AB: Szigorúbban védendő a Natura 2000
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 földrészletek értékesítése és hasznosítása természetvédelmi szempontjainak érvényesítését szolgáló biztosítékokat nem alakította ki. A döntéshez Balsai István és Dienes-Oehm Egon csatoltak különvéleményt.
1. Az alapügy
Ötvenkét országgyűlési képviselő kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet (Korm. rendelet) 31. § (3) bekezdés 9. pontja Alaptörvénnyel való összhangját.
Az indítványozók kifejtették, hogy a „Földet a gazdáknak!” Program keretében az állami tulajdonú földek földművesek részére történő értékesítéséhez szükséges intézkedésekről szóló 1666/2015. (IX. 21.) Korm. határozatból (Korm. határozat) és a támadott rendelkezésből együttesen a „Földet a gazdáknak!” Program keretében az állami tulajdonban levő termőföldvagyonnak a Natura 2000 területekre is kiterjedő magántulajdonba adása következik. A Korm. határozat 1. d) pontja ugyanis az értékesítési körből a Natura 2000 területeket nem veszi ki, míg a Korm. rendelet kifejezetten rendelkezik azoknak a földárveréseken való meghirdetéséről.
Álláspontjuk szerint a Korm. rendelet támadott rendelkezése a természetvédelem elért intézményi szintjén romlást enged anélkül, hogy ez másik alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen lenne. Az egyes Natura 2000 területek hasznosításának egyetlen formája az értékesítés, az értékesítésnek pedig – a három hektár feletti területek esetében – egyedül alkalmazható eljárásrendje az árverési értékesítés, amely semmilyen teret nem enged a természetvédelmi szempontok érvényesítésének.
Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala (AB) előtt megkereste a földművelésügyi minisztert, az alapvető jogok biztosát és a Magyar Tudományos Akadémia Ökológiai Kutatóközpontját is. Ezen kívül a Magyar Madártani és Természetvédelmi Egyesület amicus curiae beadvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz.
2. Az AB-döntés indokai
Az érdemi vizsgálatot megelőzően a testület röviden utalt a biológiai sokféleség megőrzésének tudományos jelentőségére, illetőleg a biológiai sokféleség jelenlegi állapotára és tendenciáira. A magyarországi biológiai sokféleség megmaradását a természeti védelem alatt álló területek, a Natura 2000 hálózat, és a védelem alatt nem álló területeken is érvényes környezeti szabályok összessége együttesen szolgálják. A Natura 2000 területek különleges természetvédelmi jelentősége éppen abban áll, hogy megteremtik az ember mezőgazdasági tevékenységébe ékelt természetes ökoszisztémák között az átjárást, az úgynevezett ökológiai folyosókat, amelyek éppen ezen ökológiai rendszerek fennmaradásához nélkülözhetetlen alapokat szolgálják.
Az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében meghatározott fizikai, biológiai és kulturális alapok megóvásának kötelezettsége az Alaptörvény egész szellemiségét átható strukturális elv, amely kifejezi Magyarország elkötelezettségét a természeti értékeink megóvása iránt, annak érdekében, hogy azokat megőrizve adhassuk tovább a jövő generációk számára. Az utóbbiakat érintő fizikai létfeltételek gondos és fenntartható használatának alapjogi vetülete jelenik meg az Alaptörvény XX. cikkében, amelynek (1) bekezdése kimondja, hogy „[m]indenkinek joga van a testi és lelki egészséghez”, míg a (2) bekezdés szerint „[a]z (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.” Az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése értelmében „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”
Közvetlenül az Alaptörvény P) cikkéből vezethető le az alkotmányozó azon akarata, hogy az emberi életet és létfeltételeit, így különösen a termőföldet és hozzá kapcsolódóan a biodiverzitást, olyan módon kell védeni, hogy az a jövő nemzedékek életesélyeit biztosítsa, és a visszalépés tilalmának általánosan elfogadott elvéből következően semmiképpen se rontsa. A visszalépés tilalmának (non-derogation), mint az állam környezeti szabályozásra vonatkozó többletkötelezettségének egyaránt vonatkoznia kell a környezeti anyagi jogi, eljárásjogi és az intézményrendszerre vonatkozó szervezeti szabályozásra.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területek értékesítésének lehetővé tételével egyidejűleg nem alkotott olyan szabályt, amely biztosítaná a környezet- és természetvédelmi értékek és sajátosságok figyelembe vételét
Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése alapján a jelen generációt három fő kötelezettség terheli: a választás lehetőségének megőrzése, a minőség megőrzése és a hozzáférés lehetőségének biztosítása. A választás lehetőségének biztosítása azon a megfontoláson alapul, hogy a jövő nemzedékek életfeltételei akkor biztosíthatóak leginkább, ha az átörökített természeti örökség képes a jövő generációk számára megadni a választás szabadságát problémáik megoldásában ahelyett, hogy a jelenkor döntései kényszerpályára állítanák a későbbi generációkat. A minőség megőrzésének követelménye szerint törekedni kell arra, hogy a természeti környezetet legalább olyan állapotban adjuk át a jövő nemzedékek számára, mint ahogy azt az elmúlt nemzedékektől kaptuk. A természeti erőforrásokhoz való hozzáférés követelménye szerint pedig a jelen nemzedékei mindaddig szabadon hozzáférhetnek a rendelkezésre álló erőforrásokhoz, amíg tiszteletben tartják a jövő generációk méltányos érdekeit. Ezen alapelvi szintű elvárásoknak a jogalkotó csak akkor tud eleget tenni, ha döntéseinek meghozatala során távlatosan, kormányzati ciklusokon átívelően mérlegel.
Az Alkotmánybíróság áttekintette az indítványozók által támadott „Földet a gazdáknak!” Program szabályait, figyelemmel arra a tényre is, hogy a program keretében lehetséges-e Natura 2000 hálózatba tartozó, állami tulajdonban álló területek árverési úton történő értékesítése.
A kormány az 1666/2015. (IX. 21.) Korm. határozattal döntött a „Földet a gazdáknak!” Program keretében az állami tulajdonú földek földművesek részére történő értékesítéséhez szükséges intézkedésekről. A kormány határozata értelmében a „Földet a gazdáknak!” Program keretében lehetővé vált a földművesek számára 300 hektár mértékű földszerzési maximum alkalmazásával az állami tulajdonú földterületek megvásárlása. A Korm. határozat értelmében az erdők és természetvédelmi területek nem képezték az értékesítés tárgyát. A Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló kormányrendelet értelmében az árverési hirdetményben fel kell tüntetni a Natura 2000 területnek minősülő földrészlet esetén a Natura 2000 területekre vonatkozó főbb jogszabályokra való utalást. A kormányrendelet értelmében a természetvédelemért felelős miniszter egyetértése szükséges védett természeti területnek és Natura 2000 területnek minősülő földrészlet bármely jogcímen történő átruházásához vagy vagyonkezelésbe adásához.
Az Alkotmánybíróság a vizsgálat eredményeként arra a következtetésre jutott, hogy a Korm. rendelet alapján a „Földet a gazdáknak!” Program keretében jogszerű volt a Natura 2000 területnek minősülő, állami tulajdonú földrészletek értékesítése is, ezért az Alkotmánybíróság a Korm. rendelet 31. § (3) bekezdés 9. pontjának – amely valójában a Natura 2000 területek védelmét hivatott szolgálni a hirdetményben e jellegre vonatkozó jogszabályok feltüntetésével – megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság ezt követően az Abtv. 46. §-a szerint hivatalból eljárva azt vizsgálta meg, hogy a „Földet a gazdáknak!” Program keretében történő, Natura 2000 területnek minősülő, állami tulajdonú földrészletek értékesítésével kapcsolatosan megállapítható-e mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség. A szabályozás áttekintése alapján az AB arra a következtetésre jutott, hogy a védett természeti területek esetében lehetséges ugyan azok elidegenítése, ám az értékesítés folyamata szigorú jogszabályi garanciákhoz kötött, amelyek összességében alkalmasak az Alaptörvény P) cikkében nevesített értékek mennyiségi és minőségi védelmére.
Más a helyzet azonban a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területek magántulajdonba kerülésével, amelynek tekintetében a természetvédelemért felelős földművelésügyi miniszter egyetértési jogot gyakorol, de ezzel összefüggésben a jogalkotó semmilyen konkrét előírást nem fogadott el. A Korm. rendelet 34. §-a előírja, hogy az adásvételi szerződésben rögzíteni kell, hogy a szerződés tárgyát képező földrészlet védett területnek minősül-e, illetőleg a 39. § (7) bekezdésének megfelelően ilyen esetben az adásvételi szerződés elválaszthatatlan részét képezi a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv által elkészített, a természeti állapot megőrzését vagy javítását szolgáló előírásokat tartalmazó jegyzék. Egyebekben azonban a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területek értékesítésének folyamatára az általános szabályok az irányadóak. Mindez azt jelenti, hogy a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területek értékesítésére vonatkozóan a természetvédelemért felelős miniszter egyetértési jogának gyakorlásán kívül semmilyen speciális szabály vagy többletkövetelmény nem érvényesül, így ezen területek értékesítésére lényegében a Natura 2000 jogállással nem rendelkező földterületekkel azonos módon kerülhet sor. Az értékesítésre kerülő területek kiválasztása során nem létezik olyan garanciális szabály, amely biztosítaná ezen állami tulajdonban levő területek mennyiségi, illetőleg minőségi védelmét, hiszen az értékesítésre kerülő területek kiválasztása során kizárólag a kormány általános birtokpolitikai célkitűzései az irányadóak. Ugyancsak nem létezik általános jellegű, garanciális szabály arra, hogy az értékesítés folyamatában a környezet- és természetvédelmi szempontok figyelembe vételre kerüljenek, például a földrészlet vevőjének kiválasztása során. Önmagában az árverési értékesítés természetszerűleg nem veszi figyelembe az értékesített Natura 2000 terület természeti kezelésére való alkalmasságot, hiszen a jelentkezők közül a legmagasabb összeget ajánlónak juttatja a földterületet olyan jelentkezőkkel szemben is, akik lényegesen alkalmasabbak a területek speciális kezelésére. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területek értékesítésének lehetővé tételével egyidejűleg nem alkotott olyan szabályt, amely biztosítaná a környezet- és természetvédelmi értékek és sajátosságok figyelembe vételét, ezért mulasztásban megnyilvánuló alaptörvénysértést követett el.
Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területek magántulajdonba kerülésével a szabályozás szintjén romlik-e a természetvédelem elért intézményi szintje. Az állami tulajdonban levő Natura 2000 területek hasznosításának szabályait ugyanis részben a Natura 2000 fenntartási tervek, részben a természeti állapot megőrzését vagy javítását szolgáló előírásokat tartalmazó jegyzékek, részben a természetvédelmi célú vagyonkezelés, részben pedig a tulajdonosi ellenőrzés intézménye biztosítják. Az Alkotmánybíróság ezért azt vizsgálta meg, hogy eme szabályozási szintek vonatkozásában érvényesül-e a visszalépés tilalmának elve abban az esetben, ha a Natura 2000 hálózathoz tartozó területek állami tulajdonból magántulajdonba kerülnek.
[htmlbox karteritesi_jog]
A szabályozás áttekintése alapján az AB arra a következtetésre jutott, hogy amíg az állami tulajdonban álló Natura 2000 területekre vonatkozó haszonbérleti szerződések esetében a természeti állapot megőrzését vagy javítását szolgáló előírásokat tartalmazó jegyzék betartását a Nemzeti Földalap ellenőrzi, addig a magántulajdonban álló Natura 2000 területek vonatkozásában a jegyzék betartására vonatkozó ellenőrzési mechanizmus és szankciórendszer nem létezik. Az állami tulajdonból magántulajdonba, majd a későbbiekben esetlegesen továbbértékesítésre vagy továbbhasznosításra kerülő, védett területnek nem minősülő Natura 2000 területek vonatkozásában arra sincs szabályozás, hogy a további értékesítés vagy hasznosítás során is a szerződés elválaszthatatlan részét képezze a természeti állapot megőrzésére vagy javítására szolgáló előírásokat tartalmazó jegyzék. A hatályos szabályozásból az sem következik, hogy a jegyzéket eredetileg elkészítő, a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szerv a későbbiekben rendszeres jelleggel felülvizsgálja a jegyzék tartalmát.
Az AB tekintettel volt arra is, hogy a Natura 2000 hálózatba tartozó területek kizárólag gazdasági szempontokat figyelembe vevő hasznosítása azzal a veszéllyel is jár, hogy a természetvédelmi szempontból összefüggő, ám tulajdonosi struktúrájukat tekintve szétaprózott Natura 2000 területeken az egyes magántulajdonosok eltérő döntéseket hoznak a földhasználat módjára vonatkozóan az általuk reálisnak tartott piaci hasznosítási alternatívák tükrében. Ez a veszély különösen reális akkor, ha az állami tulajdonból kikerülő Natura 2000 területek vonatkozásában a hasznosítás módjára vonatkozóan jogszabályi előírások kizárólag a Natura 2000 gyepterületek vonatkozásában érvényesülnek. Ehhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság már a 28/1994. (V. 20.) AB-határozatában rögzítette, hogy a magántulajdonban álló védett, illetőleg védelemre tervezett területek esetében az állami tulajdonban álló területekkel azonos szabályozás sem elegendő: amennyiben ezek a területek magántulajdonban, illetőleg magántulajdonosok kezelésében állnak, a használók kötelezettségeit úgy meg kell szigorítani, hogy a védelem szintje és hatékonysága ne csökkenjen.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés az értékesítés lehetővé tételével egyidejűleg nem alkotott olyan megfelelő garanciális szabályozást, amely biztosítaná a Natura 2000 területek vonatkozásában a természeti állapot megőrzését, illetőleg javítását. Az AB szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvénysértést követett el, ezért felhívta annak kiküszöbölésére.
Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szabó Marcel volt.
