Kúria – A közigazgatási perek bírói útvesztői

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Kúria joggyakorlat-elemzői szerint a közigazgatási ügyszakban egyáltalán nem jellemző, hogy a másodfokú bíróságok egyfajta „időhúzásra” használnák a hatályon kívül helyezés gyakorlatát, illetve az új eljárásra kötelezést.

Az elmúlt másfél évben a felülvizsgálati bíróság közigazgatási perekben követett hatályon kívül helyezési gyakorlatát vizsgálta a Kúria erre létrehozott joggyakorlat-elemző csoportja, mely a közelmúltban készítette el összefoglaló véleményét. A dokumentum megállapításait a napokban háttérbeszélgetésen ismertette dr. Tóth Kincső bíró, a grémium vezetője, a legfőbb bírói fórum Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiumának tanácselnöke.

Ami az előzményeket illeti, a Kúria elnöke által 2016-ban elrendelt joggyakorlat-elemzéshez a csoport vezetője kúriai bírókat és az akkor működő hat Közigazgatási és Munkaügyi Regionális Kollégium közigazgatási ügyszakos vezetőjét, vezető-helyettesét kérte fel a munkára (2018 óta országosan már nyolc Közigazgatási és Munkaügyi Regionális Kollégium működik – a szerk.). Ehhez csatlakozott egy kiemelkedő gyakorlati tapasztalatokkal rendelkező nyugalmazott kúriai tanácselnök, egy elsőfokú közigazgatási bíró, valamint egy elméleti szakember is. A vizsgálatban alapvetően a 2013-2016-os bírói döntéseket elemezték, de esetenként a 2017-2018-as határozatokat is górcső alá vették.

A tanácselnök a háttérbeszélgetésen emlékeztetett arra, az elsőfokú közigazgatási bíróságokhoz az elmúlt másfél évben nagyon sokan érkeztek „kívülről”, leginkább az állam-, illetve hatósági igazgatás különböző területeiről, akiknek lényegében semmilyen ítélkezési gyakorlatuk nincs. Jóllehet a joggyakorlat-elemzés egy korábbi időszakra terjedt ki, ám ahogy a régóta ítélkezőkét, úgy az újonnan érkezett bírák munkáját is nagyban segíthetik a vizsgálat eredményei. A legfontosabb cél ugyanis az, hogy a – leginkább az elemzés tárgyát is képező eljárásjogi – hibák a jövőben megelőzhetők, kiküszöbölhetők legyenek.

A Kúria tanácselnöke, dr. Tóth Kincső (szemben, jobbra) és kollégiumi szóvivője, dr. Madarász Gabriella (szemben, balra) a háttérbeszélgetésen (A Kúria felvételei)

Ez volt egyébként a vizsgálati tárgykör meghatározásának egyik sarokpontja is, hiszen a hatályon kívül helyezésre eljárás-, valamint anyagi jogi okokból kerülhet sor. Ám míg az előbbiek esetei (ítéletei) jól rendszerezhetőek, addig az utóbbiakéi oly mértékben szerteágazóak, hogy azokat tematikusan lehetetlen áttekinteni. Ezért az anyagi jogi körből a munkacsoport mindössze három lényeges kérdést ítélkezési magatartást vizsgált: (1.) az Alkotmánybíróság (Ab), (2.) az Európai Unió Bírósága (EUB) döntéseinek, valamint (3.) a Kúria jogegységesítő tevékenységének figyelmen kívül hagyását.

A joggyakorlat-elemző csoport tehát a hatályon kívül helyezési gyakorlatot elsősorban eljárásjogi szempontból elemezte. Ezek a következők voltak:

1. a felek téves azonosítása, a beavatkozó mellőzése az eljárásból;
2. a kereshetőségi joggal, azaz a közigazgatási jogvitában való közvetlen érintettséggel kapcsolatos tévedések (az érdekeltség túl szűk, túl tág keretei);
3. a kereseti kérelem téves azonosítása és annak tiltott kiterjesztésével kapcsolatos hibák;
4. a bíróság tájékoztatási kötelezettségének elmaradásából eredő hibák, annak következményei;
5. annak téves meghatározása, hogy adott ügyben, az eljárás adott szakaszában, illetve adott kérdésben kit terhel a bizonyítás kötelezettsége;
6. a szakértői bizonyítás útvesztői (szakkérdés téves azonosítása, kompetencia hiánya, a szakértői vélemény helyes vagy helytelen értékelése, a szakértői vélemények közötti ellentmondások feloldása vagy fel nem oldása);
7. a hibás ténymegállapítás okai, az ítélet elégtelen indokolása;
8. a kúriai iránymutatások betartásának hiánya, okai.

A konkrét eseteken alapuló joggyakorlat-elemzést indokolta a tisztességes eljárás biztosításának hangsúlyozása, továbbá, hogy felhívják a figyelmet az eljárási szabályok betartásának alapvető jelentőségére, egyúttal ismertessék azokat a típushibákat, amelyeket eddig a felülvizsgálati gyakorlat azonosított. Az előbbiekben felsorolt eljárási hibák mindegyike lényeges ugyanis, hiszen az adott ügy érdemi elbírálására is kihatással van.

Dr. Tóth Kincső hangsúlyozta, a céljuk az volt, hogy a közigazgatási bírák úgy tekintsenek erre az összegzésre, mint amely segíti a hibás gyakorlat kiküszöbölését, a szabályos eljárás lefolytatását. Ugyanis ez utóbbi, azaz a perrendi szabályoknak megfelelő bírósági eljárás az előfeltétele a szakmailag megalapozott bírói döntésnek. Csak néhány példa: hibás tényekből – megfelelő jogértelmezés mellett is – csak hibás jogi következtetésre lehet jutni. Nem hozható megalapozott döntés egy nem kompetens szakértő által készített szakvélemény alapján sem, hiszen a bíró ilyen esetben csak téves válaszokat kaphat a felmerült szakkérdésben; ha pedig a bíró nem követi a Kúria jogegységesítő tevékenységét, vagy az Alkotmánybíróság alapjogi iránymutatásait, illetve az Európai Unió Bíróságának közösségi normára vonatkozó értelmezési gyakorlatát, akkor csak tévesen értelmezheti a vonatkozó hazai és közösségi jogszabályokat. Itt a tanácselnök újabb példaként egy Ab-határozatot idézett, mely döntés a pontos határidőhöz kötött eljárási határidők tekintetében fogalmazta meg, hogy annak eltelte után nincs mód a hatósági intézkedésre. Ehhez kapcsolódik egyébként az Ákr.-nek (általános közigazgatási rendtartás) az a rendelkezése, miszerint a jogsértés megállapítható ugyan, de az ügyintézési idő kétszeresének elteltével bírság nem szabható ki. A peres eljárásban egy körültekintő bírónak ezeket is figyelembe kell vennie.

A háttérbeszélgetésen lapunk felvetette azt a népszerű (jogász szakmai) közvélekedést, miszerint a másodfokú bíróságok gyakran egyfajta „időhúzásra” használják a hatályon kívül helyezést, illetve az ügyek első fokra történő visszautalását, az új eljárásra kötelezést. Kérdésünkre – általában és a vizsgálat anyagok alapján ez mennyire érhető tetten a közigazgatási ítélkezésben – a joggyakorlat-elemző csoport vezetője kifejtette, ez a gyakorlat a közigazgatási ügyszak specialitása miatt sem a korábbi időszakban nem volt jellemző, de az új eljárásrendben sem az. A hatósági és a bírósági eljárás többszintűsége miatt a fellebbviteli bírák alaposan meggondolják, milyen indoklással adják vissza első fokra az ügyet. Alapvetően az ügy érdemi részét, az érdemi eljárási hibákat vizsgálják, és csak alapos mérlegelés után hoznak bármilyen ítéletet, határozatot. Mindehhez dr. Madarász Gabriella, a Kúria Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiumának sajtószóvivője hozzátette, ez a kérdés a bírói lét legfontosabb jogintézménye: tudok-e megnyugtatóan, a törvényes eljárásrend és az anyagi jogszabályok betartásával magam dönteni az adott ügyben, vagy ezek mérlegelése – az első fokon született súlyos hibák megállapítása után – nem marad más lehetőségem, mint az új eljárásra kötelezés. Ám e mérlegelés fontos törvényi korlátja, ha a Kúriai hoz határozatot: ez elvben köti az alsó fokú bírákat, gátolva a bíró szabad belátását.

Ez utóbbival kapcsolatban dr. Tóth Kincső újságírói kérdésre részlete azt a megállapításukat is, miszerint előfordul, hogy az eljáró bíró a megismételt eljárásban sem követi a felülvizsgálati bíróság, például a Kúria konkrét iránymutatását. Ennek két oka lehet: ez utóbbiak szándékuk ellenére mégsem adtak pontos, elfogadható eligazítást, vagy a bíró szándékosan negligálja azt. Ám ez utóbbi is eredeztethető az első indokból, igaz, szembe megy azzal a jogegységesítő tevékenységgel, melyet a Kúria is fontosnak tart.

A joggyakorlat- elemző csoport részletes véleményét itt olvashatják.

---