Azonnali jogvédelem a közigazgatási jogban

Szerző: dr. Gerse Márton
Dátum: 2018. december 19.
Címkék: , , , , , , , ,
Rovat:
Cikkünkben a végrehajtás felfüggesztésének helyébe lépő azonnali jogvédelem intézményét ismertetjük.

Az azonnali jogvédelem bevezetésével a jogalkotó a közigazgatási szervek jogsértő cselekményeivel szemben már a jogerős ítélet meghozatala előtt bírói jogvédelemet biztosít az ügyfelek számára. Az Alaptörvényből levezethető, hogy a jogorvoslatnak valódinak és hatékonynak kell lennie, mert előállhat olyan helyzet, hogy az ítélet meghozatalának időpontjára már visszafordíthatatlan helyzet áll elő. A Kp. megalkotása során a jogalkotó fő törekvése a hatékony jogvédelmet biztosító eljárási szabályok, és az időben is hatékony jogvédelem biztosítása volt. [1]

Az azonnali jogvédelemre számos külföldi példát is találhatunk akár az EUB, vagy az EJEB gyakorlatában is, például a tisztességes eljárással, illetőleg az időszerű ítélkezéssel kapcsolatban. Az EUB több döntése is érintette például az érvénytelen uniós aktusokra alapított nemzeti aktusokkal szemben biztosított ideiglenes jogvédelem kérdését, illetve kimondta, hogy a védelem nem korlátozódhat a végrehajtás felfüggesztésére. Az uniós jog sérelme alapján tehát korábban is létezett olyan álláspont, hogy a Pp.-ben vagy más jogszabályban nem biztosított az azonnali jogvédelem.[2]

Szintén alkotmányos elvárás, hogy a jogsérelem orvoslása valódi legyen, ne formális és már lehetőség szerint a végrehajtást megelőzően fennálljon. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseiben deklarálja a tisztességes és észszerű határidőn belüli eljárás, valamint a jogorvoslathoz való jog követelményét. A valós jogorvoslat lényegi tartalmát az Alkotmánybíróság is több határozatában megfogalmazta, mely szerint annak tényleges érvényesüléséhez a “jogorvoslás” lehetősége is szükséges, illetve a formális és a jogi szabályozás miatt eleve kilátástalan jogorvoslat nem kielégítő.[3]

Az azonnali jogvédelem tekintetében az Ákr. a közigazgatási per elnevezésű alcímében, mindössze egy bekezdés szól arról, hogy az ügyfél – „az önálló fellebbezéssel nem támadható végzések kivételével – a véglegessé vált döntés ellen közigazgatási pert indíthat. Fellebbezéssel támadható döntés esetén közigazgatási per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést elbírálták.”[4]

A végrehajtás felfüggesztésével kapcsolatos további rendelkezéseket az Ákr. már nem tartalmaz, az elnevezésében is megváltozott szabályok teljes egészében a Kp.-ba került át. Ezen szabályozási struktúrát az Ákr-hez fűzött miniszteri indokolás azzal magyarázza, hogy az Ákr. rendszerében az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási per. Az erre vonatkozó részletes szabályokat a Kp. tartalmazza. Az Ákr. csupán a legfontosabb – a hatósági eljárás szempontjából releváns – kérdéseket rendezi, illetve a két törvény kapcsolódási pontjait ragadja meg.[5]

A Kp. 50. §-a kimondja, hogy „akinek jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti, a közvetlenül fenyegető hátrány elhárítása, a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezése, illetve a jogvitára okot adó állapot változatlan fenntartása érdekében a perre hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságtól az eljárás során bármikor azonnali jogvédelmet kérhet.”[6]

A Kp fenti rendelkezése tartalmazza az azonnali jogvédelem lényegét, a jogvédelmi eszközök típusait, az erre irányuló kérelem tartalmát, és azokat a közigazgatási cselekményeket, melyekkel összefüggésben nincs helye az azonnali jogvédelemnek.[7]

Ezenkívül a Kp. meghatározza azt az alanyi kört is, amely az azonnali jogvédelem valamelyik formáját kérheti, illetve megjelöli az azonnali jogvédelem tárgyát, azaz a célt, amire a kérelem irányulhat. Az is követelmény, hogy a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet miatt olyan közvetlenül fenyegető hátrány alakuljon ki, amelyet el kell hárítani, amelyet a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezésével orvosolni lehet. Az azonnali jogvédelem tulajdonképpen előrehozza a közigazgatási per általános célját, azaz bírói jogvédelmet nyújt a sérelmes közigazgatási cselekményekkel szemben.[8]

A Kp. 50. §-ához fűzött miniszteri indokolás szerint: “A törvény megtartja a végrehajtás felfüggesztése kapcsán kialakított szabályokat, azokat absztrahálja általános szabályokká, amelyek minden azonnali jogvédelmi eszközre vonatkoznak. […] Azonnali jogvédelmi eszköz egyrészt a halasztó hatály elrendelése. A végrehajtás felfüggesztése e tágabb kategórián belül él tovább, s válik így azon ügyekre is alkalmazhatóvá, ahol nincs lehetőség vagy szükség a közigazgatási döntés végrehajtására annak hatályosulásához”.

A végrehajtás felfüggesztése fogalommal nem operál a jogalkotó, helyette a halasztó hatály elrendelése megnevezést használja, de a jogintézmény tartalmi lényege tulajdonképpen nem változott, a több évtizede formálódó, kimunkált joggyakorlat nagyobb részben továbbra is alkalmazható.[9]

A Kp. szerint az azonnali jogvédelmi eszközei a halasztó hatály elrendelése, a halasztó hatály feloldása, az ideiglenes intézkedés, és az előzetes bizonyítás.[10]

A joggyakorlat hosszú ideig küzdött azzal a problémával, hogy miként kell eljárni, ha a kérelem hiányos, nem tartalmaz kellő indokolást a megalapozásához, vagy az ügyfél a szükséges iratokat, dokumentumokat nem csatolja. Végül a problémát a Pp. 2016. január 1-jétől hatályos módosítása megoldotta és kimondta a hiánypótlásnak nincs helye. Ezt a szabályozást a Kp. is átvette. Teljesen nyilvánvaló, hogy az előzetes jogvédelem iránti kérelem csak akkor bírálható el érdemben, ha a fél azt kellőképpen alátámasztotta, megindokolta, a kérelmét legalább valószínűsítette, mert ez van összhangban az “azonnalisággal”, így tud a bíróság időszerűen a jogintézmény céljával összhangban eljárni.[11]

A Kp. szerint nincs helye azonnali jogvédelemnek, ha „a közigazgatási cselekmény a jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálják, másrészt egyes honvédelmi vagy polgári védelmi kötelezettségekkel kapcsolatosak, illetve katonai létesítményekre vonatkoznak.”[12]

A Kp. szerint a kérelmet 15 napos ügyintézési határidőn belül kell elbírálni és a hiánypótlás kizárt. Ezzel szervesen összefügg, hogy a Bíróság az ügyben érintett feleket rövid úton is nyilatkoztathatja (telefon, írásbelinek nem minősülő elektronikus út), de szükség szerint a feleket meg is hallgathatja.[13]

A Kp. szerint a bíróság az arányosság elve alapján, a közérdek és valamennyi fél szempontjából azt mérlegeli, hogy az azonnali jogvédelem elmaradása nem okoz-e súlyosabb hátrányt, mint amilyennel az azonnali jogvédelem biztosítása járna. Ez talán az egyik leglényegesebb szabály, amivel kapcsolatban a törvény indokolása úgy fogalmaz, hogy: “Az azonnali jogvédelem szükségességének kérdése kapcsán végzett arányossági mérlegelés körében a bíróságnak a cselekmény hatályosulása mellett és ellen szóló érdekeket, azok sérelmének következményeit kell mérlegelnie, nem pedig azt, hogy a közigazgatási cselekmény elleni kereseti kérelem sikerrel kecsegtet-e, és valószínűsíthető-e a jogsértés megállapítása.” Ennek kiemelése azért fontos, mert a gyakorlati tapasztalatok szerint a felek gyakran ugyanazon indokkal kérik a végrehajtás felfüggesztését, mint amire a keresetüket alapozzák. Márpedig az ügy érdemében várt és “vélt” pernyertesség, az annak alátámasztására felhozott okok nem, vagy nem teljesen esnek egybe az azonnali jogvédelmet megalapozó okokkal.[14]

A Kp. lehetőséget biztosít arra, hogy a bíróság a kérelem teljesítését biztosíték adásához kösse. A biztosítékadás intézménye nem volt korábban sem teljesen ismeretlen, mert pl. a Pp. 332. § (1) bekezdés d) pontja környezetvédelmi ügyben az alperes kérelmére dönthetett a bírságösszeg letétbe helyezéséről. E körben az az újdonság, hogy a biztosítékadás elrendelése hivatalból is történhet.[15]

A Kp. jogorvoslatot is biztosít az elsőfokú bíróság által hozott döntés ellen azzal, hogy a döntés elleni fellebbezésről a másodfokú bíróságnak soron kívül, 8 napon belül kell döntenie. Ebben az esetben a fellebbezés akkor is halasztó hatályú, ha az elsőfokú bíróság helyt adott a kérelemnek és a végrehajtást felfüggesztette. Továbbra is él az a szabályozás, hogy ismételten benyújtott azonos tartalmú kérelmet elutasító végzés ellen nincs helye fellebbezésnek.[16]

Főszabály szerint az azonnali jogvédelmet biztosító végzés az eljárást befejező határozat jogerőre emelkedésével veszti hatályát. De az azonnali jogvédelem iránti kérelem a Kp. alapján a felülvizsgálati kérelemmel együtt is előterjeszthető, tehát a Kúriától a felülvizsgálati eljárásban is kérhető. A 2017. évi L. törvény azzal egészítette ki a Kp. eredeti szövegét, hogy ilyen kérelem előterjesztése esetén a Kúria a kérelemről a befogadás tárgyában hozott végzéssel egyidejűleg dönt. A Kp. lehetővé teszi több azonnali jogvédelmi eszköz egy eljárásban való igénybevételét, de ezek egymással való kapcsolatát indokolni kell.[17]

A végrehajtás felfüggesztésének szabályai a Kp-ban is tovább élnek, mert a Kp. kimondja, hogy a felfüggesztés elrendelése esetén a közigazgatási cselekmény nem hajtható végre, annak alapján jogosultság nem gyakorolható, és egyéb módon sem hatályosulhat. A jogalkotó csak akkor teszi lehetővé a cselekmény hatályosulását, ha a közigazgatási szerv a cselekményét azonnal végrehajthatónak nyilvánította. Az azonnal végrehajthatónak nyilvánítás szabályait az Ákr. tartalmazza. Az azonnali végrehajthatóság elrendelésére csak kivételesen, indokolt esetben kerülhet sor, amely annak a garanciája, hogy ez a kivételes szabály az azonnali jogvédelem lehetőségét ne korlátozza, azt számottevően ne tudja háttérbe szorítani.[18]

A közszolgálati jogviták esetében, illetve külön törvény alapján kivételesen előfordulhat, hogy a közigazgatási cselekményekkel szemben benyújtott kereseti kérelemnek halasztó hatálya van, Ez tulajdonképpen a halasztó hatály elrendelésének fordított esete, amely tehát azt jelenti, hogy a jog gyakorolható, a végrehajtás elrendelhető.[19]

A jogirodalom sokáig vitatta, hogy a közigazgatási perben az ideiglenes intézkedés intézménye alkalmazható-e. Végül az az egységes álláspont alakult ki, hogy a Pp. szabályai a közigazgatási perben ez azért nem alkalmazható, mert e perben a bíróság határozat törvényességét vizsgálja felül, amellyel nem összeegyezhető az ideiglenes intézkedés. Csak kivételesen, külön jogszabály felhatalmazása alapján volt erre mód.[20]

A Kp. azonban kiterjesztette a közigazgatási perek lehetséges körét más típusú közigazgatási cselekményekre is, miáltal az eszköztárba bekerült az ideiglenes intézkedés is. Ezt a bíróság azonban csak akkor alkalmazhatja, ha a halasztó hatály elrendelése vagy feloldása az azonnali jogvédelem biztosítására nem alkalmas. Az ideiglenes intézkedés eszköztárát a törvény nem részletezi, e körben az új Pp.-re sem utal vissza. A törvény indokolása szerint a bíróság saját döntéshozatali jogköre keretei között, a cél elérésére alkalmas bármilyen intézkedést megtehet. Ezt még az anyagi jogi jogszabályok egyértelműsíthetik, illetőleg az ágazati jogban is részletezhetők.[21]

A Kp. megadja a lehetőséget az ideiglenes intézkedés keretén belül is a bizonyításra, illetve az ideiglenes intézkedés azonnali hatályosulását is kimondja, hogy a teljesítési határidő a közlést követő napon kezdődik. Tehát a perorvoslati kérelemnek nincs halasztó hatálya.[22]

Az új Pp-ben foglaltakkal szemben a közigazgatási perben előzetes bizonyításra csak a perben kerülhet sor. Ez ugyanakkor nemcsak a per észszerű határidőn belüli lezárását segíti elő, hanem olyankor is kérelmezhető, ha a bizonyítás a per későbbi szakaszában különös nehézséget okozna. Az erre irányuló ügyféli kérelemnek kellően indokoltnak kell lennie, és helytadás esetén a bíróság a bizonyítás általános szabályait alkalmazza. Az eredményét a perben bármelyik fél és érdekelt felhasználhatja. Csak az elutasító döntéssel szemben van helye jogorvoslatnak, a bizonyítás költségeire a perköltség szabályai irányadók. Az előzetes bizonyítás az eddigi közigazgatási peres joggyakorlatban is élő intézmény volt, annak ellenére, hogy azt a régi Pp. XX. Fejezete külön nem szabályozta, csak a háttérjogszabályként való alkalmazása tette lehetővé. Létjogosultsága legfőképp a gyám-, építési, jövedéki, rokkantsági ügyekben van/volt.[23]

[1] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[2] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[3] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[4] Ákr. 114. §

[5] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[6] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[7] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[8] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[9] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[10] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[11] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[12] Kp. 50. § (6) bekezdés

[13] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[14] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[15] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[16] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[17] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[18] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[19] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[20] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[21] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[22] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[23] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

Kapcsolódó cikkek:


Rendkívüli munkavégzés és a többiek – szakmai szemmel
2019. január 23.

Rendkívüli munkavégzés és a többiek – szakmai szemmel

A munka törvénykönyvének módosítása szakmailag több szempontból indokolható, sok esetben tisztább jogi helyzetet teremt a munka világában. A baj inkább abból fakad, hogy a fejekben sok minden összekeveredik, ami nem segíti a tisztán szakmai megközelítést – mondta lapunknak adott interjújában dr. Pál Lajos munkajogi ügyvéd.

Mikor kezdődik a munkaidő?
2019. január 22.

Mikor kezdődik a munkaidő?

Mit jelent a reggel nyolcórai munkakezdés? Ekkor a munkavállalónak már „harca készen” kell állnia a munkahelyén, vagy ekkor csak a munkavégzésre való felkészülés veszi kezdetét? Része a munkaidőnek, amíg a munkavállaló beöltözik a munkavédelmi ruhába, vagy amíg telepíti a napi frissítéseket a számítógépére?

Jogszabályfigyelő 2019 – 3. hét
2019. január 21.

Jogszabályfigyelő 2019 – 3. hét

Alábbi cikkünkben, tekintettel arra, hogy a 2019/4–7. számú Magyar Közlönyökben szakmai közérdeklődésre számot tartó újdonság nem jelent meg, a Kúria honlapján megjelent anyagok közül válogattunk.

A Földtörvény változásai
2019. január 21.

A Földtörvény változásai

Január 11-i hatállyal ismét változott a földforgalmi törvény, amellyel a jogalkotó a helybenlakó szomszédokat, a kertészeti tevékenységet végzőket és a vetőmagelőállítókat kívánta kedvezőbb helyzetbe hozni.

A határidő természete az elővásárlási jog megszegésével kötött szerződés hatálytalansága esetén
2019. január 18.

A határidő természete az elővásárlási jog megszegésével kötött szerződés hatálytalansága esetén

Az elővásárlási jog megszegésével kötött szerződés hatálytalansága esetén előírt harminc napos határidő anyagi jogi igényérvényesítési és nem perindítási határidő. Annak elmulasztását az ügy érdemében kell vizsgálni, nincs mód a keresetlevél ez okból történő idézés kibocsátása nélküli elutasítására – a Kúria eseti döntése.