AB: közjogilag érvényes a “rabszolgatörvény” és a közigazgatási bíróságokról szóló törvény
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az Alkotmánybíróság elutasította a munkaerő-kölcsönzés minimális kölcsönzési díjával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2018. évi CXVI. törvény, továbbá a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény, valamint a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. évi CXXXI. törvény megsemmisítésére irányuló indítványokat. A döntéshez párhuzamos indokolást csatolt Pokol Béla.
- Az alapügy
Országgyűlési képviselők több jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítását és hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a beérkezett indítványokban közjogi érvénytelenségre történő hivatkozással támadott valamennyi törvény elfogadására az Országgyűlés 2018. december 12-i ülésnapján, azonos körülmények között került sor. Az indítványozók közjogi érvénytelenség tárgyában előadott érvelése éppen ezen, az Országgyűlés plenáris üléstermében az említett ülésnapon a szavazások idején fennálló speciális körülményeken, illetve ebből kifolyóan az ülésvezetés és a szavazások szokásostól eltérő módján alapul. Az Alkotmánybíróság ezért úgy ítélte meg, hogy az indítványokban foglalt, a különböző törvények egyes rendelkezéseinek tartalmi alaptörvény-ellenességére irányuló indítványelemeknek, valamint a törvények egészének közjogi érvénytelenségével kapcsolatos indítványelemeknek az elkülönített vizsgálata a célszerű, ezért először a közjogi érvénytelenség vizsgálata tárgyában folyamatban lévő ügyeket bírálta el.
Ezzel összefüggésben az indítványozók előadták, hogy az Országgyűlés 2018. december 12-i ülésnapján a levezető elnök a pulpitusra való feljutásának megakadályozására hivatkozással nem az elnöki pulpitusról vezette az ülést. Ennek következtében, mivel az elnök így saját szavazókártyáját sem helyezhette be a pulpituson, az ülésteremben kiépített szavazógépek „kártya nélküli” üzemmódban működtek. Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvénynek (Ogytv.) a tárgyalási rend fenntartásával és a fegyelmi jogkörrel kapcsolatos szabályai között található 51. §-ára hivatkozva pedig kifejtették, hogy álláspontjuk szerint az elnöki székből történő ülésvezetés olyan „törvényi követelmény a levezető elnökkel szemben”, amelynek be nem tartása az Országgyűlés tárgyalási rendjére vonatkozó szabály megsértésének minősül. Ezen túlmenően, a szavazási rendszer „kártya nélküli” üzemmódjának aktiválása álláspontjuk szerint megkérdőjelezhetővé tette az adott ülésen lebonyolított szavazások megbízhatóságát, mivel az ilyen üzemmódban működő szavazó-berendezések esetében nem biztosítható, hogy azt kizárólag az arra jogosult képviselő használhassa. Kifejtették, hogy ilyen esetben a berendezések az ülésrend szerinti országgyűlési képviselőhöz hozzárendelésre kerülnek, függetlenül attól, hogy a szokásos üléshelyén tartózkodik, vagy akár az ülésteremben egyáltalán jelen van-e. Mindezeket a kétségeket pedig a konkrét esetben súlyosbította, hogy az üléstermi patkóban olyan személyek (pl. a miniszterelnök testőrei) is jelen voltak, akik arra nem jogosultak. Az indítványozók szerint mindezek együttesen megalapozzák az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdésének, ezáltal pedig az általuk ismertetett eljárási rendben elfogadott törvények közjogi érvénytelenségének megállapítását. A fentieken túlmenően pedig az indítványozók szerint az Alaptörvény 5. cikk (2) bekezdésének a sérelme is megállapítható, mivel ez a rendelkezés garanciális szabályként előírja, hogy a két, az ülésvezetést segítő, szolgálatban lévő jegyző közül „lehetőleg” egy ellenzéki képviselőcsoporthoz tartozó legyen, ellenzéki jegyzőt azonban az Országgyűlés elnöke annak ellenére nem jelölt ki, hogy az ülésen ilyen személy jelen volt.
- A döntés indokai
Az Alkotmánybíróság elsőként megállapította, hogy a jelen ügyben vizsgált problémával, vagyis az Országgyűlés ülésén a már elfogadott napirendnek megfelelő döntéshozataloknak az Országgyűlés elnöke, illetve a levezető elnök elnöki pulpitusra történő feljutásának fizikai ellehetetlenítésével történő megakadályozására tett kísérlettel, illetve az ennek okán a parlamenti patkóból történő ülésvezetéssel korábban még nem találkozott.
Döntése keretében az AB elsőként a törvényhozó hatalmi ágnak Magyarországon mint modern demokráciában betöltött szerepére utalt, illetve az alkotmányosság elveinek megfelelő működésének jelentőségére, és az azzal kapcsolatos alaptörvényi rendelkezésekre, valamint a vonatkozó alkotmányos jelentőségű megállapításokra. Ennek keretében számba vette a magyar alkotmányos jogfejlődés e téren elért eredményeit, és hangsúlyozta, hogy a formalizált törvényhozási eljárási szabályok meghonosodása a jogfejlődés során hazánkban és külföldön egyaránt magával hozta azoknak, az összefoglaló néven obstrukciónak nevezett magatartásoknak a megjelenését, amelyek révén a parlamentben kisebbségbe került politikai erők időről-időre megpróbáltak egyes politikai céljaik elérése érdekében – legtöbbször a visszaélésszerű joggyakorlás határait feszegetve – eredeti rendeltetésüktől eltérően élni a rendelkezésükre álló, formailag jogszerűnek tekinthető lehetőségeikkel. Történelmileg ezen változatos magatartási formákkal együtt jelentek meg az azok „letörésére” irányuló, az eljárási szabályok megváltoztatásában, esetenként azonban (akár rendészeti jellegűnek tekinthető, mégis) jogellenes magatartásokban megnyilvánuló törekvések is.
Mindazonáltal az Országgyűlés törvényes és alkotmányos működése a jogállamiság, az alkotmányos hatalomgyakorlás egyik kulcsa Magyarországon, és erre tekintettel kiemelt jelentősége van annak, hogy az Országgyűlés az Alaptörvényben rögzítettek szerint, az ott meghatározott feladatait és jogköreit az Ogytv.-ben és a Házszabályban részletezett előírásoknak megfelelően gyakorolja, és, hogy azokat mindenkor gyakorolni is tudja. Az Alkotmánybíróság ezért áttekintette a törvényalkotás alkotmányos és demokratikus működésével, illetve az ennek sérelmén alapuló közjogi érvénytelenséggel kapcsolatos korábbi gyakorlatát, legfontosabb megállapításait, és ennek keretében utalt arra is, hogy mint az Alaptörvény védelme legfőbb szervének, végső soron az Alkotmánybíróságnak kell biztosítania azt (amennyiben azt az Országgyűlés maga nem biztosítja kellőképpen), hogy a parlamenti döntéshozatal az erre vonatkozó szabályoknak megfeleljen. Az AB emlékeztetett ugyanis arra, hogy a Házszabály garanciális rendelkezéseit mellőző, megsértő törvényhozási eljárás alkalmas arra, hogy az egyébként törvényesen kialakult országgyűlési többség döntésének a legitimitását aláássa; sőt, rendszeres előfordulása magának a parlamentarizmusnak az intézményét is leértékeli. Ezért a Házszabály lényeges rendelkezésével ellentétesen megalkotott törvény közjogilag érvénytelen, ami alapot ad a törvény megsemmisítésére. Mindebből pedig az is következik, hogy az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy az indítványozók által kifogásolt döntéshozatali eljárások során történt-e olyan lényeges szabálysértés, ami a támadott törvényi rendelkezések közjogi érvénytelenségét eredményezné.
Vizsgálata keretében az AB először leszögezte: nem minősülnek obstrukciónak azok a magatartások, amelyek jogszerűnek még formai értelemben sem nevezhetők. Ilyen magatartás esetén előállhat olyan jogellenes helyzet, amikor a rendeltetésszerű működés helyreállítása azonnali megoldást követel, de adott esetben sem a „rendes” eljárásra, sem pedig a fegyelmi-rendészeti jellegű intézkedésekre vonatkozó szabályokban nem található konkrét előírás rájuk nézve. Ilyen esetben két lehetséges megoldás is szóba jöhet. Egyrészt sor kerülhet az adott ülés megszakítására, és az üléstermi rendnek a képviselettel rendelkező politikai erők egyeztetésén alapuló helyreállítása érdekében az adott parlament erre jogosult testületének vagy szervének összehívására (illetve, amennyiben szükséges a megfelelő és jogszerű rendészeti intézkedések megtételére). Másrészt viszont – amennyiben az nem párosul az Alaptörvény sérelmét okozó eljárással – a fennálló helyzet kezelése az ülés folytatása mellett sem kizárt. Erre tekintettel az Alkotmánybíróságnak a konkrét eset kapcsán a fentiek fényében azt kellett megvizsgálnia, hogy az indítványozók által kifogásolt döntéshozatali mód az eddig kifejtett szempontoknak és alkotmányos elvárásoknak megfelelt-e.
Jelen esetben az ülésvezetéssel összefüggésben az Országgyűlés jegyzőkönyvéből kiderül, hogy az elnöki emelvényre való feljutást ellenzéki képviselőcsoportokhoz tartozó, illetve független képviselők az utat elállva, fizikailag ellehetetlenítették. A feljutásra tett eredménytelen kísérletet követően, a patkóban helyet foglalva, hordozható mikrofon használatával került sor az ülés megnyitására az elnök, illetve az ülésvezetésre a levezető elnök részéről. Az Alkotmánybíróság értékelése szerint formálisan nem tekinthető jogszerűnek az olyan képviselői magatartás, amely arra irányul, hogy fizikai úton megakadályozza az elnöki pulpitusról való ülésvezetést. Vagyis nem foghat helyt az ülésvezetés helyével kapcsolatos olyan indítványozói kifogás, amely az elnöki emelvényre való feljutás hiányát magával az indítványozók magatartásával indokolja. Továbbá, bár az indítványokban felhozott érvek annyiban helytállóak, hogy valóban van funkcionális jelentősége az elnöki emelvényről történő ülésvezetésnek (onnan jobban átlátható az ülésterem, az elnöki szavazókártyájának behelyezése szükséges az elektronikus szavazó berendezés teljes körű funkcióinak eléréséhez), az önmagában nem tekinthető olyan garanciális követelménynek, aminek hiánya a képviselői jogok érvényesülését biztosító ülésvezetést ellehetetlenítené. Az AB szerint az elnök és a jegyzők rendszerinti helye, a pulpitus használata alapvetően praktikus célokat szolgál. Sőt, az Ogytv. 51. §-ának szövegéből pedig az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem vezethető le, nem következik kényszerítően, hogy az ülés – amennyiben egyébként az ülésvezetés a garanciális jelentőségű eljárási szabályoknak megfelel – máshonnan, mint az elnöki székből ne lenne vezethető.
Ami a jegyzők közreműködését illeti, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jegyzők megválasztására szabályszerűen és a jelen ügyben vizsgált ülésnap eseményeitől függetlenül, korábban, az alakuló ülésen már sor került. Az Ogytv. 5. § (2) bekezdése alapján az egyidejűleg az adott ülésen szolgálatot teljesítő jegyzők közül az egyik lehetőleg ellenzéki képviselőcsoporthoz tartozik. A hivatkozott törvényi rendelkezés ugyanakkor a „lehetőleg” szófordulattal lehetővé teszi a házelnök számára, hogy szükség esetén az elsődlegesen követendő főszabálytól eltérően, kormánypárti jegyzőket kérjen fel a feladatok ellátásra. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a vizsgált esetben a jegyzői kijelölésre nem visszaélésszerűen, hanem kényszerítő okok következtében került sor, így az nem tekinthető a hivatkozott törvényi előírás megsértésének, ezáltal közjogi érvénytelenség megállapítását sem eredményezheti.
Végül a kártya nélküli üzemmóddal kapcsolatban az AB áttekintette a szavazásra vonatkozó törvényi és házszabályi rendelkezéseket. Az Ogytv. a szavazás tekintetében kizárólag az azokon való jelenlét, az esetleges megismétlés, a nyílt vagy titkos szavazás, az egyes esetekben szükséges szavazati arány, illetve a szavazási rend megsértése, valamint a szavazások eredményének kihirdetése és közzététele tekintetében tartalmaz előírásokat. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vonatkozó házszabályi rendelkezések a gépi szavazás alkalmazását, különösen pedig a szavazó berendezéseknek az indítványozók által „kártyásként” nevezett üzemmódban történő használatát sehol sem írják elő kötelező jelleggel, sőt, megállapítható, hogy bizonyos esetekben (pl. titkos szavazás esetén) ilyen eljárás alkalmazása garanciális szabály sérelmét is eredményezhetné. Ezen kívül az AB hangsúlyozta azt is, hogy a személyes közreműködés a képviselők részéről a népszuverenitás választott képviselők útján történő gyakorlásából levezethető elvárás is. Az, hogy az országgyűlési képviselők ennek az elvárásnak eleget tegyenek, joguk, és egyben kötelezettségük is, amiért személyes felelősséggel tartoznak. Ennek megfelelően természetesen a kártya nélküli gépi szavazások idején sem volt megengedett, hogy a képviselők más helyett szavazzanak. Másfelől viszont megállapítható az is, hogy a más képviselő helyett történő szavazás lehetőségét a chipkártya bevezetése sem zárta ki teljesen: amennyiben a kártya behelyezését követően egy képviselő az üléshelyét elhagyja, a közelben tartózkodó más országgyűlési képviselő a nevében a szavazatot a gomb megnyomásával változatlanul leadhatja. Ilyen esetre volt is példa az Országgyűlés történetében. Az országgyűlési képviselők felelőssége tehát az Alkotmánybíróság álláspontja szerint üzemmódtól függetlenül fennáll azért, hogy más képviselőhöz tartozó berendezésen szavazáskor ne nyomjon gombot.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a támadott törvények alaptörvény- ellenességének közjogi érvénytelenség okán történő megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
Az ügy előadó alkotmánybírái dr. Salamon László és dr. Varga Zs. András voltak.
