AB: alaptörvény-ellenes, ha a fellebbezést ugyanaz a fórum vizsgálja

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyes központi hivatalok és költségvetési szervi formában működő minisztériumi háttérintézmények felülvizsgálatával összefüggő jogutódlásáról, valamint egyes közfeladatok átvételéről szóló 378/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet 43. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisítette. A döntéshez párhuzamos indokolást csatolt Pokol Béla.

1. Az alapügy

A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírója indítványozta, hogy Az Alkotmánybíróság a 378/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet 43. § (1) bekezdésének alaptörvény- ellenességét állapítsa meg, mivel szerinte a támadott jogszabályi rendelkezés sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogot. A Korm. rendelet értelmében ugyanis azon ügyekben, amelyekben 2016. december 31. napját megelőzően a Pest Megyei Kormányhivatal hozott első fokon döntést, és a fellebbezési eljárás 2017. január 1. napján folyamatban volt, a másodfokú eljárást ugyanezen hatóság folytatta le. Az indítványozó érvelése szerint a jogorvoslathoz való jog sérelme egyben az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét is eredményezi, hiszen a jogállamiság követelményével ellentétes, hogy az elsőfokú döntés ellen benyújtott fellebbezést ugyanazon hatóság bírálja el.

Az alapügyben a Pest Megyei Kormányhivatal a felperessel szemben 2016. november 3. napján hivatalból hulladékgazdálkodási eljárást indított, majd 2016. november 24. napján kelt határozatával a felperest 95 658 000 forint bírság megfizetésére kötelezte, engedélytől eltérő módon végzett hulladékgazdálkodási tevékenység miatt. A határozatot dr. Tarnai Richárd kormánymegbízott nevében és megbízásából dr. Bartus Adrienn főosztályvezető írta alá. A felperes a határozattal szemben fellebbezéssel élt, amelynek elbírálására a határozat meghozatalakor hatályos szabályok szerint az Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség lett volna jogosult. Az időközben hatályba lépett Korm. rendelet 22. § (1) bekezdése értelmében azonban a Főfelügyelőség 2016. december 31. napjával jogutódlással megszűnt, és a Korm. rendelet 43. § (1) bekezdése értelmében a 2017. január 1. napján folyamatban lévő fellebbezési eljárásokban a fellebbezés elbírálására a Pest Megyei Kormányhivatal jogosult, ezért a Pest Megyei Kormányhivatal 2017. január 23. napján kelt levelében tájékoztatta a felperest arról, hogy a jogszabályváltozások következményeként a folyamatban lévő fellebbezési eljárásában másodfokon az első fokon is eljárt Pest Megyei Kormányhivatal fog eljárni.

A felperes 2017. február 6. napján a Pest Megyei Kormányhivatallal szemben kizárási okot jelentett be, ugyanis álláspontja szerint súlyos eljárásjogi és alkotmányossági aggályokat vet fel az, hogy a Pest Megyei Kormányhivatal határozatával szemben előterjesztett fellebbezést a jogszabályváltozások eredményeként másodfokon szintén a Pest Megyei Kormányhivatal, azaz az első fokon eljárt hatóság bírálja el. A felperes egyben kérte a Földművelésügyi Minisztériumtól az eljárás lefolytatására másik hatóság kijelölését, de a minisztérium a kizárási okra alapított kérelmet elutasította, tekintettel arra, hogy nincs másik kijelölhető szerv.

A másodfokon eljáró Pest Megyei Kormányhivatal egyébként az elsőfokú határozatot megváltoztatta, és bírság kiszabása helyett figyelmeztetésben részesítette a felperest. A határozatot dr. Tarnai Richárd kormánymegbízott nevében és megbízásából az elsőfokú határozattal egyezően dr. Bartus Adrienn főosztályvezető írta alá. A másodfokú határozat az ügy érdemében egyetlen elemében sem fogadta el a felperes érvelését, a bírság kiszabását arra tekintettel mellőzte, hogy az elsőfokú határozat meghozatalát követően egy másik, az alapügy felperesével szemben zajló ügyben a Főfelügyelőség a Pest Megyei Kormányhivatal határozatát megsemmisítette, ekként a mostani határozatban megállapított jogsértést nem ismételt, hanem első jogsértésnek kell minősíteni, amiért pedig a vonatozó jogszabályok szerint hulladékgazdálkodási bírság helyett figyelmeztetést kell kiszabni. A felperes ezt követően kezdeményezte a másodfokú határozat bírósági felülvizsgálatát, a bíróság pedig az Alkotmánybírósághoz fordult.

2. A döntés indokai

Az AB emlékeztetett: az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jog olyan alkotmányos alapjog, amely tárgyát tekintve a bírói, illetőleg a hatósági (más közigazgatási) döntésekre terjed ki, tartalmát tekintve pedig azt kívánja meg, hogy valamennyi, az érintett jogát vagy jogos érdekét érdemben befolyásoló érdemi határozat felülvizsgálata érdekében legyen lehetőség más szervhez, vagy azonos szerv magasabb fórumához fordulni. Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes a tekintetben, hogy a jogorvoslathoz való jog a rendes jogorvoslati eszközök igénybevételét foglalja magában, azonban a rendes jogorvoslati eszközök mindegyikére egyaránt, azonos tartalommal vonatkozik. Az Alaptörvény nem tartalmaz arra vonatkozó előírást, hogy a jogorvoslati fórumrendszernek hány fokon kell biztosítania az érintett alapjog gyakorlását, ennek megfelelően a jogorvoslati eljárás egyfokú kialakítása az Alaptörvény kívánalmainak teljességgel eleget tesz. Az Alkotmánybíróság ugyancsak kiemelte, hogy amíg az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből egyértelműen következik a közigazgatási döntésekkel szembeni bírói jogorvoslat biztosításának kötelezettsége, addig a közigazgatás rendszerén belül érvényesülő, az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti követelményeket kielégítő jogorvoslat biztosításának általános kötelezettsége az Alaptörvényből már nem vezethető le. Nincs azonban alaptörvényi akadálya annak, hogy a jogalkotó a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálatán túlmenően más valódi jogorvoslati eszközöket biztosítson. Abban az esetben tehát, ha a jogalkotó úgy dönt, hogy valamely közigazgatási eljárásban biztosítja a közigazgatás rendszerén belüli fellebbezés mint az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti valódi jogorvoslat lehetőségét és annak elbírálását egy közigazgatási hatóságra bízza, akkor ezen fórumnak és a fellebbezési eljárásnak is ki kell elégítenie az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti követelményeket.

A jogorvoslathoz való jogból nem következik szükségszerűen az, hogy egy, az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése hatálya alá tartozó fellebbezési eljárásban minden esetben az első fokon eljáróhoz képest más szervnek kell biztosítania a jogorvoslatot, hanem adott esetben ugyanazon szerv magasabb fórumának eljárása is összeegyeztethető az Alaptörvénnyel. Az AB ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jog lényegi tartalmával, nevezetesen az állam intézményvédelmi kötelezettségével ellentétes ugyanakkor az a szabályozás, amely valamely hatósági döntéssel szemben a közigazgatás intézményrendszerén belül oly módon kíván fellebbezés keretében valódi jogorvoslati lehetőséget biztosítani, hogy a jogorvoslati fórum sem más szervnek, sem ugyanazon szerv magasabb fórumának nem minősíthető. Jelen esetben ugyanakkor a másodfokú határozatot is az elsőfokon eljárt Pest Megyei Kormányhivatal volt köteles meghozni, miközben a kormányhivatal feladat- és hatásköreit mind az elsőfokú, mind a másodfokú eljárásban a kormányhivatalt vezető kormánymegbízott gyakorolja.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a közigazgatási hatáskörök racionalizálása, és egyben az állampolgárokhoz közeli és ugyanakkor költséghatékonyan működő szolgáltató állam megteremtésének célja adott esetben szükségessé teheti a közigazgatási hatáskörök felülvizsgálatát és a közigazgatási intézményrendszer átalakítását, amely átalakítás természetszerűleg folyamatban lévő ügyekre is kihatással lehet. Abban az esetben azonban, ha a Kormány valamely közigazgatási szerv megszüntetését határozza el, minden esetben szükséges rendelkezni arról, hogy a még folyamatban lévő egyes hatósági eljárásokban melyik szerv lépjen a megszűnő közigazgatási szerv helyébe. A közigazgatási intézményrendszer átalakítása ugyanis még a folyamatban lévő ügyekben sem jelentheti azt, hogy ugyanaz a közigazgatási szerv legyen jogosult és egyben köteles a másodfokú eljárás lefolytatására, amely az elsőfokú határozatot meghozta, amennyiben nem biztosítható az adott közigazgatási szerven belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. A támadott szabályozás mindezek fényében ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való joggal, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette, és az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján elrendelte a megsemmisített jogszabályi rendelkezés általános alkalmazási tilalmát is valamennyi olyan folyamatban levő környezet- vagy természetvédelmi tárgyú ügyben, ahol az elsőfokú határozatot vagy végzést 2016. december 31. napját megelőzően a Pest Megyei Kormányhivatal hozta.

A döntés előadó alkotmánybírája dr. Szabó Marcel volt.

Kapcsolódó cikkek:


A sérelemdíj összegének meghatározása
2019. november 8.

A sérelemdíj összegének meghatározása

A sérelemdíj egyik funkciója az okozott hátrány kompenzációjaként a jogsértő és a személyiségi jogában sértett személy relációjában kifejezett anyagi kárpótlás, másrészről a magánjogi büntetés a hasonló jogsértések megelőzése érdekében. Ez utóbbi funkció esetében a sérelemdíj fizetésre kötelezett vagyoni viszonyai a sérelemdíj összegének mérlegeléssel történő meghatározása körében figyelembe vehetők – a Kúria eseti döntése.