Közigazgatási jogkörben okozott kár
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Ha a közigazgatási kerekei nem megfelelően forognak az sok bosszúságot tud okozni az állampolgároknak, de mi a helyzet akkor, ha ez már kárt is okoz az ügyfél részére? Cikkünkben a közigazgatási jogkörben okozott kár alapvető szabályait, az érvényesítés feltételeit vizsgáljuk a bírósági gyakorlatot is bemutatva.
A közigazgatási jogkörben okozott kár törvényi definíciója
A polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Ptk.) 6:548. § (1) – (2) bekezdése alapján a közigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget akkor lehet megállapítani, ha a kárt közhatalom gyakorlásával vagy annak elmulasztásával okozták, és a kár rendes jogorvoslattal, továbbá közigazgatási perben nem volt elhárítható.
Közigazgatási jogkörben okozott kárért a közhatalmat gyakorló jogi személy tartozik felelősséggel. Ha a közhatalmi jogkör gyakorlója nem jogi személy, a kárért az a jogi személyiséggel rendelkező közigazgatási szerv tartozik felelősséggel, amelynek keretében az eljárt közigazgatási szerv működik.
A kialakult bírósági gyakorlat alapján a közhatalom gyakorlása során az egyedi ügyben hozott döntések jogalkalmazási vagy jogértelmezési tévedései csak akkor járnak kártérítési felelősséggel, ha azok kirívóan súlyosak.
A mérlegelési jogkör gyakorlásával vagy hibás jogértelmezéssel okozott kár megtérítésének csak kivételesen, kirívóan okszerűtlen, illetve kirívóan súlyos esetben lehet helye. A jogszabály eltérő értelmezése egymagában jogellenes és felróható magatartást nem valósít meg, a téves jogszabály-értelmezésen alapuló határozat meghozatala a közhatalmi szerv felelősségét önmagában nem alapozza meg, mert erre nyilvánvaló és súlyos jogsértés esetén van csak jogi lehetőség.[1]
A bíróság egy ügyben kimondta azt is, hogy a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősséget nem alapozza meg önmagában az a körülmény, hogy a közigazgatási perben a bíróság jogszabálysértőnek ítélte meg a közigazgatási szerv határozatát.[2] Vagyis, a kárfelelősséghez nem elegendő a közigazgatási szerv puszta jogszabálysértése.
A jogalkalmazó szerv felelősség alóli mentesülését eredményezi például az, ha az ügyben megállapított tényállás az alkalmazandó jogszabály többféle értelmezését veti fel.[3]
Más aspektusból: a jogalkalmazó hatóságok munkájának jellegével általában együtt járó jogszabály-alkalmazási és jogszabály-értelmezési tévedések a felróhatóság körén kívül esnek, és csak a rendkívüli, különös súlyú tévedések alapozzák meg a jogalkalmazó szerv felelősségét.
Bírósági gyakorlat a kártérítési igény elutasítására vonatkozóan
Nem állapította meg az illetékes bíróság a kártérítési felelősséget, amikor az alperes (Nemzeti Adó- és Vámhivatal – NAV) az adójogszabályok eltérő – és utóbb tévesnek bizonyult – értelmezésével hozta meg határozatát, azonban alkalmazandó jogszabályok rendelkezésit teljesen és nyilvánvalóan egyértelműnek nem lehetett tekinteni (BDT.2004.1042.)
A bíróság azonban számos esetben nyomatékosan hangsúlyozta, hogy nem lehet szó a felróhatóság körén kívül eső téves jogalkalmazásról, ha a jogszabály rendelkezése teljesen és nyilvánvalóan egyértelmű, a ténymegállapítás és a döntés pedig nem mérlegelés eredménye.
Így például, ha a jogalkalmazó szerv a jogszabály egyértelmű, több értelmezési lehetőséget nem engedő rendelkezését hagyja figyelmen kívül, menthető jogalkalmazási tévedésről nem lehet szó.
Bírósági gyakorlat a kártérítési igény megítélésére vonatkozóan
Megállapította a bíróság a hatóság kártérítési felelősségét abban az esetben, amikor a földhivatal egyértelműen hamis okirat alapján jegyzett be tulajdonjogot:
„A perbeli esetben az alperes alkalmazottjának mérlegelést kívánó jogalkalmazási tevékenységet nem kellett végeznie; csak egyetlen, mérlegeléstől független döntés meghozatalára volt lehetősége. Kötelessége a bejegyzési kérelem és az annak alapjául szolgáló okiratok formai és tartalmi kellékeinek vizsgálata volt. Azt, hogy ezeket az okiratokat milyen formában kell kiállítani és azoknak mit kell tartalmaznia, a jogszabály pontosan megszabja. E kellékek vizsgálatánál mérlegelést kívánó jogalkalmazói tevékenységre nem csak szükség, de lehetőség sincs.” (BH2001.423.)
A kárfelelősség szempontjából kirívó jogsértésnek minősítette a bíróság azt az esetet, amikor a közigazgatási hatóság a bíróság hatályon kívül helyező ítéletében megfogalmazott egyértelmű utasításának a mellőzésével hozta meg a kérelmet ismét elutasító határozatát (EBH2002.749).
A jogérvényesítés feltétele (közigazgatási jogorvoslat kimerítése)
A Pp. 24. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti igény érvényesíthetőségének feltétele, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróság – ha a közigazgatási bírói út biztosított – a jogsértést jogerősen megállapítsa.
Részletesen elemzi a kérdést az Új Pp. Konzultációs Testület állásfoglalása. Eszerint, ha a közigazgatási ügyben eljáró bíróság a jogsértést jogerősen nem állapítja meg, ez valódi perakadályt képez, ezért a keresetlevél visszautasítását eredményezi [Pp. 176. § (1) bek. c) pont].
A közigazgatási jogsértés megállapításának ténye köti a polgári ügyben eljáró bíróságot [Pp. 264. § (2) bek.]. A jogsértés közigazgatási perben történő megállapításának kötelezettségére, és az ehhez köthető jogkövetkezményekre figyelemmel jogértelmezési kérdésként merült fel, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróságnak milyen formában kell a jogsértést megállapítania.
A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) többféle kereset előterjesztésére is lehetőséget ad. A Kp. 38. § (1) bekezdése szerint a keresetben kérhető a) a közigazgatási cselekmény hatályon kívül helyezése, megsemmisítése vagy megváltoztatása, b) a közigazgatási cselekmény elmulasztásának megállapítása, c) közigazgatási cselekmény megvalósításának megtiltása, d) a közigazgatási jogviszonyból eredő kötelezettség teljesítésére kötelezés, e) a közigazgatási szerződéses jogviszonnyal vagy a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatban okozott kár megtérítésére kötelezés, és f) a közigazgatási tevékenységgel előidézett jogsértés tényének vagy a közigazgatási jogviszony szempontjából lényeges egyéb ténynek a megállapítása.
A különböző keresetekkel összefüggésben a közigazgatási ügyben eljáró bíróság többféle határozatot is hozhat. A közigazgatási perben hozható határozatok különböző fajtáit a Kp. 84-95. §-ai jelenítik meg.
A Pp. törvényjavaslatához fűzött miniszteri indokolás is támpontot ad a kérdés megválaszolásához, amikor kimondja: a közigazgatási ügyben eljáró bíróság keresetet elutasító ítélete önmagában nem akadálya a kárigény érvényesítésének. Előfordulhat ugyanis, hogy a közigazgatási ügyben eljáró bíróság megállapítja a jogsértést, de elutasítja a keresetet, ha a megállapított jogsértés nem hatott ki az ügy érdemére. Az ítéletben ilyen módon megállapított jogsértés is megalapozhat kártérítési igényt (Indokokolás a T/11900. számú törvényjavaslathoz).
Mindezek alapján a konzultációs testület úgy foglalt állást, hogy a jogsértés megállapítására többféleképpen, akár a döntés indokolásában is sor kerülhet. Így például a közigazgatási bírói út igénybevétele esetén a perindítás előfeltételét igazolhatja a Kp. 88. § (1) bekezdés c) pontja szerinti elutasító ítéletet, a 89. §-ban foglaltak szerinti keresetnek helyt adó ítélet, a 90. §-ban írt feltételek alapján megváltoztató ítélet, a 91. § szerinti fizetési kötelezettség összegének megváltoztatásáról szóló ítélet, közigazgatási cselekmény megsemmisítéséről vagy hatályon kívül helyezéséről szóló ítélet, a 93. § szerinti megállapítási ítélet, a 94. § szerinti közigazgatási szerződéssel kapcsolatos perben hozott ítélet, valamint a 95. § alapján a kormánytisztviselői döntőbizottság határozatával szemben indított perben hozott ítélet is. Ezeken túl a Kp. 127. §-ában szabályozott mulasztási per alapja és eljárási szabályai szerint lefolytatott eljárásban hozott jogerős ítélet is alátámaszthatja a perindítási jogosultságot, továbbá a marasztalási perben hozott ítélet is.
Lényeges, hogy a Pp. 264. § (2) bekezdése alapján a közigazgatási anyagi és eljárásjogi szabályok megsértésének közigazgatási bíróság által történt megállapítása köti a polgári perben eljáró polgári bíróságot. A bíróság a polgári perben a kárt, a magatartás és a kár közötti okozati összefüggést és a felróhatóságot vizsgálja. Nem vizsgálhatja azonban, hogy a kárt jogszabály által megengedett magatartással okozták-e [Ptk. 6:520. § d)]. Következésképpen a polgári jogi és a közigazgatási jogi jogellenesség nem feltétlenül esik egybe.[4]
A cikk szerzője dr. Jean Kornél irodavezető partner ügyvéd és dr. Fehér Attila alkalmazott ügyvéd. Az Ecovis Hungary Legal a Jogászvilág.hu szakmai partnere.
Lábjegyzetek:
[1] BH2000.555
[2] BDT 2007.1709
[3] BDT2008.1817
[4] Civilisztikai Kollégiumvezetők 2017. november 20-21-ei Országos Tanácskozásának 6.2. állásfoglalása
