Személyfüggő az ombudsmani intézmény kihasználtsága?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Szeptember 25-én elfoglalta hivatalát Székely László, az alapvető jogok új biztosa. Az Ars Boni jogi folyóirat az ombudsmani intézményről kérdezte elsőként Varga Zs. Andrást, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem dékánját. Az intézményről Jóri András volt adatvédelmi biztost és Kaltenbach Jenő, volt nemzeti és etnikai kisebbségi jogi biztost is faggatta a folyóirat, a későbbiekben ezeket az írásokat is közöljük.

 

Az Alaptörvény megszüntette a több ombudsmanból álló biztosi rendszert, a jövő nemzedékek biztosa, valamint a kisebbségi biztos az alapvető jogok biztosának helyetteseiként folytatják tovább tevékenységüket. Ezt a változást Szabó Máté javasolta mivel szerinte az intézmény hatékonyságát csökkenti a médiafigyelem megosztása, mások erősen bírálták ezt a lépést. Hogyan ítéli meg az ombudsmani intézmény közjogi változásait?

Korábbi írásaimban folyamatosan az egy biztos megoldás mellett érveltem. Ennek alapja az, hogy az alapvető jogok rendszert alkotnak, ezért az egyes jogok csak egymásra tekintettel értelmezhetők. Következésképpen az csak látszólag lenne jó megoldás, ha minden egyes alkotmányos jogot önálló biztos védene. Ennek megértéséhez több-lépcsős levezetés szükséges. Az egyes alkotmányos jogok elválaszthatatlanok az őket hordozó jogalanytól, a személytől. Az egy személyt megillető alkotmányos jogok pedig csak a személyek közötti kapcsolatban érvényesülhetnek.

Egy személy valamely alkotmányos jogát ezért nemcsak az őt megillető többi alkotmányos jog, hanem más személyek alkotmányos jogaival összefüggésben lehet érvényesíteni és védeni. Minél több alkotmányos jog mellé rendelünk „saját” biztost, annál nehezebben érhető el az, hogy ennek a jognak a védelme a többi alkotmányos joggal tökéletes összhangban történjék. A jogok ütközése könnyedén a biztosok csatájává válhat, a végeredmény pedig bizonytalan értelmezést és a jogalany személy kiszámítható védelem nélkül maradását eredményezi. Meggyőződésem ezért, hogy az egyre nagyobb számú egymástól teljesen független jogvédő biztos működése nem eredményezne hatékonyabb jogvédelmet.

A fentiekből következik, hogy az Alaptörvény megoldásával lényegében egyetértek. A Salamon László által vezetett egykori alkotmány-előkészítő országgyűlési bizottság tanácsadójaként is ezt tartalmazó koncepció kialakításán munkálkodtam.

Mindez persze nem jelenti azt, hogy ne lehetne diverzifikálni az ombudsmani rendszert. Csakhogy ezt nem az alapvető jogok szétbontásával, hanem ágazati logika mentén lehet jól megoldani. Ahol pedig az ágazati védelem indokolt, ezt vagy megfelelő közigazgatási szervek, vagy a Kormány, esetleg az egyes miniszterek által létrehozott „kisbiztosok” végezhetnék. A „kisbiztosok” és az egy, erős országgyűlési biztos vonatkozásában hatásköri összeütközés, következésképpen valódi konkuráló jogértelmezés fogalmilag kizárt: végső soron az országgyűlési biztos szava rendelkezik megfelelő súllyal.

Mennyiben személyfüggő az intézmény „kihasználtsága”?

A kérdésre a válasz két oldalról, a biztos és a hozzá fordulók oldaláról is megválaszolható. A biztos felől nézve maximálisan személyfüggő az intézmény, de hát ez az alapvető jellemzője. Nem formális jogalkalmazást végez, nem végrehajtható döntést hoz, ezért nem köti a jog egységes, és főként a bíróság gyakorlata által rögzített értelmezése. Éppen ellenkezőleg, a saját személyes jogi meggyőződése kap széles terepet akár a hivatalból vizsgálandó területeket, akár a működés módszereinek hangsúlyait (általános vizsgálatok, projekt jellegű vizsgálatok, egyéni panaszok intézése), akár pedig a jellemző megoldási módszereket (ajánlás, jogalkotás kezdeményezése, alkotmánybírósághoz fordulás) tekintjük.

A panaszosok oldaláról nehezebb megalapozott választ adni, ehhez alapos felmérésre lenne szükség. Ahhoz, hogy valaki a biztoshoz forduljon, nincs szükség pénzügyi erőforrásra (nincs illeték- vagy díjfizetési kötelezettség), sem különleges jogi ismeretre (szemben egy bírósági keresetlevél előterjesztéséhez szükségessel). Ugyanakkor a biztos eljárásának is vannak feltételei, ezért a minimális feltételek teljesítése hiányában a panaszos könnyen elutasítást kap válaszul. A legutóbbi évek egyéni beadványait nem ismerem, korábbi tapasztalataim szerint az látható, hogy kisebb részben az intézmény céljait pontosan ismerő, esetenként jogi háttérrel is rendelkező panaszosok fordultak a biztoshoz (ezek voltak a nagyobb visszhangot eredményező ügyek). Nagyobb részt azonban általános panaszkodás volt jellemző. Ezen értendők a minden állami szervet saját, hosszabb ideje megoldatlan problémájának megoldásával újra és újra próbálkozó beadványtevők, valamint a hivatali meg-nem-értés miatt elkeseredett, néha felháborodott panaszosok is.

Tapasztalt-e hiányosságokat, működési zavarokat, szerepértelmezési gondokat a hazai ombudsmani rendszer fennállása óta?

Erre a kérdésre röviden nem tudok pontos választ adni, mert az vagy megalapozatlan, vagy pedig félreérthető lenne. A válaszhoz alaposan alá kellene támasztani, hogy pontosan hol húzódnak az ombudsmani szerep korlátai, és fordítva, melyek azok a reagálási kényszerek, amelyeket nem hagyhat figyelmen kívül. Mindezt összevetve az ombudsmani hivatal már tárgyalt személyességével, le lehetne vonni bizonyos konzekvenciákat. Erre azonban a gyors kérdés/felelet műfaj nem alkalmas. Ezért csak általános és hangsúlyozottan szubjektív választöredékre vállakozom. Általánosságban talán Polt Péter egykori (az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettesévé választásakor mondott) definíciója a leginkább kifejező: „az ombudsman alkotmányos tüske az állam körme alatt”. Az ombudsmannak tehát kötelessége kellemetlenkedni a végrehajtó hatalom háza táján, ha ezt nem teszi, nincs értelme a működésének. Ugyanakkor a jelző is fontos: „alkotmányos” tüske, vagyis nem állhat az alkotmány (esetünkben az Alaptörvény) fölött. Nincs ugyan sem jogalkotó (kormányzati) sem pedig jogalkalmazó (bírói vagy végrehajtó) hatalma, ezért szabadabban fogalmazhat. Másrészt azonban van következménye az álláspontjának, kezdeményezéseinek.

Nemzetközi összehasonlításban ismertek-e ombudsman típusok, kategóriák? Hova sorolható a magyar?

Többféle kategorizálás is ismert: inkább közigazgatási kontrollt végző vagy főként alapjogvédő; monolitikus vagy több biztosra épülő modell; a bíróságokat is vizsgáló vagy ebből kizárt, és sorolhatnánk. A magam részéről nem tulajdonítok gyakorlati jelentőséget annak, hogy a hazai biztost melyik kategóriába soroljuk. Elméleti jelentősége persze van ennek, és az elméleti következtetések végső soron vissza is hathatnak a szabályozásra és az ombudsmani gyakorlatra, ez azonban közvetett hatás. Ami a gyakorlatot illeti, ott az alkotmányos és törvényi szabályozás, illetve az ombudsman szerepfelfogása a döntő. Persze nem szeretnék kitérni a válasz elől: a magyar biztos nagy vonalakban úgy írható körül, hogy elsősorban alapjogvédő, de a közigazgatás kontrolljában is szereppel bíró, egységes hatáskörű, a bíróságok kontrolljából kizárt, széles vizsgálati lehetőséggel bíró és sokféle intézkedési eszközzel felruházott ombudsman.

Egyes alkotmányjogászok szerint az ombudsman kezdeményezőbb hozzáállásának kell pótolnia az actio popularis megszűnése okozta hiányt? Mi a véleménye az új jogkörről?

Ezt az álláspontot csak részben osztom. Az actio popularis látszólagos megszüntetése alaposan végiggondolt, helyes döntés volt. Ahhoz, hogy a törvények uralma ténylegesen jelentsen valamit, nem lehet a jogszabályokat minden tényleges jogsérelem hiányában is állandóan vita tárgyává tenni. Más volt a helyzet a rendszerváltozás után, akkor volt ennek indoka. Egyrészt a teljes jogrendszert alkotmány-konformmá kellett változtatni, aminek ez volt a biztos útja. Másrészt az új jogszabályok megalkotása során is ki kellett alakulnia annak a gyakorlatnak, hogy a jogalkotó egyik szemével mindig az Alkotmányt (Alaptörvényt) figyeli. Miután azonban ez az átmeneti korszak nagyjából véget ért, helyesebbnek látszik, hogy a törvényeket az vitassa, akinek tényleg olyan jogsérelmet okozott egy jogszabály alkalmazása, amely jogsérelem nem egyeztethető össze az Alaptörvénnyel, az alapvető jogokkal. Ez a törekvés azonban csak részben sikerült, mert – a közvélekedéssel ellentétben – ha csak rövid ideig is, egy új jogszabály elfogadását követő nagyjából hat hónapon belül, ma is lehet közvetlen, bekövetkezett jogsérelem nélkül kérni egy jogszabály megsemmisítését. Ez korlátozottabb, mint a korábbi actio popularis, de nem áll távol tőle. Elkötelezett jogszabályolvasó-jogvédőknek tehát a kapu nyitva áll.
Ebből következik az a személyes véleményem is, hogy kevésbé aktív alkotmánybírósági kezdeményező szerepet tartok helyesnek. Tény persze, hogy az alapvető jogok biztosára vonatkozó törvény nem követeli meg kifejezetten, hogy a biztos csak a hatáskörébe tartozó kérdésben (azaz kivizsgált panasz alapján) forduljon az Alkotmánybírósághoz. Mégis ez a visszafogottabb gyakorlat következik a feladatából: „alkotmányos” tüske, és nem civil jogvédő.

Milyen elvárások fogalmazhatók meg az ombudsmani intézménnyel szemben a 2013-ban Magyarországon?

Nyilván mindenki más elvárásokat fogalmaz meg. Nem biztos, hogy sok újat hozzá tudok tenni. Természetes elvárás, hogy az alapvető jogok helyzetét érzékenyen figyelje. Legalább ennyire fontos az is, hogy próbáljon meg minél hatékonyabban fellépni a közigazgatás zavaraival szemben. Ezek a zavarok ugyan természetesek (a közigazgatás szükségszerű velejárói), de legalább ennyire természetes, hogy az ügyfelek nehezen viselik. A biztosnak pedig rágnia kell a kásahegyet. Hiába tudja, hogy minden zavart nem tud kiküszöbölni vagy kiküszöböltetni, hiszen zavarmentes közigazgatás nincs, minden problémát, ami elé kerül meg kell kísérelnie orvosolni vagy orvosoltatni. Fontosnak tartom azt is, hogy ne csak a hozzá fordulók panaszaira legyen érzékeny, hanem arra is fordítson figyelmet, hogy a panaszok kiküszöbölése során másoknak ne okozzon ugyanakkora vagy talán még nagyobb sérelmet, mint amit el akart hárítani. Ez ugyanis nagy veszélye az ombudsmani munkának.

Az interjú az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az ars boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere.

 

---