Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A szerző az állami támogatások és a gazdasági fejlődés kapcsolatát tekinti át minőségi és mennyiségi megközelítést alkalmazva, figyelemmel a Nyugat- és Kelet-Közép-Európa közötti eltérésekre is. Az elemzés során egy olyan ökonometriai modellt vesz alapul, ami egyaránt figyelembe veszi a horizontális támogatások szintjét, mint az össztámogatás százalékát, valamint az egy főre eső vásárlóerőparitáson számolt GDP értékét. A szerző szerint a versenypolitika és az állami támogatások kérdése elválaszthatatlan egymástól, utóbbi továbbra is az állami politika meghatározó eszköze marad a gazdasági és pénzügyi problémák megoldása tekintetében.
A tanulmány fő célja, hogy az állami támogatási politikáról, valamint az Európai Unióban megvalósuló gazdasági fejlődés elősegítésében betöltött szerepéről minőségi és mennyiségi elemzést nyújtson. Az elméleti megközelítéseket és az empirikus bizonyítékokat alapul véve ugyanis feltételezhető, hogy a hatékony állami támogatási politikának támogatnia kellene a makroökonómiai stabilizációt és a gazdasági fejlődést. Az ökonometriai modell célja, hogy értékelje és számszerűsítse a horizontális támogatás szintje és a vásárlóerőparitáson számolt egy főre eső GDP értéke közötti kapcsolatot. A tanulmány alapján jelentős aránytalanságokat lehet megállapítani a fent említett gazdasági mutatók közötti összefüggések tekintetében, – ami számos uniós tagállam esetében veszteséget mutat – amely előrevetíti a gazdaságpolitikák jobb koordinációjának szükségességét. Ezért az egyik legfontosabb következtetés, hogy miközben az állami támogatások szintjének csökkentését, mint általános célkitűzést a 90-es évek eleje óta többnyire sikerült megvalósítani, addig az állami támogatások horizontális célok felé történő átirányítása csak a 2000-es évek elejétől figyelhető meg, s ez a folyamat még mindig tart, mélyreható következményekkel az uniós tagállamok általános gazdasági fejlődésére.
Bevezetés
Az, hogy a kormányok állami támogatást nyújtanak a cégeknek már hosszú ideje beszédtéma a szakirodalomban. Amíg a vita leginkább a magánjavak érdekében a piacoknak nyújtott állami támogatás szükségességével, hatásosságával és hatékonyságával foglalkozik, addig a közgazdasági elmélet alapján nyilvánvaló, hogy a gazdaságba történő állami beavatkozás fő indoka, hogy helyrehozza vagy kompenzálja a piaci kudarcokat annak érdekében, hogy olyan, többé-kevésbé nyílt célokat valósítson meg, mint a gazdasági hatékonyság fokozása, a versenyképesség elősegítése és a társadalmi kohézió erősítése. Azonban az egyetlen célkitűzés – melyet az EK-szerződés egyértelműen kimond, továbbá az Európai Bizottság Közösségen belüli torzítatlan verseny fenntartására vonatkozó döntései is megerősítenek – alátámasztják azt a vélelmet, hogy az Európai Unióban az állami támogatás kontrollja a tagállami gazdaságokat sújtó negatív externáliák esetében érvényesül.
Metodológia
Az állami támogatás és az Európai Unióban megvalósuló gazdasági fejlődés kapcsolata tekintetében a tanulmány egyrészt mennyiségi megközelítést alkalmaz, mely az állami támogatás és a GDP számszerűsíthető kapcsolatán alapul, másrészt minőségi megközelítést, ami az állami támogatások horizontális és szektorális támogatásokra való csoportosításához vezethető vissza. A Bizottság jelentései alapján az állami támogatás egyik legmeghatározóbb eleme a GDP, habár az állami támogatásokra sokan úgy tekintenek, mint ami támogatja a gazdasági növekedést és fejlődést, a gyakorlatban a támogatás mértéke gyakran együtt növekszik a GDP-vel, azt sejtetve, hogy az uniós tagállamok eltérő szintű állami támogatásai valójában gazdaságpolitikai kérdések függvényei. Ez oda vezethető vissza, hogy a piactorzítás és az állami támogatás hatásaival olyan politikai célkitűzések állnak szemben, mint a környezetvédelem vagy az össztársadalmi célok. E tekintetben a tanulmány egyik legfontosabb hozadéka egy olyan ökonometriai modell megalkotásához kötődik, mely alakítja az állami támogatás és az egy főre eső vásárlóerőparitáson számolt GDP kapcsolatát, továbbá megmagyarázza az eltérő mértékű állami támogatások közötti összefüggést és a 2000-2008-as időszakra vonatkozóan a gazdasági növekedést és fejlődést is.
State _ aid (t +1) = C (1) + C (2) ´ GDP _ PPS ( t ) + e
A modell alapján a mostani időszak állami támogatása a megelőző időszak vásárlóerőparitáson számolt GDP-jének, valamint egy maradványelemnek a függvénye, melyek közül az utóbbi a hibahatárt testesíti meg. A független változó egy évvel le van maradva, mivel az állami támogatás egy olyan politikai eszköz, ami proaktívan is használható.
Történelmi háttér
Nyugat-Európában az állami támogatási politika gazdasági realitás, amit a XX. század második felének integrációs tapasztalata is alátámaszt, ugyanakkor viszont az állami támogatás természete és alkalmazása alapvető átalakuláson ment keresztül: az 1960-as évektől kezdve a kereskedelmi liberalizációra adott válaszként fokozatosan egy fontos iparpolitikai eszközzé vált, majd az 1970-es évektől kezdve alkalmazására gyakran speciális, hanyatló ágazatokban került sor, úgymint az acélgyártás és hajóépítés, valamint a nemzeti bajnokok stratégiai ágazatokban történő létrehozása pl: repülőgépgyártás. Az 1980-as évek közepe után az állami támogatások speciális ágazatokban történő alkalmazása megszűnt, s az iparpolitika területén új felfogás és hozzáállás jelent meg. De amíg az Egyesült Államokban ez a változás olyan politikák irányába valósult meg, melyek célja az új tőke felhalmozására és a kereslet élénkítésére irányult, addig az Európai Unióban a homályos Szerződési rendelkezések és a heterogén tagállami preferenciák lehetővé tették, hogy a Bizottság szupranacionális vállalkozóként járjon el, aki a torzító hatású állami támogatások tiltásával és a részleges pozitív integráció érvényesítésével olyan modellt alakítson ki, amit jó állami támogatási politikának nevezhetünk. Ez utóbbira a 2000 márciusában lezajlott lisszaboni Európai Tanács ülése is rámutatott, amely arra hívta fel a tagállamok figyelmét, hogy egyszerre kell megvalósítani az állami támogatások általános szintjének a csökkentését, valamint az egyedi szektorok és vállalatok támogatásáról a közérdek horizontális céljai felé történő átállást (kevesebb és célzottabb állami támogatás). A Bizottság az utóbbi támogatást jobban el tudja fogadni, mivel ez nem torzítja a versenyt a belső piacon és sokkal alkalmasabb arra, hogy az európai gazdaságokat nemzetközi szinten versenyképesebbé tegye.
Közép- és Kelet-Európában az állami támogatások fogalmának különös jelentősége van, ami döntően politikai, gazdasági és társadalmi tényezőkre vezethető vissza. Ezekben az országokban ugyanis az átmenetet strukturális változások kísérték az erőforrások puszta allokációján alapuló tervutasításos rendszerről a piaci viszonyokon alapuló rendszer kialakításáig. Itt tehát az egyéni kezdeményezések fejlődése elengedhetetlen volt, mivel korábban egy olyan politikai és gazdasági környezetről létezett, ahol az állam meghatározó szerepet töltött be – egyszerre minősült hatóságnak és gazdasági szereplőnek -, melynek révén számos módon tudott a gazdaságba úgy beavatkozni, hogy egyes vállalatokat diszkrimináljon. E tekintetben az Európai Megállapodás jogi előírásai az állami támogatás uniós modelljét igazolták, amelynek az volt a célja, hogy megakadályozza az átmenetből fakadó hirtelen gazdasági sokk kialakulását – amit az állami támogatásokat előszeretettel alkalmazó politika okoz -, elősegítve a makroökonómiai stabilizációnak a költségvetésre és a monetáris politika területére gyakorolt kedvező hatását.
Az uniós állami támogatási politika fejlődése a GDP viszonylatában
A 2000 márciusában Lisszabonban tartott Európai Tanács ülése felszólította a Bizottságot, a Tanácsot és a tagállamokat, hogy segítsék elő a versenyt és csökkentsék az állami támogatások általános szintjét, fokozatosan átállva az egyedi cégek és szektorok támogatásáról a közösségi érdekek horizontális célkitűzéseire, úgymint a foglalkoztatás, a regionális fejlesztés, a környezetvédelem és a kutatás-fejlesztés. A felhívást az ezt követő Európai Tanácsi ülések, valamint az Európai Bizottság által kiadott „Átfogó gazdaságpolitikai iránymutatások a 2005-2008-as időszakra” c. ajánlás és a 2005-ös Állami Támogatás Akcióterv is megismételte. Relatív tekintetben az állami támogatások az 1980-as években a GDP 2%-át tették ki, majd az 1990-es években 1% alá estek, végül 2008-ban 0,5-0,6% körül alakultak. Ez a csökkenés részben betudható annak az 1980-as évek közepén elkezdődött folyamatnak, mely arra törekedett, hogy az állami támogatások hatékony ellenőrzése legyen a Belső Piac Programjának középpontjában, másrészt köszönhető annak az általános felismerésnek is, hogy a túl sok állami támogatás nemcsak az erőforrások hatékony allokációját akadályozza meg, hanem az egész gazdaságot teszi versenyképtelenné. Ennek nyomán az állami támogatásokra irányadó szabályozás az 1990-es években a gazdasági és monetáris unió vonatkozásában szigorúbb lett, továbbá új lendületet vett, köszönhetően a korábban már említett 2000-es lisszaboni Európai Tanács ülésen megfogalmazott célkitűzéseknek és a 2005-ben elfogadott Állami Támogatási Akciótervnek.
A GDP viszonylatában a stabil gazdasági fejlődés ideje alatt az állami támogatások aránya az EU27-ek esetében 15%-kal csökkent: a 2002-2004-es időszakban tapasztalt 0,5%-ról a 2005-2007-es időszakra 0,42%-ra esett vissza. A tagállamok által nyújtott állami támogatások 2007-ben 65 milliárd eurót tettek ki, ami az EU GDP-jének 0,53%-a volt, miközben az iparnak és a szolgáltatásoknak biztosított támogatások elérték a 49 milliárd eurót, ami a GDP 0,4%-a volt. Habár ez a folyamat összességében véve pozitívnak tekinthető, ennek ellenére vannak árnyoldalai is, különösen a régi és az új tagállamok tekintetében. 2000-től 2003-ig a közép- és kelet-európai országokban – melyek 2004-ben csatlakoztak az EU-hoz – az állami támogatások átlagos szintje a GDP 1,42%-át tette ki, míg a régi tagállamok esetében ez a szám 0,39% volt. Az állami támogatások mértéke közvetlenül a bővítés előtt 2003-ban érte el a legmagasabb szintet, majd a csatlakozás után óriási zuhanás követett, így a támogatás mértéke a megelőző évekénél kisebb lett. Az új tagállamok átlagos állami támogatási szintje emiatt fokozatosan közelít a régiek majdnem stabilnak tekinthető szintjéhez. 2007-ben az állami támogatás mértéke az EU GDP-jének kevesebb, mint 0,53%-a volt, de ez az érték számos aránytalanságot rejt magában. A tagállamok esetében például a teljes támogatás a GDP 0,4%-tól 1%-ig terjedt (előbbi csoportba 9 ország tartozott, közöttük Olaszország és az Egyesült Királyság, míg az utóbbiba 5 tagállam, köztük Finnországgal). Bulgária, Lettország, Románia és Finnország esetében a magas részesedés betudható a relatíve nagymértékű mezőgazdasági támogatásoknak, amelyek a támogatások 70-90%-át teszik ki. Magyarország és Málta esetében mindez előcsatlakozási intézkedések eredménye, amelyeket átmeneti megállapodások nyomán a későbbiek során majd kivezetnek vagy eleve korlátozott az alkalmazási körük. Svédország tekintetében (az állami támogatások aránya a GDP 0,9%-a) is meghaladja az állami támogatások mértéke az uniós átlagot, de ennek oka a környezetvédelemre fordított támogatásokban keresendő, amelyek az össztámogatások 80%-át teszik ki.
Forrás: a szerző saját számításai az Európai Bizottság adatai alapján
Az ökonometriai modell eredményei
Annak érdekében, hogy számszerűsíthessük az állami támogatás és az uniós tagállamok gazdasági fejlődése között fennálló kapcsolatot, egy olyan ökonometriai modellt vettünk alapul, ami egyfelől figyelembe veszi a horizontális támogatások szintjét, mint az össztámogatás százalékát, másfelől az egy főre eső vásárlóerőparitáson számolt GDP értékét. A legfontosabb érv amellett, hogy a gazdasági fejlődés értékelését a horizontális támogatások vonatkozásában kell megtenni az az, hogy elviekben a horizontális támogatás a legkevésbé torzító típusú támogatás, mivel ugyanúgy érinti az összes vagy a legtöbb céget, amelyek kutatás-fejlesztéssel, környezetvédelemmel foglalkoznak, továbbá kis- és közepes vállalkozásnak minősülnek, valamint a foglalkoztatást segítik elő vagy munkavállalók képzéséhez járulnak hozzá. A fentiek ugyanakkor magukban foglalja azokat a támogatásokat is, amelyeket olyan cégek megmentésére vagy átstruktúrálására adnak, amelyek pénzügyi nehézségekkel néznek szembe (átmeneti nehézségek). Ez a támogatási típus viszont különbözik a korábban említettektől, mivel valószínűsíthetően erős versenytorzító hatása van. Az ökonometriai modell szerint a tagállamok által nyújtott horizontális támogatások és a gazdasági fejlettségnek a GDP egy főre eső vásárlóerőparitáson számolt értéke közötti kapcsolat aszimmetrikus, figyelembe véve azt a tényt, hogy gyakran azok a célkitűzések, amelyek érdekében az adott állami támogatást nyújtják, ellentmond az előzetes várakozásoknak. Az összefüggési koefficiens (R2) és a kiigazított összefüggési koefficiens (kiigazított R2) a legmagasabb értékeket Litvániában, Spanyolországban, Csehországban, Bulgáriában, Lettországban, Cipruson, Írországban és Lengyelországban mutatta, igazolva ezzel a szoros összefüggést a horizontális támogatások nyújtása és az egy főre eső vásárlóerőparitáson számolt GDP értéke között. Ezzel szemben az összefüggési koefficiens (R2) alacsony értéke vagy a negatív kiigazított összefüggési koefficiens (kiigazított R2) azt sugallja, hogy az egy főre eső vásárlóerőparitáson számolt GDP értékének növekedésével a horizontális támogatások részesedése az össztámogatások tekintetében csökken és ezzel párhuzamosan növekszik a szektorális támogatások szintje. Továbbá az ezen mutatók között fennálló negatív összefüggések a tagállami gazdaságpolitikák jobb koordinációjának szükségességét sugallják annak érdekében, hogy az állami támogatás és az erőforrások allokációjának hatékonysága biztosítva lehessen.
|
|
Metszéspont | Független változó | R2 | Kiigazított R2 |
| Belgium | 100.4838 | -0.010144 | 0.001304 | -0.098565 |
| Bulgária | -107.5531 | 5.021739 | 0.736689 | 0.684027 |
| Csehország | -597.6306 | 8.814717 | 0.763407 | 0.729608 |
| Dánia | 48.90220 | 0.371214 | 0.307239 | 0.237963 |
| Németország | 467.2088 | -3.383821 | 0.492799 | 0.442079 |
| Észtország | 98.47014 | 0.022794 | 0.094454 | -0.034910 |
| Írország | -163.4742 | 1.637094 | 0.569887 | 0.526875 |
| Görögország | 51.61482 | 0.472632 | 0.112214 | 0.023436 |
| Spanyolország | -296.2743 | 3.553293 | 0.762508 | 0.738759 |
| Franciaország | 592.0063 | -4.623823 | 0.372185 | 0.309403 |
| Olaszország | 65.00775 | 0.196259 | 0.029788 | -0.067233 |
| Ciprus | -917.9065 | 10.67646 | 0.606751 | 0.550573 |
| Lettország | -94.52610 | 3.677418 | 0.679673 | 0.633912 |
| Litvánia | -211.1145 | 5.221481 | 0.864746 | 0.845424 |
| Luxemburg | – | – | – | – |
| Magyarország | -169.7506 | 3.550154 | 0.502219 | 0.431107 |
| Málta | -37.10227 | 0.530168 | 0.271510 | 0.167441 |
| Hollandia | 74.96405 | 0.152068 | 0.036763 | -0.059560 |
| Ausztria | 82.33742 | 0.081881 | 0.000442 | -0.099513 |
| Lengyelország | -317.8984. | 7.368032 | 0.550740 | 0.486560 |
| Portugália | -313.5463 | 4.334953 | 0.384178 | 0.322596 |
| Románia | 18.80952 | 0.586954 | 0.084162 | -0.144798 |
| Szlovénia | -77.88573 | 1.846498 | 0.457689 | 0.380216 |
| Szlovákia | -6.293250 | 1.268568 | 0.316438 | 0.218786 |
| Finnország | -13.81353 | 0.940594 | 0.131702 | 0.044873 |
| Svédország | 93.45815 | 0.050727 | 0.045091 | -0.050400 |
| Egyesült Királyság | -136.3755 | 1.869903 | 0.105280 | 0.015808 |
| Forrás: a szerző saját számításai az Európai Bizottság adatai alapján | ||||
Állami támogatások megítélése a gazdasági és pénzügyi válság tükrében
Neelie Kroes versenyjogi biztos 2009. február 17-én az állami támogatási politikának a válság idején lévő helyzetére utalva azt mondta, hogy „rugalmasnak kell lennünk az eljárás vonatkozásában, azonban az elvek tekintetében nem”, ami azt sugallta, hogy a közpénzek kezelése tekintetében minőségi megközelítésre lenne szükség, feltéve, ha a válság hatásai mind a fejlett piacgazdaságok, mind a fejlődő országok esetében viharos gyorsasággal terjednek át a pénzügyi szektorról a reálgazdaságba.
A fenti kihívásokkal szembesülve az Európai Bizottság szükségesnek érezte, hogy ideiglenesen megváltoztassa a támogatások nyújtásának mechanizmusát. Ennek alátámasztására az EKSZ 87. cikke 3. bekezdésének b) pontjára hivatkozott, melynek értelmében egy támogatás összeegyeztethető a belső piaccal, ha egy tagállami gazdaságban meglévő komoly zavart küszöböl ki. Ennek keretében fogadta el a Bizottság az Ideiglenes Közösségi Keretszabályozást, mely lehetővé tette, hogy az állami támogatások segítségével biztosítani lehessen a pénzpiacokhoz való hozzáférést a mostani pénzügyi és gazdasági válságban. Ez továbbá kiegészítő eszközöket biztosít ahhoz, hogy az adósságtömegnek a reálgazdaságra gyakorolt negatív hatásait megszüntesse (például de minimis támogatás, köz- vagy magán úton támogatott kölcsönök, garanciák stb.).
A válság új kihívásainak tükrében a közép-európai országok sérülékenynek bizonyultak az átmeneti időszakból származó strukturális nehézségeik miatt, ami az egyik legfontosabb kérdés a piaci alapú verseny mechanizmusának hatékonysága és fenntarthatósága vonatkozásában. Számszerűsítve vitathatatlan, hogy a támogatások jelentős mértékben növekedtek, azonban a célok és a támogatásoknak a verseny torzítására gyakorolt tényleges és potenciális hatásai is ugyanilyen mértékben emelkedtek. Továbbá, az állami támogatás fő céljának ezentúl is a piaci kudarcok kijavításának és a hosszútávú versenyképesség megteremtése kell, hogy legyen, fenntartva ezzel egyidejűleg a torzítatlan verseny elvét az EU belső piacán.
Habár jelenleg túl korai jóslatokba bocsátkozni a válság hosszútávú következményeiről, amelyek az állam és a magánszektor kapcsolatában mind elméleti, mind empirikus szempontból bekövetkeztek vagy be fognak következni; úgy gondoljuk, hogy a piaci szükségleteknek megfelelő és irányított állami támogatás pozitív tényező lehet a tekintetben, hogy elősegítse a hitelezési folyamatot és azokat a beruházásokat, amelyek hosszútávon jövedelmezők.
Befejezés
Összefoglalva, érdemes megjegyeznünk, hogy a versenypolitika és az állami támogatások egymástól elválaszthatatlanok, ugyanis a piac megfelelő működését, valamint az ahhoz kapcsolódó elkerülhetetlen piaci kudarcok kijavítását biztosítják. Habár az átmeneti időszak során az állami támogatási politika számos problémát nem vagy csak részben oldott meg, mint például a mennyiségi és minőségi kompatibilitás megteremtését Nyugat-Európával vagy azt, hogy nem elég erős az összefüggés a gazdasági növekedés és az állami támogatásoknak a szektorális célokról a horizontálisakra történő átállítása között. Mindezek ellenére, az állami támogatási politika a közpolitikák elsődleges fontosságú eleme lehet a jövőben annak érdekében, hogy az új gazdasági és szociális környezetben a nemzetközi gazdasági és pénzügyi válság kihívásai által meghatározott problémákat oldjon meg.
Nicolae Bacila eredeti tanulmánya itt érhető el.
