A Kúria kiadmányozási jogsértésekről vallott felfogásának újragondolása döntési jogkör és felhatalmazás hiányában II. rész

Szerző: Dr. Pomázi Miklós
Dátum: 2019. augusztus 8.
Címkék: , , , , , , ,
Rovat: ,
Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg…

Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg és vezeti le több szálon:

5.2. Közigazgatási hatáskörről jogegységi hatáskör hiányában

A KMPJE központi kérdése, hogy mi történjen, ha a közigazgatási eljárásban a határozat kiadmányozása nem igazolja vissza, hogy az a jogosulttól származik, illetve hogy ettől függetlenül a közigazgatás megfelelően él-e a hatáskörével vagy sem. Ezek alapján kézenfekvő, hogy a Kúria esetében is a saját döntési jogköre vizsgálatával kezdjük az elemzést.

A Kúria a KMPJE IV. pontja szerint „hatáskörét” az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésére alapította, mely szerint:

A rendes bíróságok döntenek büntetőügyben, magánjogi jogvitában és törvényben meghatározott egyéb ügyben. A rendes bírósági szervezet legfőbb szerve a Kúria, amely biztosítja a rendes bíróságok jogalkalmazásának egységét, a rendes bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.

Rögtön ezt követően az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

A közigazgatási bíróságok döntenek közigazgatási jogvitákban és törvényben meghatározott egyéb ügyben. A közigazgatási bírósági szervezet legfőbb szerve a Közigazgatási Felsőbíróság, amely biztosítja a közigazgatási bíróságok jogalkalmazásának egységét, a közigazgatási bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.

Ez a szabályozás azt mutatja, hogy közigazgatási jogi kérdésben nem a Kúria, hanem a Közigazgatási Felsőbíróság jogosult jogegységi határozatot hozni. Az új szabályt e tartalommal már „alkalmazták” is. „A legfőbb ügyész nyilatkozatában hivatkozott az Alaptörvény […] 25. cikk (3) bekezdésében foglaltakra, mely szerint a közigazgatási bíróságok döntenek a közigazgatási jogvitákban.”[1]

Azt az átmeneti helyzetet, hogy a Közigazgatási Felsőbíróság és a közigazgatási bíróságok még nem léteznek, de az Alaptörvényben már 2018. június 29. napjától „befejezett alakzatban” nyertek szabályozást, a jogalkotó kiegészítő rendelkezéssel kezelte. Magyarország Alaptörvényének hetedik módosítása (2018. június 28.) (a továbbiakban: hetedik Alaptörvény-módosítás) 10. cikk az Alaptörvény „Záró és vegyes rendelkezések” Rész 27. pontjába a következőket iktatta be:

A közigazgatási bírósági szervezet felállításáról szóló sarkalatos törvény hatálybalépéséig a bíróság dönt

a) büntetőügyben, magánjogi jogvitában, törvényben meghatározott egyéb ügyben;

b) a közigazgatási határozatok törvényességéről;

c) az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről;

d) a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról.

Ebből jól látszik azonban, hogy a jogalkotó nem ültette át a 25. cikk összes feladatát: az egyedi közigazgatási határozatokat, és az önkormányzati normakontrollt beépítette az „átmeneti” szabályozásba, de kihagyta a jogegységi eljárást. Ennek eredményeképpen a Kúria ez utóbbira mandátumot nem kapott, illetve a 25. cikk (3) bekezdésének hatályossága folytán nem is jogosult jogegységi eljárást folytatni közigazgatási ügyekben, és – ezzel összhangban – a 25. cikk (2) bekezdése pedig közigazgatási ügytípust nem említ.

Az egyetlen, kényszer szülte kapaszkodó a „törvényben meghatározott egyéb ügyben” fordulat lehetne, ám azon túl, hogy a jogegységi eljárás nem „ügy” (jogeset), a meghatározást olyan tisztán a jogegységi eljárástól elkülönítetten használja az Alaptörvény 25. cikk (2) és (3) bekezdése is, hogy azt sem lehet vonónyalábnak használni.[2]

A KMPJE megalkotására mindezek alapján a Kúria nem bírt az Alaptörvény felhatalmazásával, amely kérdést egyáltalában nem is vizsgálta.[3]

Bár a KMPJE nem hivatkozik rá, érdemes megemlíteni, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 25. §-a is hasonlóan elavult, a hetedik Alaptörvény-módosítást érdemben nem követő előírást tartalmaz. A törvényszöveg szerint a Kúria az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésében meghatározott feladatának ellátása körében jogegységi határozatokat hoz. Ahogy azt fentebb idéztük, az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése immár a Közigazgatási Felsőbíróságról szól, abban a Kúriának meghatározott feladata nincsen. A helytelen kereszthivatkozás indoka az, hogy korábban valóban az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése volt a kúriai jogegységi eljárások alapszabálya, amin a hetedik Alaptörvény-módosítás változtatott, különbontva a polgári és büntető ítélkezést a közigazgatásitól. Ezzel a Kúriára vonatkozó szabályozás egy bekezdéssel feljebb került [Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés], amit a Bszi. tekintetében a jogalkotó nem észlelt. Ha csak a Bszi. 25. §-át vesszük figyelembe, a Kúria jelenleg más jogterületeken sem járhatna el jogegységesítő szerepben, mert az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése a módosítás nyomán immáron kizárólagosan „közigazgatási halmaz”.[4]

Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 37. § (2) bekezdésében ugyanezzel a problémával találkozunk. E szerint az Alkotmánybíróság […] felülvizsgálja […] az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésében meghatározott jogegységi határozatoknak az Alaptörvénnyel, illetve nemzetközi szerződéssel való összhangját.

Érdemes lenne e jogszabályhelyek mielőbbi korrekciójára is sort keríteni, hogy a kúriai és az alkotmánybírósági működés törvényessége a jogegységi határozatok és az egyéb jogegységesítő anyagok, valamint alkotmánybírósági határozatok tekintetében se vessen fel aggályokat.

5.3. Hatásköri kérdőjelek, a jogegységi tanács összetétele

5.3.1. A jogegységi határozat – saját elnevezése szerint – a közigazgatási határozatok semmisségével kapcsolatos egyes kérdésekről szól. Adódik a kérdés, hogy hogyan dönthettek e tárgyban a Kúria polgári, gazdasági tanácsainak bírái, ráadásul utóbbiak közül került ki az ügy egyik előadó bírája is.[5]

Felmerül ezek alapján, hogy vajon befolyásolta-e a határozat megállapításait az a tény, hogy egy kizárólag a Ket.-et értelmező eljárásban más (magánjogi) jogterület bírái is véleményt nyilvánítottak. A KMPJE által tárgyalt kérdésben – miszerint miként értékelendő hiba az, ha a közigazgatáson belül mandátummal nem bíró személy hoz döntést –, így több, a közigazgatási jog és működés tekintetében nem szakavatott személy is döntött. Pusztán azért, mert a polgári jogban is létezik a semmisség intézménye, attól még annak értelmezése nem igényel polgári jogi látásmódot.[6]

Tény, hogy a régi Pp. felülvizsgálati szabályai is szóba kerültek az egyik alkérdésnél, ami akár indokolhatta volna a „polgári ház” részvételét,[7] már ha a perjogi kérdés lett volna olyan összetett, hogy komoly értelmezést igényel, és hozzáadott értéket jelentett volna.[8] Ha a Polgári Kollégium bevonása a régi Pp. 275. § szinte szó szerinti megismétlése miatt történt, a KMPJE akkor is elnagyolt, mert például a 2/2017. Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozat – már a címében is – kifejezetten kimondja, hogy több kollégium ügykörét érintő eljárásjogi tárgyú elvi iránymutatásoknak a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) hatálybalépésére tekintettel történő felülvizsgálatáról szól.[9] Mindez esetünkben hiányzik; a KMPJE a semmisséget tette meg főcímnek.

További ellenérv, hogy korábban a közigazgatási ügyszak maga is értelmezte a régi Pp.-t, mégsem vonta be a polgári joggal foglalkozó kollégákat, amire a 4/2010. számú Közigazgatási jogegységi határozatot[10] és az 5/2010. számú Közigazgatási jogegységi határozatot[11] hozhatjuk példának.

A KMPJE a határozat elfogadásáról, a szavazati arányokról nem szól. A Bszi. 35. §-ából tudjuk, hogy a döntéshez valamennyi tag jelenléte, és egyszerű szótöbbség szükséges. A polgári ügyszakos bírák is szavaztak a tisztán közigazgatási jogi kérdésekben is. Ha helyettük is közigazgatási bírák döntenek, elképzelhetően eltérő voksok születhettek volna.

5.3.2. Másfelől közelítve azt gondoljuk, ha már a probléma többrétű, akkor büntető-közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozat meghozatala lett volna indokolt. Egyrészt, ha a közigazgatási hatáskör tartalmát a jogrendszer egészén keresztül és nem csak a Ket.-ből kibontva vizsgáljuk, a kérdés legalább annyira érinti a büntető kollégiumot is, mint a polgárit. Másrészt, a jogegységi határozat meghozatalakor már hatályon kívül helyezett Ket. mint kifutó jogszabály helyett – de legalábbis amellett –, az új közigazgatási és perjogi eljárásjogi rendelkezések (az Ákr. és sok más szakigazgatási eljárási szabály, illetve a Kp.) áttekintése is szükséges lett volna. Ehhez a Bszi. 34. § (4) bekezdés b) pontja szerinti, a Kúria teljes kollégiumából álló jogegységi tanács illett volna, tudniillik a jogegységi eljárás célja a joggyakorlat továbbfejlesztése érdekében szükséges elvi kérdés eldöntése volt.

A 40/2007. (VI. 20.) számú határozatában az Alkotmánybíróság egyértelművé tette azt is, hogy a bíróságoknak nem csak a norma tartalmának meghatározására vagy a törvényhozó által nyitva hagyott kérdések megválaszolására, hanem a joggyakorlat továbbfejlesztésére is lehetősége van. „A joggyakorlat továbbfejlesztése, mint ok révén [ugyanis] a Legfelsőbb Bíróságnak lehetősége nyílik [jogegységi határozat meghozatalával] valamely jogszabály-értelmezési gyakorlat (tehát a normához »tapadt« ítélkezés) alapján dönteni az ítélkezési gyakorlat új irányáról.” Ennek eszköze lehet a jogegységi eljárás. „Az elvi kérdések jogegységi határozattal való eldöntése pedig [ez esetben] a norma alkalmazása során felmerült különböző (általános érvénnyel megfogalmazott) értelmezések egységesítésének eszköze.” (ABH2007, 517, 526.)[12]

5.4. Az előzményi határozatok, a félmúlt

5.4.1. A közelmúltban a Jalsovszky Ügyvédi Iroda is visszatérően és töretlen sikerrel foglalkozott a kiadmányozás (az aláírási hibás határozatok) kérdésével. „Alapos jogi kutatásaik” során jutottak el végül a Kúria egy korábbi, Kfv.III.37.088/2014/7. számú határozatáig, mely aztán – elmondásuk szerint – pernyertes ügyeik alapját képezhette.[13]

5.4.2. A fent említett ügyvédi iroda esete pontos képet fest a közigazgatási jogi kollektív emlékezet hiányáról, ami az egész KMPJE legfontosabb tanulsága.

A probléma sokkal régebbi keletű, és változó intenzitással, hol kisebb, hol nagyobb hangsúlyt kapva került terítékre egészen a legutóbbi évekig, amikor a Kúria uralkodó felfogásává tette azt az álláspontot, hogy az ellenőrizhetetlen módon jegyzett közigazgatási határozat önmaga nem igazolja, hogy a hatásköri címzettől származna, ezért az semmis (pontosabban semmisséggyanús).

5.4.3. Az 1/2003. számú Közigazgatási-polgári jogegységi határozat (a továbbiakban: KPJE)[14] témánk szempontjából kiemelendő elvi tartalma sem előzmények nélküli, hanem korábbi döntések voltak az indikátorai. A Kúria a KPJE-ben nem hatáskörben hozott határozatnak minősítette az olyan döntést, amelyen a kiadmányozó nem tünteti fel, hogy kiadmányozási jogát a törvényben hatáskörrel felruházott személy nevében, annak megbízásából gyakorolja. A Kúria megfogalmazásában a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség Főigazgatója a törvényben biztosított hatáskörét az SzMSz-ben megjelölt – kiadmányozási joggal felruházott – Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség szervezeti egységének vezetője útján gyakorolhatja. Ez azonban személyes hatáskörét és felelősségét nem érinti. A határozatot a Főigazgatónak kell meghoznia és a határozatban eljáró közigazgatási szervként a Főigazgatót kell feltüntetni. Az SzMSz-ben kijelölt kiadmányozónak pedig a határozat aláírásakor utalnia kell arra, hogy ezt a jogát a hatáskörrel rendelkező személy nevében és megbízása alapján gyakorolja.[15]

A KPJE ugyan még az Áe.-n alapuló joggyakorlat alapján született,[16] azonban a lényeg ugyanaz. A kiadmányozás a hatáskör gyakorlása, ezért nem vehető félvállról; ha nem adják nyomát a döntési jog eredetének, úgy a hatáskört elvonták a hatásköri címzettől.

A KMPJE előzményéül szolgáló jó néhány kúriai határozatnak is ez a lényege: szabályos delegálás hiányában olyasvalaki járt el, akiről nem lehet tudni, hogy milyen viszonyrendszerben áll a valódi hatáskörrel bíró szervvel, személlyel.

A KPJE 2015-ben „a közigazgatási szervezetrendszer időközben bekövetkezett változására tekintettel” vált meghaladottá,[17] azaz a Kúria nem a közigazgatási eljárásjog változása miatt vetette el a korábbi érvelését. A KPJE a Ket. élettartamának nagy részében azonban alkalmazandó volt, ami számunkra azt jelenti, hogy a mondanivalója később, az ugyancsak a Ket.-et értelmező KMPJE esetében is érvényes volt vagy kellett volna, hogy legyen.[18]

5.4.4. Az Áe.-t 2005. november 1-jétől felváltó Ket. jogirodalma is beszámolt a közigazgatást belülről feszítő, kívülről elfogadhatatlan alapproblémáról. „A gyakorlatban a kiadmányozási jog gyakorlása esetenként, enyhén szólva »szabados«. Előfordul, hogy az éppen elérhető ügyintéző írja alá a döntést, jobb esetben feltüntetve, hogy rendelkezik megbízással (mb.).”[19] Vélhetően ezért szabályozta részletesen a Ket. a határozat meghozatalának és hitelesítésének módját, igyekezvén elejét venni a hibáknak.

5.4.5. További fontos állomás volt a „közigazgatási hivatal vs. hivatalvezető” gyűjtőnévvel illethető ügyek csoportja, melyek közül a Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.39.299/2007/6. számú, 2008. június 4. napján kelt határozat indokolását választottuk idézni. Eszerint „az alperes – a hivatalvezető – a határozata meghozatalakor másodfokú hatóságként nem járhatott volna el, csak a közigazgatási hivatal hozhatott volna érdemi határozatot. […] A [Ket.] 121. § (1) bekezdés b) pontja értelmében semmis az a határozat, amelyet az eljáró hatóság hatáskörének hiányában hozott meg […].”

5.4.6. Összességében egy tőről fakadó problémákról beszélünk.[20] A bemutatott ügyek és a KMPJE életre hívását indikáló korábbi ügyek közös vonása az, hogy „házon belül” okozza valaki a szabálytalanságot, és ezt járta körbe többször is a Legfelsőbb Bíróság, illetve a Kúria.[21]

Az előzmények tanulsága, hogy a jogalkotó, a jogirodalom és a bírói gyakorlat rendszerint fontos szerepet szánt az aláírás mint a hatáskörgyakorlás megtestesítésének. A Kúria a semmisséget korábban is az aláírás körében értelmezte, továbbá hivatalból észlelendőnek tekintette. Ez a gyakorlat a közigazgatási szervek részére megismerhető volt, ahhoz tudták (volna) igazítani a működésüket. A törvényi szabályokon túl is megvolt az az információ, ami alapján a döntéshozatali eljárást, a döntésmintákat (sablonokat) szabályozni tudták (volna). Ennek megfelelően az aláírásból eredeztetett semmisség (illetve a KMPJE után semmisség-e vagy „csak” jogszabálysértés) kérdéskörének bizonytalanságai elvileg nem is merülhettek volna fel. A közigazgatás nem adhatott volna támadási felületet önmaga ellen. Ez azonban már olyan szervezeti probléma, ami meghaladja a tanulmányunk kereteit. Itt most csak annyit tennénk hozzá, hogy a közigazgatás gyakori szervezeti változásai is jelentősen közrehatnak abban, hogy a határozatmintákat állandóan át kell alakítani.[22]

5.4.7. Ha az érem másik oldalát is megnézzük, érzékelhetjük, hogy mégiscsak lehetett egyfajta ciklikusság a jogértelmezésben, mert például „A közigazgatási jog nagy kézikönyve” szerint „a határozat záró része tartalmazza: […] a döntés kiadmányozójának nevét, hivatali beosztását és aláírását, valamint a hatóság bélyegzőlenyomatát”.[23] Kilényi Géza sem tulajdonított tehát jelentőséget a formula kikezdhetetlenségének, és magyarázatában egyszerűen elhagyta a törvény – a Ket. 72. § (1) bekezdés f) pont – egyik fordulatát: „a hatáskör gyakorlójának nevét, hivatali beosztását”.

Az ítélkezési gyakorlatból is hivatkozható olyan eset, amely a legutóbbi évek kúriai ítéletei és a fentebb ismertetett múlt évtizedbeli előzményi döntések közötti időszakban a másik pólust képviselte. A Kúria szerint „a hatásköri szabályok tekintetében az elsőfokú bíróság szintén helytállóan foglalt állást, megfelelően tért ki arra, hogy a kiadmányozó helyettesítésére nem alkalmazható az 1/2003. [KPJE] határozat. A jogegységi határozat közigazgatási szervek közötti hatáskör delegálás[á]ra vonatkozik. Annak II/b) pontja rögzíti, hogy a hatáskörrel feljogosított személy kiadmányozási (aláírási) jogának belső szabályzatban való engedélyezése nem minősül a hatáskör átruházás[á]nak. Ehhez képest a kiadmányozó helyettesítésének kérdése, még érintőlegesen sem tartozik a jogegységi határozattal szabályozott kérdések körébe.”[24]

5.5. Az előzményi határozatok, a közelmúlt

5.5.1. A KMPJE megalkotását kezdeményező Kollégiumvezető – a 2. pontban ismertetett jogegységi indítványában – tömören és lényegre törően mutatta be, hogy meglátása szerint milyen változatai alakultak ki a közigazgatási határozatok aláírásaiból eredeztetett semmisségnek. Ugyanakkor kritikánkat és a KMPJE bármely olvasójának elmélyülését, gondolkodását nehezíti, hogy a kollégiumvezetői előterjesztés ismertetésekor ügyszámokat még példálózóan sem rendeltek hozzá az egyes megállapításokhoz. Más jogegységi döntéseknél – amikor az ítélkezési gyakorlat egységesítése miatt került sor az eljárásra –, ezek az azonosítások a problémafölvetés rendszerinti velejárói voltak.[25] A KMPJE szerkesztését ezért hiányosnak tartjuk, a jogkereső közönség közvetlenül nehezen tud meggyőződni a hivatkozott határozatokban szereplő állításokról.[26] Mindez nem csak ízlésbeli kérdés, mert a jogi közszájon forgó kúriai döntések szinte mindegyike a semmisséget mondta ki a fent ismertetett helyzetekre.[27] Ha volt is egy-két vadhajtás vagy eltérő vélemény – amit ezért elvárható lett volna pontosan hivatkozni –, nem jellemző, hogy a Kúria egy uralkodó gyakorlattal rendelkező kérdést rendez újra, lezárt fejezetet nyit meg ismételten.

5.5.2. Kutatásunknak határt szabott, hogy a bírósági ítéletek anonimizált adatbázisában, a tavaly megújult bírósági honlapon[28] a kereső funkció „határozatot hozó bíróság” részében nem szerepel egyetlen közigazgatási és munkaügyi bíróság sem, miáltal az elsőfokú ítéletek ezen a – legkézenfekfőbb – módon elérhetetlenek.

Ha a „munkaügyi bíróságok” elnevezésre és a 2018. évre szűrünk, jelen cikk megírásakor – 2019. április 15-én, illetve a cikk véglegesítésekor, 2019. június 29-én – a kereső a Fővárosi Munkaügyi Bíróság esetében három, majd huszonegy, a Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság esetében nulla, majd hat, a Debreceni Munkaügyi Bíróságra szűréssel egy, majd négy, a Pécsi Munkaügyi Bíróság kiválasztásával szintén nulla, majd tizennégy darab közigazgatási határozatot mutat. Ennek megfelelően ezen kritikai észrevételünk nem is a KMPJE-vel, hanem az adatbázis olvasóközönségének információhiányos helyzetével van összefüggésben. Felhasználói oldalról a szolgáltatás elégtelenségét nem teszik elfogadhatóvá az anonimizálás közismert nehézségei. A jogi képviselők legalább annyira támaszkodnak a saját „ötleteikre”, mint amennyire merítenek a pályatársakéiból és a joggyakorlatból. Az igazságszolgáltatás is profitálhat(na) a friss döntések megjelentetéséből, hiszen ha valamiről már született döntés, úgy az azonos helyzetben lévő ügyfélnek a jogi képviselő be tudja mutatni, mekkora kockázatot vállal a perléssel, milyen észszerűségek szólnak mellette és ellene, és ezzel a felesleges peres ügyek száma, a bíróságok munkaterhe csökkenthető.

Ha e mélyfúrásunk alapján olyan további „mutálódott altípusokat” tudtunk volna bemutatni, amelyeknek a megismerhető beszámolóból feltételezhetően létezniük kell,[29] sokkal inkább érthető lenne a KMPJE életre hívása.

5.5.3. Itt csak az eredeti, a jelen periódusban általunk ismert, elsőként Lassányi Gábor képviseletével meghozott kúriai ítélet gondolatmenetéből elevenítenénk fel egypár sort, mert a KMPJE is ezt emeli ki. Eszerint: „[…] az alperesi határozat valóban tartalmazza a hatáskört gyakorló főigazgató nevét és megbízását a kiadmányozásra, azonban a kiadmányozási jog átengedése nem a Ket. idézett rendelkezéseiben foglaltak szerint történt. Nem jogszerű a kiadmányozási jog átengedése, mert a határozat nem tartalmazza […] [a] főigazgató helyett a kiadmányozó nevét, hivatali beosztását, csak olvashatatlan aláírását. A Kúria rámutat arra, hogy a hatáskör gyakorlása és a kiadmányozás nem azonos eljárási jogintézmények, azonban a két jogintézmény összefüggésben áll egymással mégpedig oly módon, hogy a nem jogszerűen átengedett kiadmányozás felveti a hatáskör átruházását, vagy a hatáskör elvonását, amelyet a Ket. tilalmaz. Kiadmányozási jog gyakorlása esetén a határozatból ki kell derüljön, hogy a kiadmányozó a hatáskörre feljogosított személy nevében, az ő megbízásából jár el. A kiadmányozás akkor jogszerű, ha a határozat tartalmazza a kiadmányozással szemben támasztott törvényi követelményeket. Ennek hiányát nem pótolhatja az alperes belső szabályzatra történő hivatkozása Tévedett tehát az elsőfokú bíróság, mikor a belső szabályzatra történő utalással az alperesi határozatot jogszerűnek tekintette és nem vette figyelembe a [KPJE-t], illetve a tényállásban iratellenes megállapításokat tett az aláírást illetően.”[30]

5.5.4. Ehhez az igen tartalmas gondolathoz képest az AB Határozattal megsemmisített kúriai ítéletben szereplő érvelés már nem tűnik meggyőzőnek. Itt maga a jogalkotó rendezte a kérdést a Magyar Nemzeti Bankról szóló CXXXIX. törvény (a továbbiakban: MNB tv.) 13. § (11) bekezdésével, amit az MNB követett is a döntésében,[31] ezért e kúriai döntést magunk sem látjuk helyesnek. Egyidejűleg azonban az AB Határozat azon indokolását sem osztjuk maradéktalanul, miszerint „[a]z alkotmányos jelentőségű probléma lényege abban áll, hogy a Kúriának a Ket. alapján levezetett, a kiadmányozás fogalmára vonatkozó értelmezése és az érintett fogalommal megjelölni kívánt jogszabályi cél ellentétben állnak egymással. Míg a Kúria szerint a kiadmányozás lényegében a döntés aláírásával szinonim fogalom, addig a jogalkotó az MNB tv. vonatkozó 13. §-át módosító, egyes pénzügyi tárgyú törvényeknek a betétbiztosítást, valamint a pénzügyi közvetítőrendszert érintő módosításáról szóló 2014. évi CIV. törvény 47. §-ához azt az indokolást fűzte, hogy »[a] törvény a rugalmasabb döntéshozatal érdekében lehetőséget biztosít arra, hogy a Pénzügyi Stabilitási Tanács[ra] a […] hatósági döntések meghozatala, valamint a döntést megtestesítő okirat aláírása is delegálható legyen«.”[32]

A tanulmány további részeit a folytatásban közöljük. A tanulmányt teljes terjedelmében elolvashatják a Jogesetek Magyarázata folyóirat 2019/2-3. számában is, ami várhatóan 2019. szeptember elején jelenik meg.

[1] 1/2019. Közigazgatási-munkaügyi jogegységi határozat a joghatályos közlésről közigazgatási eljárásban, Magyar Közlöny 2019/12. (I. 30.) II. pont 2. bek.

[2] A törvényben meghatározott egyéb ügy lesz majd várhatóan a munkaügyi per.

[3] „Lapzárta után” lépett hatályba a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépésének elhalasztásáról szóló 2019. évi LXI. törvény, mely szerint az Alaptörvényben írt átmeneti állapot konzerválódik, vagyis más közigazgatási tárgyú jogegységi határozatoknál is azonos probléma fog jelentkezni, és belátható időn belül az Alaptörvény hiányos átmeneti rendelkezése nem válik meghaladottá.

[4] Szintén „lapzárta utáni” információ, hogy a Kúria a másodfokú bíróság felülvizsgálati jogköre terjedelmének értelmezéséről szóló 1/2019. Polgári jogegységi határozatában [Magyar Közlöny 2019/122. (VII. 12.)] többek között, a „Bszi […] 25. §-a […] alapján”, de „a bíróságok jogalkalmazása egységének biztosítása [Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés] érdekében” határozott. A Kúria tehát jelenleg megkerüli a kérdést, és a Bszi.-ben törvényi tényállási elemmé tett Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdését minden magyarázat nélkül cseréli fel a hivatkozott § (2) bekezdésével, úgy, hogy magából a Bszi.-ből eredezteti döntési jogkörét.

[5] A hét bíróból ketten, Kocsis Ottilia, aki egyúttal az ügy egyik előadó bírájaként vett részt az eljárásban és Wellmann György – a Polgári Kollégium vezetője – a polgári jogi ügyszakhoz tartoznak, polgári jogi ítéleteket hoztak.

[6] Ahogyan más, azonos elnevezésű, de eltérő tartalmú jogintézmények értelmezésénél sincs átjárás a kollégiumok között. Pl. 5/2008. számú Büntető jogegységi határozat a jogerős ügydöntő határozattal kiszabott pénzbüntetés elévüléséről, Magyar Közlöny 2008/141. (X. 1.).

[7] A Bszi. 34. § (2) bekezdése szerint: „Ha a jogegységi eljárásban hozandó döntés több szakágú jogegységi tanács ügykörét érinti, a jogegységi tanács elnöke a jogegységi tanácsot az érintett szakágban eljáró bírák közül arányosan jelöli ki. E jogegységi tanács az elnökből és további 6 tagból áll, elnöke a Kúria elnöke vagy elnökhelyettese.” E szabálynak a KMPJE is megfelel, de ez csak egy lehetséges következtetés, mind az elnök személyéből, mind a tagok számából.

[8] Jelen ügyben azonban legkevésbé sem volt erről szó. Ld. I. rész 19. lj.

[9] 2/2017. Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozat a több kollégium ügykörét érintő eljárásjogi tárgyú elvi iránymutatásoknak az új Pp. és a Kp. hatálybalépésére tekintettel történő felülvizsgálatáról (a továbbiakban: 2/2017. KMPJE), Magyar Közlöny 2017/194. (XI. 23.).

[10] 4/2010. (X. 20.) Közigazgatási jogegységi határozat a társadalmi szervezetek jogállásáról környezetvédelmi közigazgatási hatósági ügyekben, valamint perindítási és kereshetőségi jogáról közigazgatási perekben, Magyar Közlöny 2010/162. (X. 20.). A jogegységi határozat a régi Pp. 54. § (1) bekezdését értelmezi.

[11] 5/2010. (XI. 15.) Közigazgatási jogegységi határozat a polgármesteri tisztség megszüntetése iránti per egyes kérdéseiről, Magyar Közlöny 2010/172. (XI. 15.). A jogegységi határozat a régi Pp. 156. §-át értelmezi.

[12] Ld. továbbá Villám Krisztián: „A jogegységi határozatok jogi jellegének alkotmányossági problémái” Magyar Jog 2017/4. 225–239.

[13] A felhívott döntés lényege szerint: „A Kúria megállapította, hogy az elsőfokú közigazgatási határozat valóban tartalmazza az építésügyi hatósági hatáskört gyakorló jegyző nevét és megbízását a kiadmányozásra, azonban a kiadmányozási jog átengedése nem a Ket. idézett rendelkezéseiben foglaltak szerint történt. Nem jogszerű a kiadmányozási jog átengedése, mert a határozat nem tartalmazza a … igazgató helyett kiadmányozó nevét, hivatali beosztását, csak olvashatatlan aláírást. A Kúria rámutat arra, hogy a hatáskör gyakorlása és a kiadmányozás nem azonos eljárási jogintézmények, azonban a két jogintézmény összefüggésben áll egymással mégpedig oly módon, hogy a nem jogszerűen átengedett kiadmányozás felveti a hatáskör átruházását, vagy a hatáskör elvonását, amelyet a Ket. tilalmaz. A kiadmányozás akkor jogszerű, ha a határozat tartalmazza a kiadmányozással szemben támasztott törvényi követelményeket.” Kfv.III.37.088/2014/7. Indokolás. Ld. erről bővebben: Ügyvédvilág (I. rész 17. lj.) 19.

[14] 1/2003. Közigazgatási-polgári jogegységi határozat közigazgatási szerv hatáskörének delegálhatóságáról, gyakorlásáról, Magyar Közlöny 2003/43. (IV. 28).

[15] KPJE III.

[16] Az Áe. 43. § (1) bek. szerint: „A határozatnak tartalmaznia kell: a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését […], d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.” [A jogegységi határozat a c) pontra hivatkozik, ez azonban minden bizonnyal puszta elvétés a bíróság részéről, az aláírásra vonatkozó utalás az Áe. hivatkozott paragrafusának d) pontjában kapott helyet.]

[17] A KPJE-t a 2/2015. Büntető-közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozat 1. pontja helyezte hatályon kívül, ld. továbbá a IV. 1. pontját, Magyar Közlöny 2015/103. (VI. 15.).

[18] A Kúria maga is lehetségesnek, mi több szükségesnek tartja a formálisan megsemmisített álláspontjai alkalmazását. Erre enged következtetni a 2/2017. KMPJE is, miszerint: „A felsorolt, az új Pp. és a Kp. hatálybalépését követően indult ügyekben nem irányadó elvi iránymutatásokkal kapcsolatban a jogegységi tanács hangsúlyozza, hogy az említett iránymutatásokban foglalt – az új Pp. és a Kp. szabályai szellemével nem ellentétes – jogi okfejtések, érvek, elvi megállapítások továbbra is figyelembe vehetők. Az új Pp. és a Kp. normaszövegének értelmezésében, a jogi érvelés alátámasztásában ezek tehát felhasználhatók.” [VI.].

[19] Kilényi Géza (szerk.): A közigazgatási eljárási törvény kommentárja (Budapest: KJK-KERSZÖV 2005) 200.

[20] Meg kell jegyezni, hogy számos döntés született abban a körben is, amikor az egyik közigazgatási szerv vonta el a másik közigazgatási szerv hatáskörét, ezek azonban a fent írtakhoz képest merőben más jellegűek és ezért nem is citáljuk őket.

[21] Az AB Határozat által megsemmisített Kfv.I.35.676/2017/10. számú határozatban is megjelenik ez a vívódás, ami mutatja, hogy az előképek léteztek, a jogászok építkeztek is rájuk. „Az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével hatályon kívül helyezte a Határozatot. A [régi] Pp. 336/A. § (1) bekezdését alkalmazva a hatáskör-kiadmányozás kérdés kapcsán vizsgálta az alperesi határozat semmisségét, figyelembe vette az 1/2003. KPJE határozatot” [4]. „A semmisség körében alkalmazandó normák kapcsán rögzíti a Kúria, hogy az elsőfokú bíróság és a felek által is többször hivatkozott 1/2003. KPJE jogegységi határozatot a Kúria […] hatályon kívül helyezte, mivel az a közigazgatási szervezetrendszer időközben bekövetkezett változására tekintettel meghaladottá vált” [28]. A Kúria ezzel a szöveggel sem el nem fogadta, sem el nem vetette a hivatkozást, külön kiemelte viszont a hatályon kívül helyezés indokát. A lentebb ismertetésre kerülő Kfv.I.35.282/2016/6. számú ítéletében viszont a testület minden fenntartás nélkül alapította határozatát a KPJE-re, bár az akkor már nem volt hatályos. A Kúria Kfv.VI.35.101/2017/15. számú ítélete szerint: „Ugyancsak nem befolyásolhatta a döntést, hogy a felperesi érvek között hivatkozott KPJE határozatot a Kúria a közigazgatási szervezetrendszer átalakítása miatt a 2/2015. BKMPJE jogegységi határozatával meghaladottá nyilvánította és hatályon kívül helyezte” [36].

[22] „Ugyanakkor a bírói gyakorlat többször szembesült azzal, hogy a döntések, köztük a határozatok rosszul szerkesztettek, különösen olyan esetben, amikor a frissen alakult a szervezet, vagy más szervezettől vett át hatáskört, szervezeti átalakításon esett át.” PETRIK (I. rész 7. lj.).

[23] KILÉNYI Géza (szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve (Budapest: CompLex 2008) 1341., 1343., 1347. és 1351. Az irodalom több olyan határozatmintát is közöl, ahol mindössze a kiadmányozó neve, hivatali beosztása szerepel az aláírásnál, a hatáskörgyakorló és a kettőjük közötti szervezeti kapcsolat kifejezése meg sem jelenik.

[24] Kfv.I.35.315/2011/4., Indokolás 12. bek.

[25] Így pl. az 1/2018. számú Polgári jogegységi határozat, amely kiemelte, hogy a kollégiumvezető „[i]ndítványában rámutatott, hogy a gyakorlatban két ellentétes álláspont ismert. Az egyik […] értelmezés jellemzi a Fővárosi Törvényszék és a Fővárosi Ítélőtábla gyakorlatát (pl. Fővárosi Törvényszék 56.Pkf.639.180/2016/3.; Fővárosi Ítélőtábla 2201-3.Pkf.25.422/2018/2.). A másik álláspont […] érvényesül a Debreceni Ítélőtábla és a Pécsi Ítélőtábla gyakorlatában (pl. Debreceni Ítélőtábla Pkf.II.20.615/2007/2.; Pécsi Ítélőtábla Pkf.IV.25.444/2017/2.).” I. pont. Ugyancsak kitűnő példa a 4/2018. számú Büntető jogegységi határozat felsorolása: „A Kecskeméti Járásbíróság a […] 8.Bny.872/2016/4. számú végzésével az ügyészség fellebbezését mint törvényben kizártat elutasította.” 1. pont; „A Kecskeméti Járásbíróság a […] 18.Bny.892/2016/2. számú végzésével a határozathozatalt mellőzte […]” 2. pont; „A Debreceni Járásbíróság a […] 5.Bny.151/2016/15. számú végzésével a kérelemnek helyt adott, vagyis a kijelölt tartózkodási hely elhagyását engedélyezte.” 3. pont; „A Budakörnyéki Járásbíróság a […] 4.Bny.92/2016/7. számú végzésével, a házi őrizetet »ideiglenesen« feloldva, a kérelemnek helyt adott, vagyis a kijelölt tartózkodási hely elhagyását engedélyezte.” 4. pont; „A Miskolci Járásbíróság a […] 33.Bny.333/2016/2. számú végzésével a kérelemnek helyt adott, vagyis a kijelölt tartózkodási hely elhagyását engedélyezte.” 5. pont.

[26] A KMPJE-ben ügyiratszámmal nem azonosított döntésekben lehetnek más, kiegészítő megjegyzések, okfejtések is, amik esetlegesen eltérő megvilágításba helyezhetik a kiemelt szövegeket.

[27] Vö. BARABÁS–BARANYI–FAZEKAS (I. rész 6. lj.) 528.

[28] Birosag.hu.

[29] Ld. A nagy aláírás-gate (I. rész 5. lj.) az ügyfél érdeke ellenében ható megsemmisítések eseteiről. Adóügyekben, ahol nincs ellenérdekű ügyfél, nem kézenfekvő, hogy mi az a helyzet, amiben a perindító adózónak (mint a határozat kötelezettjének) ne lenne elfogadható megoldás a támadott döntés „meg nem történtté tétele”, azaz megsemmisítése.

[30] Kfv.I.35.282/2016/6. [13]–[14]. Erre hivatkozik vissza több kúriai döntés is, így pl. a Kfv.VI.37.020/2018/7. számú határozat.

[31] „A bírságot kirovó határozat fejrésze szerint »az MNB nevében eljáró Pénzügyi Stabilitási Tanács felhatalmazása alapján az alábbi határozatot hozom.«, záró részében foglaltak alapján pedig »A határozatot az MNB-nek az MNB tv. […] 4. § (9) bekezdésében és 39. § (1) bekezdés l) pontjában meghatározott feladatkörben, az MNB tv. 13. § (11) bekezdés alapján átruházott kiadmányozási jogkörben eljárva hoztam meg.« A határozatot »Dr. Windisch László alelnök« írta alá és látta el alelnöki pecséttel.” AB Határozat, Indokolás [3].

[32] AB Határozat [23]. Az AB Határozatot mélységében azért nem ismertetjük, mert az a Kúria ítéltének azon tételét látja elfogadhatatlannak, hogy egyértelmű jogszabály-szövegezés mellett nincs helye az Alaptörvény 28. cikke szerinti teleologikus értelmezésnek. A másik jelentős szelete az MNB tv. speciális szabályait veszi górcső alá. Az AB Határozat legnagyobb kérdése, az állam(igazgatás) alkotmányjogi panaszhoz való joga. Az Alkotmánybíróság működési rendjéből adódóan az AB Határozat már a saját kritikáját is tartalmazza a különvélemények formájában. Itt különösen Stumpf István különvéleményére gondolunk, miszerint „egy közigazgatási hatóságnak alapvető joga nincs […,] nem élhet alkotmányjogi panasszal” (AB Határozat [111]). CHRONOWSKI–VINCZE (I. rész 10. lj.) pedig e folyóiratban szenteltek egy teljes írást a kérdéskörnek, mutatva, miért nem helyes az AB Határozat következtetése.

Kapcsolódó cikkek:


A Kúria jogegységi határozata a közigazgatási határozatok semmisségével kapcsolatos egyes kérdésekről – A Kúria kiadmányozási jogsértésekről vallott felfogásának újragondolása döntési jogkör és felhatalmazás hiányában I. rész
2019. augusztus 1.

A Kúria jogegységi határozata a közigazgatási határozatok semmisségével kapcsolatos egyes kérdésekről – A Kúria kiadmányozási jogsértésekről vallott felfogásának újragondolása döntési jogkör és felhatalmazás hiányában I. rész

Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg és vezeti le több szálon.