Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg…
Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg és vezeti le több szálon:
1. Tények
2. A jogegységi indítvány
3. A jogegységi határozat jogi érvelése
4. A rendelkező rész és a ratio decidendi
5. Az érvelés kritikája
5.1. Alapvetések
5.2. Közigazgatási hatáskörről jogegységi hatáskör hiányában
5.3. Hatásköri kérdőjelek, a jogegységi tanács összetétele
5.4. Az előzményi határozatok, a félmúlt
5.5. Az előzményi határozatok, a közelmúlt
5.6. A kiadmányozás mibenléte, a kiadmányozás és a hatáskör összefüggései
5.7. A bíróságok által párhuzamosan alkalmazott közigazgatási, perjogi dilemmák
5.8. A KMPJE kompatibilitása az Ákr.-rel és más közigazgatási eljárásjogokkal
5.9. A nyilvánvaló semmisség
5.10. A bírósági ítéletek rendelkező részeit egységesítő elvárás
5.11. További alternatíva, más jogágak bevonása az értelmezésbe
6. Az eset jelentősége
Az elmúlt időszakban a Kúria jelentős számú esetben semmisített meg közigazgatási határozatokat, jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (a továbbiakban: NAV) döntéseit. Erről a gyakorlatról a periodikák és a jogi fórumok is beszámoltak.[1] A kúriai szerepfelfogás az alsóbb bíróságokon is – mintegy „szamizdat módon” – terjedt.[2] Erre a közigazgatási döntés semmisségéről szóló 1/2019. Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozat (a továbbiakban: KMPJE)[3] is utal,[4] illetve részletes, feltáró híradás is napvilágot látott, melyben egy jogi képviselőtől a következőt olvashatjuk: „Ahogy azonban a bíróságokon híre ment, egyre több bíró hivatalból is hatályon kívül helyezte a NAV határozatait semmisség miatt, olyan esetekben is, amikor ez az ügyfelünknek nem feltétlenül állt érdekében”.[5] A 2018. január 1-jén hatályba lépett, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) kommentárja a rendezetlen aláírású határozatokat már kifejezetten a semmisséghez vezető esetként ismertette, uralkodó és követendő bírósági felfogásként.[6] Ugyanezt az érvelést találjuk a vonatkozó szakirodalomban is, miszerint: „A hibás fejléc mellett még több gondot okozott és okozhat az aláírási/kiadmányozási jog kérdése. Az osztott szervezeteknél ugyanis a belső szabályzatok (pl. szmsz) a hatáskörrel rendelkező szervvezető helyett a kiadmányozás jogát, amely eredetileg a hatáskör gyakorlóját illette meg, a belső szervezeti egység vezetőjére ruházták át. Önmagában ez nem jelentett volna gondot, ha a kiadmányozó erre vonatkozó joga világosan kiderül a hatósági döntésből. Amennyiben ugyanis kizárható a jogellenes hatáskör-átruházás, illetőleg fel sem merül, hogy a döntést hozó hatáskör hiányában rendelkezett, nem sérül az Ákr. 9. §-a, illetőleg nem merül fel a döntés vonatkozásában a semmisség [123. § (1) bekezdés a) pont]. A problémát azért hangsúlyozzuk, mert a bírói gyakorlat máig szembesül ezzel az elsődleges hatályon kívül helyezést kiváltó okkal [Kfv.II.37.157/2016/6.].”[7]
Ilyen előzmények után indítványozta a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának vezetője (a továbbiakban: Kollégiumvezető) – az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében – jogegységi eljárás lefolytatását a közigazgatási határozatok semmisségével kapcsolatos egyes kérdések tárgyában.
Közvetlen előképként említendő meg az Alkotmánybíróság 23/2018. (XII. 28.) számú határozata (a továbbiakban: AB Határozat),[8] amely – vélhetően már a jogegységi eljárás folyamatban léte alatt – a Kúria egyik ítélete[9] alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről döntött, és a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) egyedi határozata (a továbbiakban: MNB határozat) aláírási elégtelenségét (semmisségét) állító kúriai határozat jogsértő, míg a szóban forgó MNB határozat megfelelő voltát mondta ki.[10]
A Kollégiumvezető fő kérdése a jogegységi eljárásban az volt, hogy általában melyek a semmisségre okot adó körülmények, ezen belül pedig, hogy a semmisségi okok közé tartoznak-e a formai követelményekkel (a kiadmányozással, a határozatok aláírásával, az aláírások olvashatóságával) kapcsolatos hiányosságok. További kérdésként fogalmazódott meg, hogy csak a másodfokú közigazgatási határozatok semmissége vizsgálható vagy az elsőfokú döntéseké is, illetve hogy a felülvizsgálati eljárásban vizsgálható-e hivatalból a közigazgatási határozat semmissége.
A Kollégiumvezető a konklúziók ismertetésével mutatta be, hogy milyen értelmezésbeli változatok léteznek az ítélkezésben. Leszögezte, hogy abban teljes az egyetértés, hogy a kiadmányozási hiba jogszabálysértésnek minősül, de eltérő döntések születtek a tekintetben, hogy a kiadmányozás elégtelensége mint jogszabálysértés, egyúttal hatáskörrel kapcsolatos probléma-e, és ezáltal hivatalból vizsgálandó semmisséghez vezet-e (KMPJE I.1.). Ennek döntő jelentősége van annak megítélésénél, hogy a bíróság hivatalból, vagy a kereseti kérelem hatására vizsgál(hat)ja-e a kiadmányozás kérdését.
I. A Kollégiumvezetőnek abban nem volt kétsége, hogy a semmisségi okok közül először is egyértelműen el lehet és el is kell különíteni a nyilvánvaló, vagyis a külön vizsgálat, bizonyítás nélkül megállapítható semmisség eseteit. Amennyiben ugyanis valamely nyilvánvaló semmisségi ok merül fel, annak az az eljárási jogkövetkezménye, hogy nem lesz szükség további bizonyításra a semmisség megállapításához (KMPJE I.2.).
II. A Kúria elvi szinten több esetben is szigorúan megkülönböztette a hatáskört a kiadmányozástól, azaz a kiadmányozási jogkör delegálását nem azonosította a hatáskör átruházásával; az előbbi nem foglalja magában a hatáskör gyakorlóját megillető döntési jogosultság átruházását.
Más döntéseiben viszont a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy a kiadmányozás hibája a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 121. § (1) bekezdés b) pontja (a hatáskör, illetve az illetékesség hiánya) alapján a közigazgatási határozat semmisségéhez vezet. Ennek indokát pedig abban látta, hogy bár a hatáskör gyakorlása és a kiadmányozás nem azonos eljárási jogintézmények, azonban a kettő összefüggésben áll egymással oly módon, hogy a nem jogszerűen átengedett kiadmányozás felveti a hatáskör átruházását, vagy a hatáskör elvonását, amelyet a Ket. tilalmaz. Kiadmányozási jog gyakorlása esetén a határozatból ki kell derülnie annak, hogy a kiadmányozó a hatáskörrel feljogosított személy nevében, az ő megbízásából járt el. A kiadmányozás akkor jogszerű, ha a határozat tartalmazza a kiadmányozással szemben támasztott törvényi követelményeket, melyek hiányát nem pótolhatja a közigazgatási szerv belső szabályzata.
Ezzel esett egy tekintet alá az is, amikor a határozat gépírással tartalmazta a hatáskör gyakorlójának a nevét, de a kézzel írott névaláírás – nyilvánvalóan és az alperes által sem vitatottan – nem e személytől származott. A Kúria e határozat semmisségét is kimondta, mert nem volt megállapítható az aláíró személye, hivatali beosztása, továbbá az, hogy volt-e neki jogosultsága aláírásra (kiadmányozásra). Ezek alapján az sem derült ki, hogy a kiadmányozást a hatáskörrel rendelkező személy nevében és megbízásából jogszerűen gyakorolta-e az aláíró; vagyis nem volt megnyugtatóan tisztázott a Ket. 19. §-ában előírt hatásköri, kiadmányozási rendelkezések megtartottsága.
Tovább színesítette a palettát az olyan kúriai döntés, mely szerint a határozat aláírásának olvashatatlansága nem hivatalból figyelembe veendő, és nem semmisséget eredményező szabálytalanság. Másrészről azonban a Kúria semmisséget mondott ki, amikor a hatáskör gyakorlója helyett – olvashatatlan aláírása miatt – beazonosíthatatlan személy írta alá a határozatot, mert ez kérdésessé tette, hogy az adott személy a hatáskört vagy csak a kiadmányozás jogát gyakorolta (KMPJE I.2.).
III. A Kollégiumvezető következő megoldandó problémának a felülvizsgálati bíróságok semmisséggel kapcsolatos feladatát látta, mert az előzményi határozatok közt egyaránt volt olyan, ami a semmisség hivatalbóli vizsgálatát a felülvizsgálati eljárásban még olyankor is megengedhetőnek, sőt szükségesnek ítélte meg, amikor a felperes a felülvizsgálati kérelmében nem hivatkozott erre, és olyan is, ami a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Pp.) 275. § (2) bekezdéséből[11] – a kérelemhez kötöttség elvéből – a semmisségnek a felülvizsgálati eljárásban hivatalból nem vizsgálható mivoltára következtetett (KMPJE I.3.).
IV. Végül pedig, arra az esetre nézve is eltérő kúriai felfogásokat ismertetett az indítvány, amikor egy kétfokú közigazgatási eljárásban született határozat bírósági felülvizsgálatára kerül sor, és az elsőfokú határozatról derül ki, hogy semmis. Kérdés, hogy ez utóbbi számít-e vagy a másodfokú határozat helytálló mivolta felülírja az elsőfok hibáját (KMPJE I.4.).
Mindezek alapján a Kollégiumvezető az alábbi kérdésekben kérte a Kúria jogegységi tanácsa (a továbbiakban: JT) állásfoglalását:
(i) Mely körülmények alapozhatják meg a közigazgatási határozatok semmisségét, s ezen belül melyek a nyilvánvaló semmisség esetei?
(ii) Hogyan értékelhető az aláírás hibájából eredő jogszabálysértés?
(iii) A felülvizsgálati eljárásban vizsgálható-e hivatalból a közigazgatási határozatok semmissége?
(iv) A bírósági felülvizsgálat szempontjából van-e jogi jelentősége az elsőfokú közigazgatási határozat semmisségének?
A JT – elmondása szerint – a jogegységi eljárást kizárólag a Ket. 121. § (1) bekezdés b) pont első fordulatában meghatározott, az eljáró hatóság hatáskörének hiányára alapított semmisséggel kapcsolatos egyes kérdések tekintetében folytatta le (KMPJE III.1.).
Kitekintésként sorra vette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt (a továbbiakban: Áe.) és irodalmát, valamint kizárta a semmisség közigazgatási eljárásjogi fogalmának a polgári anyagi jogi semmisséggel való bármilyen kapcsolatát, rokonítását (KMPJE III.3.).
I. A JT mindenekelőtt hivatkozott a Ket. 1. § (1) bekezdésére, miszerint a hatóság az eljárása során köteles megtartani a jogszabályok rendelkezéseit, továbbá a Ket. 121. § (1) bekezdésére, mely a semmisségi okokat sorolja fel.
A JT a hatáskör fogalmát – melynek hiánya a tárgyalt semmisségi törvényi tényállás – a Ket. 19. § (1) bekezdésének kibontásával (az ügyek tárgyukkénti szétosztásával, a különböző szervek közötti munkamegosztással, az ügyintézésre való felhatalmazottsággal), valamint ugyanezen szakasz (4) bekezdésében rögzített hatáskörelvonás tilalmával, továbbá a Ket 20. §-a szerinti, a hatáskörrel együtt járó eljárási kötelezettséggel mutatta be.
Ezen gondolati egység konklúziójaként jelentette ki a JT, hogy a hatáskör garanciális szabály, és semmis döntésről ezek alapján akkor beszélhetünk, ha az ügy nem hatósági ügy, vagy hatósági ügy ugyan, de a szükséges hatáskört nem az eljárt hatóságra telepítették, azaz ha hiányzik a felhatalmazottság.
II. A Ket. 12. § (3) bekezdés e) pontjából kibontva, a JT a „hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező” hatóságot azonosította a hatáskör „címzettje”-ként, aki törvényes felhatalmazást kap a hatáskör gyakorlására is.
Ezután – szintén a Ket. alapján – a JT levezette, hogy a hatáskör címzettje és a hatáskör gyakorlója nem mindig azonos, mi több, a kiadmányozási jog jogosultja még egy további, ezektől is független kategória.[12] A hatáskör gyakorlója mint jogintézmény a Ket. 12. §-án túl, annak más rendelkezéseiben is megjelenik, így a hatáskörátruházás és hatáskörgyakorlás-átruházás tilalma (Ket. 19. §), a kizárás (Ket. 43. §) és a határozat alakszerű kellékeire vonatkozó [Ket. 72. § (1) bekezdés f) pont] szabályainak körében is. A kizárás kapcsán a Ket. 43. § (4) és (5) bekezdései következetesen különbséget tesznek a hatóság (azaz a hatáskör címzettje) és a hatáskör gyakorlója között, a (7) bekezdésben külön megkülönböztetve tőlük a kiadmányozási jog jogosultját is.[13]
Ezen fejtegetés két következtetéssel zárul. A hatóság hatáskörében, a hatóság nevében mindig egy konkrét, arra feljogosított természetes személy jár el, az ügyeket nem a hatáskör címzettje egymaga intézi. A hatáskör telepítése az adott szervnél meglévő szaktudás, képzettség, jártasság alapján történik, amelyet nem, illetve nemcsak a szerv, vagy annak vezetője, hanem az egész hivatali apparátus együttesen, munkamegosztással képvisel, és ami nem vet fel hatásköri aggályt (KMPJE III.4.1.).
III. A JT szerint a hatáskör gyakorlásának részét képező kiadmányozási jog átengedése nem azonos a hatáskör-átruházásnak a Ket. 19. § (3) bekezdésében szabályozott esetével. A tárgyalt szakasz szerint hatáskört vagy hatáskörgyakorlást másra csak jogszabály kifejezett felhatalmazása alapján lehet átruházni. A hatáskör jogszerű átengedése esetén a hatáskört átruházó szervnek megszűnik az eljárási jogosultsága és kötelezettsége, az átruházott egyedi ügy tekintetében döntést nem hozhat, utasítást nem adhat, a döntésért a továbbiakban felelősséget nem visel (KMPJE III.5.1.).
A JT visszautal arra, hogy elválhat egymástól a hatáskör címzettje és gyakorlója, de a két alany ugyanaz is lehet. Emlékeztet arra is, hogy egyikük sem köteles a hatáskör gyakorlására, vagyis a konkrét eljárási cselekmények elvégzésére, a döntések meghozatalára. E jogkörök – a hivatali szerven, szervezeten belüli feladatmegosztás alapján – átengedhetők. A döntési jogkör hivatali szervezeten belüli átengedését a Ket. a „kiadmányozási jog” biztosításával, illetve a „kiadmányozási jogkörrel rendelkezés” kifejezéssel jelöli. Ez a látszólagos hatáskör-átruházás (KMPJE III.5.2.).
A JT felhasználja az AB Határozat érvelését is annyiban, hogy a kiadmányozási jog gyakorlása tehát az egyedi döntés meghozatalát, aláírását jelenti.
A kiadmányozási jog átengedése a hatáskör gyakorlójának szabad belátásán múlik, neki kell erről határoznia a belső munkaszervezés kialakítása (belső szabályzat) során. Mivel nem a hatáskör gyakorlásának a teljes átruházásáról van szó, ezért a kiadmányozási jog átengedése nem érinti a közigazgatási szerv jogszabályban meghatározott hatáskörét, a hatáskörébe tartozó ügyben hozott döntésért való felelősség továbbra is a hatáskör címzettjénél, azaz a hatáskörrel rendelkező szervnél marad. A hatósági eljárást ténylegesen a kiadmányozási joggal rendelkező tisztviselő folytatja le, a döntést ő írja alá, mégpedig a hatáskör címzettje (gyakorlója) nevében, amit a Ket. 72. §-a lépésről lépésre végig is vezet.[14] A kiadmányozási jog jogszerű átengedése esetén ezért fel kell tüntetni, hogy a kiadmányozó (aláíró) a hatáskörrel feljogosított személy (a hatáskör gyakorlója) nevében járt el.
A JT itt tér rá arra, hogy mi a helyzet a többszörös „áttétellel”, a kiadmányozási joggal felruházott személy helyettesítésével. Jogszabály nem zárja ki, így erre magától a kiadmányozási joggal megszólított személytől ugyan nem, de a hatáskör címzettjétől, illetve gyakorlójától eredeztetve, és belső szabályzatba foglalva lát módot (KMPJE III.5.3.).
IV. A JT a hatáskör hiányába mint a bíróság által hivatalból is ellenőrizendő semmisségi okba, egyáltalán nem érti bele az aláírás szabálytalanságát. A Ket. vonatkozó szabályainak értelme, hogy a határozatból a hatáskörgyakorlás jogszerűsége megállapítható legyen. Az ügyfélnek azt kell egyértelműen látnia, hogy a határozatot a feljogosított szerv hozta, a hatáskör gyakorlásában az arra jogosult vett részt. A Ket.-nek a határozatok záró részére vonatkozó előírásai megsértése egyszerű eljárási szabályszegés, amit csak akkor kell vizsgálni, ha a kereset erre kiterjed (KMPJE III.5.4.).
Amennyiben a Kúria hivatalból észleli a közigazgatási határozat semmisségét, a Ket. szerinti eljárási jogi jogkövetkezmény alkalmazása – azaz az ilyen közigazgatási döntés megsemmisítése – attól függ, hogy a semmisség alátámasztására szolgáló bizonyítékok a rendelkezésére állnak-e.
A felülvizsgálati eljárásában – a bizonyítás lehetőségének hiányában – a Kúria a Ket. 121. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási döntést csak abban az esetben semmisíti meg, ha a semmisség külön bizonyítást nem igényel (nyilvánvaló semmisség). Amennyiben a semmisség bizonyítást igényel, a Kúria a jogerős döntést hatályon kívül helyezi, és az alsóbb fokú bíróságot új eljárásra utasítja a bizonyítás lefolytatása érdekében (KMPJE III.6.).
A Ket. rendelkezései értelmében a hatáskör hiánya semmisséget eredményező, orvosolhatatlan hiba, így az ilyen döntést mérlegelés nélkül meg kell semmisíteni. A semmis döntés létező, ám érvénytelen aktus, amelyet bármely jogorvoslati eljárásban külön meg kell semmisíteni (KMPJE III.7.).
I. A Kúria szerint a közigazgatási döntés semmisségét a Ket. 121. § (1) bekezdésében, valamint külön törvényben meghatározott semmiségi okok alapozzák meg. A semmisségi okok köre jogértelmezéssel nem bővíthető.
II. A közigazgatási döntés kiadmányozójának aláírásával kapcsolatos hiba vagy hiányosság önmagában semmisséget nem eredményez, hanem eljárási jogszabálysértésnek minősül. A hatáskör meglétét vagy hiányát nem a kiadmányozó aláírásának olvashatósága vagy a helyettesítés rendjének megtartottsága dönti el, hanem az, hogy az eljárás egészéből, az egyes eljárási cselekményekből, a döntés külső megjelenéséből, tartalmából megállapítható-e, hogy ténylegesen melyik hatóság járt el, továbbá, hogy e hatóságnak volt-e jogszabályon alapuló hatásköre az ügyben való eljárásra, döntéshozatalra.
III. A Kúria felülvizsgálati eljárásban a közigazgatási döntés semmisségének a megállapítására hivatalból bizonyítást nem folytat le, a közigazgatási döntés nyilvánvaló semmisségét azonban hivatalból észlelheti. Nyilvánvalóan semmis a közigazgatási hatóság döntése, ha annak megállapításához külön bizonyításra nincs szükség.
IV. A közigazgatási perben eljáró bíróság az elsőfokú hatósági döntés semmissége esetén a másodfokú hatósági döntést hatályon kívül helyezi és az elsőfokú döntést megsemmisíti.
5.1. Alapvetések
A Kúria egy hatásában nagy jelentőségű kérdésben döntött, megváltoztatva a legutóbbi években következetesen érvényesített véleményét. A kérdés gazdasági volumenét mi sem bizonyítja jobban, mint hogy a honi újságírás hamarjában és mélységében dolgozta fel, mutatta be a KMPJE-t, amire eddig nemigen láttunk példát a közigazgatási jogot illetően.[15] Az ügyvédek sem mentek el szó nélkül a fejlemények mellett, születtek szakmai összefoglalók,[16] továbbá – már mindezeket megelőzően is – szakmai díjjal jutalmazták azokat, akik a Kúria korábbi gyakorlatát alkalmazták sikerrel a saját ügyeikben.[17]
A Kúria négy végkövetkeztetése közül a többséggel maradék nélkül egyetértünk.
Ha az elsőfokú közigazgatási határozat semmis, úgy azt a másodfokú döntés sem legalizálhatja.
Afelől sincs kétségünk, hogy a semmisségi okok törvényi halmazát jogértelmezéssel nem lehet bővíteni. Ebben a kijelentésben csak a jogegységi határozatok sava-borsát adó hozzáadott értéket nem látjuk.[18] Álláspontunk szerint a korábbi kúriai gyakorlat sem új semmisségi okot igyekezett értelmezéssel létrehozni, hanem csak a meglévőt töltötte ki a KMPJE következtetésétől eltérő tartalommal.
Végül az a tétel, hogy a per felülvizsgálati szakaszában a hivatalbóli bizonyítás kizárt, igaz ugyan, de ez még csak nem is következtetés vagy jogértelmezés, mert ezt maga a jogszabály mondja ki feketén-fehéren, amit a kúriai ítéletek is legfeljebb csak hivatkozni szoktak, értelmezni nem.[19]
A KMPJE magját adó, a semmisségre vonatkozó értelmezést akár helyeselni is lehetne, ha csak az általa felhasznált joganyagot vennénk alapul. Ugyanakkor – miként ezt tanulmányunkban később bemutatjuk – a figyelembe nem vett tételek és más értelmezési módok alapján a KMPJE létjogosultsága és következtetései legalábbis megkérdőjelezhetők, de még inkább cáfolhatók. Azok az elemek helyezik más megvilágításba a kérdést, amik nem kerültek bele.
A KMPJE további hibájának látjuk, hogy későn jött válaszként már-már meghaladott joganyag alapján született, az aktuális szabályozás vonatkozásában pedig nem ad eligazítást. A címzettjeinek munkáját (bíróság, közigazgatás) vagy éppen életét (ügyfelek) segítendő mélységi tartalommal az új verdikt nincs kitöltve („jogszabálysértés, de nem semmisségi ok”), a nyilvánvaló semmisség tekintetében adott értelmezése pedig önellentmondásos, a bíróságok számára kínált iránymutatása nem tartható.
A KMPJE kritikáját – igazodva jelen folyóirat céljához, lehetőségeihez – végül is azért látjuk szükségesnek, mert az hazai jogrendünk számos alkotóelemének erényeit, illetve hibáit érinti, méghozzá többféle összefüggésben is, melyek kihatással vannak a hatósági és bírósági jogalkalmazás mellett a jogalkotásra is. A közigazgatás magukat újratermelő problémái jól érzékeltethetők a kiadmányozás mostoha kezelésével.
A tanulmány további részeit a folytatásban közöljük. A tanulmányt teljes terjedelmében elolvashatják a Jogesetek Magyarázata folyóirat 2019/2-3. számában is, ami várhatóan 2019. szeptember elején jelenik meg.
[1] Figyelem, visszamenőleg is semmis lehet a NAV határozata! Adózóna (adozona.hu/adozas_rendje/Semmis_lehet_az_adohatosagi_hatarozat__leza_XYH9RS); Bírósági döntés egy hibásan kiadmányozott NAV-megállapítás elévülése ügyében, Deloitte. „A Deloitte Legal ügyvédi iroda értesülése szerint a Kúria jogegységi eljárást indított a hibásan kiadmányozott adóhatósági határozatok ügyében […].” (www2.deloitte.com/hu/hu/pages/jog/articles/hibasan-kiadmanyozott-nav-megallapitas.html)
[2] Azt értve ez alatt, hogy a Kúria egyik határozatot sem emelte bírósági határozati, vagy elvi bírósági határozati rangra, de még kollégiumi vélemény formájában sem tette közzé.
[4] A jogegységi eljárást indítványozó kollégiumvezető szerint: „A Kúria és az elsőfokú bíróságok gyakorlata nem egységes a tekintetben, hogy melyek azok a körülmények, amelyek megalapozhatják a közigazgatási határozatok semmisségét.” (KMPJE I.1.).
[5] A nagy aláírás-gate: megúsztunk egy komolyabb közigazgatási káoszt Index (Index.hu/gazdasag/2019/01/24/a_nagy_alairas-gate_megusztunk_egy_komolyabb_kozigazgatasi_kaoszt/)
[6] Barabás Gergely–Baranyi Bertold–FAZEKAS Marianna (szerk.): Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez (Budapest: Wolters Kluwer Hungary 2018) 527–528. A Kommentár mint „esetjogi kommentár” utal az Alkotmánybíróság azon megállapítására, hogy „a közigazgatási hatóságok jogértelmezésének követnie kell a közigazgatási bírói gyakorlatot [121/2009. (XII. 17.) AB határozat]”. Uo. 15., utolsó bekezdés.
[7] PETRIK Ferenc (szerk.): A közigazgatási eljárás szabályai I. Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata (Budapest: HVG-ORAC 2019) [elektronikus kiadás].
[8] ABK 2019. január, 2.
[9] Kúria Kfv.I.35.676/2017/10.
[10] Az AB Határozat részletes elemzéséhez ld. Chronowski Nóra–Vincze Attila: „Az Alkotmánybíróság határozata a Magyar Nemzeti Bank kiadmányozási joga ügyében. A közjogi személyek alkotmányjogi panasza” JeMa 2019/1. 3–12. Az önálló tanulmány fő tárgya, az AB Határozat legnagyobb kérdése, az állam(igazgatás) alkotmányjogi panaszhoz való joga.
[11] A régi Pp. 275. § (2) bekezdése szerint: „A Kúria a jogerős határozatot csak a felülvizsgálati kérelem és a csatlakozó felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálhatja felül […].”
[12] Ha a hatáskör egy szervet illet, akkor azt ténylegesen annak vezetője gyakorolja, ha azonban eleve a vezetőre telepíti a jogszabály a hatáskört, a két kategória egybeesik.
[13] Vö. a következőket: „Ha a kizárási ok a hatáskör gyakorlójával vagy a hatósággal szemben merül fel, a kizárási okot a felügyeleti szerv vezetőjének kell bejelenteni.” [Ket. 43. § (4) bek.], valamint „[h]a a kizárási ok a hatáskör gyakorlójával vagy a hatósággal szemben merül fel, az ügyben – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a felügyeleti szerv vezetője által kijelölt másik azonos hatáskörű hatóság jár el.” [Ket. 43. § (5) bek.]. „A hatósági ügyben eljáró testület tagjával és vezetőjével, továbbá az eljáró hatóság kiadmányozási jogkörrel rendelkező vezetőjével szemben megfelelően alkalmazni kell a kizárás szabályait azzal, hogy ha a hatóságnál nincs másik kiadmányozási jogkörrel rendelkező vagy azzal felruházható személy, a hatáskör gyakorlója jár el.” [Ket. 43. § (7) bek.]
[14] A Ket. 72. § (1) bekezdés a), f) és g) pontjai szerint a határozatnak – egyebek mellett – tartalmaznia kell az eljáró hatóság megnevezését (amely a hatáskör címzettje), a hatáskör gyakorlójának nevét, hivatali beosztását, valamint – ha az nem azonos a hatáskör gyakorlójával – a döntés kiadmányozójának a nevét, hivatali beosztását, és a döntés kiadmányozójának aláírását, valamint a hatóság bélyegzőlenyomatát.
[15] A szalagcímek közül ld. pl.: A nagy aláírás-gate (5. lj.); Nem ússzák meg a NAV-büntetést a cégek Világgazdaság (www.vg.hu/kozelet/kozeleti-hirek/nem-usszak-meg-a-nav-buntetest-a-cegek-1316401/); NAV-határozatok: megszületett a Kúria jogegységi határozata Jogászvilág (jogaszvilag.hu/cegvilag/nav-hatarozatok-megszuletett-a-kuria-jogegysegi-hatarozata). A felsorolt cikkek lényegre törően, mégis részletesen mutatják be a joggyakorlat változását, és becsülik meg a társadalomra való hatását. A polgári jogban a devizahitel-ügy volt ilyen fokon az érdeklődés homlokterében.
[16] Így pl. „Az ügyek sokasodó száma és hordereje miatt a Kúria […] kezdeményezett jogegységi eljárást […].” A NAV mellé állt a Kúria a hibásan kiadmányozott határozatok ügyében Deloitte (www2.deloitte.com/hu/hu/pages/ado/articles/hibasan-kiadmanyozott-hatarozatok.html)
[17] A Wolters Kluwer Jogászdíj év jogásza/csapata adójogi kategóriában a 2018. év győztese a „Mi történik, ha a NAV nem tud aláírni – egy belső szabályzat margójára” című pályázatával a JALSOVSZKY Ügyvédi Iroda lett. (Ügyvédvilág 2019/1. 5. és 19.; illetve elérhető: jogaszdij.hu/jeloltek-es-dijazottak-2018/)
[18] Nem vagyunk meggyőződve arról, hogy ezen kristálytiszta, ugyanakkor triviális tétel kimondása vezetne a joggyakorlat építő, előremutató formálásához. A Kfv.II.37.690/2017/4. számú ítéletben a Kúria már kimondta: „A felperes azonban tévedett, amikor a Ket. 121. § (2) bekezdésére hivatkozott, úgy állítva be a hatóságnak a hiánypótlással összefüggő állítólagos mulasztását, mint súlyos eljárási szabálysértést, amely semmisséget eredményez és amelyet a bíróságnak hivatalból kell észlelnie. A hatóság felperes által felhozott mulasztása ugyanis csak akkor lehetne semmisségi ok, ha valamely törvény ezt kimondaná. Ilyen törvényi rendelkezés azonban nincsen, arra a felperes sem tudott hivatkozni […].” [11]. Nem ismerünk továbbá ezzel ellentétes olyan gyakorlatot sem, ami miatt a KMPJE-ben a tétel megerősítésére lett volna szükség.
[19] A régi Pp. 275. § (1) bek. szerint: „A felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének helye nincs.” A régi Pp. – 270. §-ának utalásával alkalmazandó – 164. § (2) bekezdése szerint: „A bíróság bizonyítást hivatalból akkor rendelhet el, ha azt törvény megengedi.” [A régi Pp. 336/A. § (1) bek. a) pontja, miszerint: „A bíróság hivatalból bizonyítást rendelhet el a közigazgatási határozat semmisségének észlelése esetén az annak alátámasztására szolgáló bizonyítékok tekintetében.”, az elsőfokú eljárásra vonatkozik.] A Kúria sem nyit vitát e kérdésben. A Kfv.V.35.340/2014/13. számú ítélete szerint: „A jogerős ítélet meghozatalát követően a peres feleknek lehetőségük van rendkívüli jogorvoslat igénybevételére, ténykérdésben perújítási, jogkérdésben felülvizsgálati kérelmet terjeszthetnek elő. Közigazgatási perben a bíróság a [régi] Pp. XX. fejezetében szabályozott speciális szabályozás alapján a felülvizsgálni kért közigazgatási határozatok jogszerű, illetve jogsértő voltáról dönt a kereseti kérelem keretei között ([régi] Pp. 213. §, 339. §), míg a felülvizsgálati eljárásban a Kúria a jogerős ítéletet vizsgálja felül a felülvizsgálati kérelem keretein belül ([régi] Pp. 270. §), a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján ([régi] Pp. 275. §-ának (1) bekezdése).” A Kfv.VI.37.020/2018/7. számú ítélet értelmében: „A [régi] Pp. 275. § (1) és (2) bekezdésére figyelemmel a felülvizsgálati eljárásban bizonyítás felvételének nincs helye, a Kúria a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a rendelkezésre álló iratok alapján dönt.”
