA által finanszírozott műveletek megfelelnek a Szerződésnek és a Szerződés alapján elfogadott bármely jogi aktusnak. Másrészt az említett rendelet 6. cikkének (1) bekezdése szerint az EMVA‑ból származó támogatást a Bizottság és a tagállam közötti szoros együttműködés, „partnerség” révén kell végrehajtani.

Azonban sem a beadványokban, sem az ügy Törvényszék elé benyújtott irataiból nem következik, hogy Magyarország kifejezetten a Bizottsághoz fordult volna e kérdést illetően, mielőtt módosította volna a 81/2004. FVM rendeletet és az 59/2007. FVM rendeletet. Ezen túlmenően, jóllehet Magyarország a tárgyaláson fenntartotta, hogy a nemzeti szabályozási keret módosítását megelőzően az informális üléseken és a monitoringbizottság ülésein megpróbálta szóban beszerezni a Bizottság képviselőinek a minősített elismerésre vonatkozó véleményét, meg kell állapítani, hogy semmiféle bizonyíték, így az ülésekről készült jegyzőkönyv vagy az ezen egyeztetéseken közvetlenül részt vett személyek kifejezetten e kérdésre vonatkozóan tett nyilatkozata nem került benyújtásra.

Az, hogy a monitoringbizottság ülésein Magyarország említést tett a nemzeti szabályozási keret módosításáról, anélkül hogy a Bizottság erre vonatkozóan kifogást emelt volna, nem lehet arra következtetni, hogy a Bizottság vizsgálta a minősített elismerés uniós joggal való összeegyeztethetőségét, még kevésbé arra, hogy a Bizottság az említett módosítást az uniós joggal összeegyeztethetőnek tekintette. Mindenesetre e körülmény nem jogosítja fel Magyarországot arra, hogy az 1698/2005 rendelet követelményeinek megsértésével járjon el.

A bizalomvédelem elvét illetően, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ezen elvre való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, akiben valamely uniós intézmény megalapozott várakozásokat keltett. Ilyen ígéretnek minősül a közlés formájától függetlenül a pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatás. Ezzel szemben az említett konkrét ígéret hiányában senki nem hivatkozhat ezen elv megsértésére. Az ígéreteknek egyebekben összhangban kell állniuk az alkalmazandó jogszabályokkal.

Az, hogy a Bizottság elfogadta a fenti 101. pontban hivatkozott, az ÚMVP végrehajtásáról szóló végrehajtási jelentéseket, anélkül hogy kifogást emelt volna, és nem adott választ, amikor monitoringbizottság ülésein felmerült a minősített elismerés rendszere, nem tekinthető az intézmény olyan állásfoglalásának, amellyel az jóváhagyja a minősített elismerés rendszerét. Ugyanis csak a Bizottság kifejezett és egyértelmű nyilatkozata tette volna lehetővé azon következtetés levonását, hogy ezen intézmény jóváhagyta a minősített elismerés rendszerét (lásd ebben az értelemben: 2019. március 12‑i Magyarország kontra Bizottság ítélet, T‑139/15, EU:T:2019:156, 145. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ráadásul a monitoringbizottság 2011. február 3‑i ülésén készült jegyzőkönyvből, amely a Magyarországnak címzett, dokumentumok benyújtása iránti felhívásra válaszul került előterjesztésre, az következik, hogy a magyar irányító hatóság tájékoztatta ezen ülés résztvevőit arról, hogy „mindaddig, amíg az Unió nem fogadja el a minősített elismerés fogalmát, a minisztérium csak a saját, nemzeti kockázatára támogathatja a termelői csoportokat”.

Ami az arányosság és a jogbiztonság elvét illeti, egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint az arányosság elve – az uniós jog alapelveként – megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai ne haladják meg a kitűzött cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket (lásd: 2017. július 12‑i Észtország kontra Bizottság ítélet, T‑157/15, nem tették közzé, EU:T:2017:483, 127. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Így, amennyiben több alkalmas intézkedés kínálkozik, a kevésbé kényszerítő intézkedést kell igénybe venni, az okozott hátrányok pedig a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok (lásd: 2016. március 3‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, T‑675/14, nem tették közzé, EU:T:2016:123, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

Ugyanakkor a jelen ügyben Magyarország megalapozatlanul rója fel a Bizottságnak, hogy az az arányosság elve alapján nem alkalmazott alacsonyabb mértékű korrekciót, vagy nem tekintett el a korrekció alkalmazásától.

A Magyarország által felhozott érvek alapján nem állapítható meg, hogy az alkalmazott kiszámított pénzügyi korrekció meghaladja a kitűzött cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket.

Magyarország a jogbiztonság elvét illetően egyetlen ezen elvre alapított érvet sem terjesztett elő. Márpedig az ítélkezési gyakorlat szerint a valamely uniós jogi elvre való egyszerű hivatkozás az ezen állítást alátámasztó ténybeli és jogi elemek megjelölése nélkül nem teljesíti az eljárási szabályzat 76. cikkének d) pontja szerinti követelményeket.

A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem sértette meg a lojális együttműködés, a bizalomvédelem, az arányosság és a jogbiztonság elveit, amikor a megtámadott határozatban kiszámított pénzügyi korrekciót alkalmazott, amellyel kizárta a minősített elismeréssel rendelkező termelői csoportok részére teljesített valamennyi olyan kifizetés összegének megfelelő pénzügyi támogatási összeget, amelyek esetében a záró kifizetést nem több mint 24 hónappal a Bizottság által lefolytatott ellenőrzések eredményeinek közlése előtt teljesítették.

(curia.europa.eu)

---