Kié az utolsó szó, ha a Bizottság kezdi egy összefonódás vizsgálatát, de a tagállami versenyhatóság fejezi be?

Szerző: dr. Papp Álmos
Dátum: 2019. november 15.
Címkék: , , , , , , ,
Rovat: ,
A fúziók ellenőrzésére vonatkozó munkamegosztás az Európai Unió Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) valamint a tagállami versenyhatóságok között első látásra világos hatásköri szabályokon nyugszik. A főszabály szerint a tagállami versenyhatóságok nem dönthetnek olyan fúzióról, amely a Bizottság hatáskörébe tartozik, és fordítva, a szubszidiaritás elvével összhangban a Bizottság sem dönthet olyan összefonódásokról, amely a tagállami versenyhatóságok hatáskörében van.

 Ezeket a hatásköröket a fúzióban érintett felek előző évi nettó árbevételei jelölik ki: amennyiben ez magasabb, mint a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló 139/2004/EK tanácsi rendeletben (a továbbiakban: EUMR) meghatározott küszöbérték, akkor az összefonódásról a Bizottság dönt, amelyre tekintettel a tagállami hatóságok hatásköre (ha lett volna az adott ügyre) megszűnik. Ez a „one-shop-stop” elv lényege.

 Az ügyáttétel lehetősége

Mindig léteznek olyan egyedi körülmények, amelyek megteremtik a fő szabály alóli kivételeket. Ez a fúziós szabályozás szintjén is így van: az EUMR lehetővé teszi, hogy a fúziók sajátos körülményei okán ne az a hatóság járjon el, amelyhez egyébként az adott összefonódás tartozna. Ennek eljárásjogi kereteit az EUMR „ügyáttételre” vonatkozó rendelkezései teremtik meg. Ezek lehetőséget biztosítanak arra, hogy az érintett felek, a Bizottság vagy a tagállami versenyhatóságok indítványozhassák, hogy az egyébként tagállami vagy Bizottsági hatáskörbe tartozó fúziókat (vagy azok egy önállóan is elbírálható részét) ne a hatáskörrel rendelkező, hanem egy másik hatóság bírálja el. Ez lehetséges a bejelentés előtt, illetve után is, és a fentiek szerint vonatkozhat a teljes fúzióra vagy annak egy szeparálható részére. Az indítvány indokai az adott fúzió piaci hatásaival kell, hogy kapcsolatosak legyenek. Például, ha egy összefonódás ugyan Bizottsági hatáskörben esik, de a piaci hatásai csak egy tagállamban érinthetik érdemben a versenyviszonyokat, a bejelentő kérheti, hogy a Bizottság helyett ezen tagállami versenyhatóság dönthessen a fúzióról vagy annak egy önállóan elbírálható részéről.

Az EUMR fenti szabályozása logikus, és még a viszonylag komplex ügyáttételi szabályok mellett is szinte kizárt, hogy olyan helyzet álljon elő, ahol nem egyértelmű, hogy egy adott fúzióval kapcsolatosan melyik versenyhatóság (Bizottság vagy tagállami) melyik versenyjogot (EU vagy tagállami) alkalmazva milyen döntést hozhat. Ettől függetlenül ritkán, de előállhat ilyen helyzet; az alábbiakban erre mutatunk egy érdekes példát a Bizottság és a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) közelmúltbeli gyakorlatából.

A Cemex-ügy

A Cemex csoporthoz tartozó Cemex UK Operations Limited (a továbbiakban: Cemex) 2015. május 6-án kezdeményezte a közvetetten általa irányított Cemex Austria AG (a továbbiakban: Cemex Ausztria), a Cemex Ausztria 100 százalékos tulajdonában álló Cemex Hungária Építőanyagok Kft. (a továbbiakban: Cemex Hungária), valamint a Cemex Hrvatska dd (a továbbiakban: Cemex Horvátország) társaságok nyílt pályázaton kiválasztandó vevő(k)nek történő értékesítését. A több lépcsős ajánlattételi eljárásban a magyarországi Duna-Dráva Cement Kft. (a továbbiakban: DDC), valamint a DDC-től független Südbayerisches Portlandzementwerk Gebr. Wiesböck & Co. GmbH (továbbiakban: Rohrdorfer) által létrehozott közös ajánlattevői konzorcium is részt vett.

A közös ajánlattétel során a Rohrdorfer szándéka az volt, hogy egyedül (a Cemex Hungária nélküli) Cemex Ausztria felett; míg a DDC szándéka az volt, hogy a Cemex Hungária és a Cemex Horvátország felett együttesen szerezzen irányítást [a DDC által ennek megfelelően tervezett irányításszerzése a Cemex Hungária és a Cemex Horvátország felett (a továbbiakban: korábbi tranzakció, hogy miért „korábbi”, az az alábbiakból kiderül)]. Mivel azonban a Cemex nem kívánta előzetesen leválasztani a Cemex Hungáriát a Cemex Ausztriáról, a DDC és a Rohrdorfer megegyeztek, hogy a kötelező erejű vételi ajánlatot a Cemex Horvátország vonatkozásában a DDC, míg a Cemex Hungáriát is magában foglaló Cemex Ausztria vonatkozásában a Rohrdorfer nyújtja be a Cemex felé, és a Rohrdorfer a Cemex Ausztria megszerzését követően a Cemex Ausztrián keresztül értékesíti a Cemex Hungária üzletrészének 100 százalékát a DDC részére.

  1. július 27-én a DDC és a Rohrdorfer benyújtották a fentieknek megfelelő közös vételi ajánlatukat a Cemex részére, és a DDC a Cemex Horvátország, míg a Rohrdorfer a Cemex Ausztria (és így közvetetten a Cemex Hungária) megvásárlására vonatkozó szerződéseiket 2015. augusztus 11-én kötötték meg a Cemex csoporttal.

A Cemex Ausztria felett a Rohrdorfer általi irányításszerzést az Osztrák Szövetségi Versenyhivatal 2015. november 2-án tudomásul vette. Ugyanazon a napon a Rohrdorfer (a Cemex Ausztrián keresztül) aláírta a DDC-vel a Cemex Hungária DDC-nek történő értékesítésére vonatkozó szerződést.

 A korábbi tranzakciót a Bizottságnál kellett bejelenteni

A korábbi tranzakció a felek (DDC, Cemex Hungária és Cemex Horvátország) árbevételei alapján nem érte el az EUMR küszöbértékeit, így az nem a Bizottság, hanem több tagállam versenyhatóságainak a hatáskörébe esik.

A Bizottság azonban arra az álláspontra helyezkedett, hogy a korábbi tranzakció tekintetélben nem a DDC, hanem DDC-t közösen irányító HeidelbergCement AG (a továbbiakban: HC) és SCHWENK Zement KG (a továbbiakban: Schwenk) minősülnek a két Cemex társaság feletti (közös) irányítás megszerzőinek, és a DDC csupán végrehajtója ennek a közös akaratnak. Erre tekintettel az EUMR szempontjából érintett vállalkozások köre kibővült, ami a Bizottsági hatáskört megalapozó releváns árbevételek olyan mértékű emelkedésével járt, hogy a korábbi tranzakcióról való döntés immár a Bizottság hatáskörébe került.

 Részleges ügyáttétel: a magyar rész a GVH elé kerül, horvát rész marad a Bizottságnál

A Bizottság és a bejelentők azonban arra az álláspontra jutottak, hogy a Cemex Hungária átvétele egyedül Magyarország piacán gyakorolhat érdemi hatást a piaci versenyre. Erre tekintettel a HC és a Schwenk az EUMR 4. cikk (4) bekezdése alapján 2016. május 25-én indokolt kérelemmel kérték a Bizottságot, hogy a „bejelentés előtti részleges ügyáttétel” alkalmazásával a korábbi tranzakciónak a Cemex Hungária feletti irányításszerzésre vonatkozó részéről a Bizottság helyett a Gazdasági Versenyhivatal döntsön.

A Bizottság egyetértett a HC és a Schwenk részleges ügyáttételre vonatkozó indítványával, így 2016. június 22-én úgy határozott, hogy a korábbi tranzakciónak a Cemex Hungária feletti irányításszerzésére vonatkozó részét a GVH-hoz teszi át. Ennek eredményeképp a DDC, a HC és a Schwenk 2016. szeptember 1-jén benyújtották a Cemex Hungária feletti irányításszerzés tárgyában a közös bejelentésüket a GVH-nál, és megindult a Vj/74/2016. számú versenyfelügyeleti eljárás, amelyben a GVH kizárólag a Cemex Hungária felett a DDC, a HC és a Schwenk általi irányításszerzés okán felmerülő piaci hatásokat és versenyhelyzetet elemezte.

A Cemex Horvátország feletti irányításszerzés elbírálása azonban továbbra is a Bizottság hatáskörében maradt. Ennek eredményeképp a DDC, a HC és a Schwenk 2016. szeptember 5-én benyújtották a Cemex Horvátország feletti irányításszerzés tárgyában a közös bejelentésüket a Bizottságnál, és megindult az M.7878. számú eljárás, amelynek során a Bizottság kizárólag a Cemex Horvátország felett a HC és Schwenk általi közös irányításszerzéssel kapcsolatban felmerülő piaci hatásokat és versenyhelyzetet elemezte.

 A Bizottság megtiltja a korábbi tranzakciót

A Bizottság a saját eljárása során a horvát és (az ahhoz kapcsolódó) bosnyák piacokon a Cemex Horvátország HC és Schwenk által tervezett átvételére tekintettel olyan versenyproblémákat azonosított, amelyek – megítélése szerint – a hatékony versenyt jelentősen akadályozták volna. Mivel a HC és a Schwenk nem tudott a Bizottság számára kielégítő kötelezettségeket felajánlani, a Bizottság a 2017. április 5-ei határozatával megállapította, hogy korábbi tranzakció nem egyeztethető össze a közös piaccal, azaz megtiltotta a korábbi tranzakciót.

A Bizottság nem véletlenül hivatkozott a tiltó határozatában a korábbi tranzakcióra. A döntéséből az derült ki, hogy mivel a HC és a Schwenk eredetileg a Cemex Horvátországot és a Cemex Hungáriát együtt kívánta megszerezni, a két irányításszerzést a Bizottság egy összefonódásként kezelte, és dacára annak, hogy az előtte folyó eljárás tárgya kizárólag a Cemex Horvátország feletti irányítás megszerzése volt, mindkét (horvát és magyar) tranzakciót megtiltotta.

Magyar következmények

A Cemex Hungária megvásárlásával kapcsolatban azonban ekkor még folyamatban volt a versenyfelügyeleti eljárás a GVH előtt, ahol a HC, a Schwenk és a DDC éppen arról egyeztetett a GVH-val, hogy elfogadható kötelezettségre tegyen javaslatot a GVH által a Cemex Hungária átvétele okán felmerülő versenyproblémák orvoslása érdekében.

Emiatt a Bizottság döntése nem kis zűrzavart okozott a magyar térfélen. A magyar, illetve az uniós eljárás egymástól függetlenül zajlottak, és míg a két versenyhatóság nyilvánvalóan kommunikált egymással, a két eljárás tárgyai (azaz az érintett céltársaságok és az így érintett tagállami piacok) egyértelműen különböztek egymástól.

A GVH azonban – mivel a Bizottság a GVH által még vizsgált, a Cemex Hungária feletti irányítás megszerzését is megtiltotta – nem tudott mást tenni, mint jelezni, hogy a DDC, a HC, és Schwenk vagy visszavonja a Cemex Hungáriára vonatkozó bejelentését, vagy – ennek hiányában – kénytelen a Vj/74/2016 számú eljárását megszüntetni. A felek értelemszerűen a bejelentés visszavonása mellett döntöttek.

 Az új tranzakció – újabb bejelentés a Bizottságnál, újabb ügyáttétel a GVH-hoz

Ezt követően a HC és a Schwenk jelezte a Bizottság felé, hogy a Cemex Horvátország megszerzése nélkül is szándékukban áll a Cemex Hungária (DDC-n keresztüli) megszerzése (a továbbiakban: új tranzakció). A Bizottság egyértelművé tette, hogy az új tranzakció kontextusában továbbra is a HC-t és a Schwenk-et tartja az EUMR szerinti bejelentőknek, így az új tranzakcióról történő döntés – függetlenül attól, hogy annak immár nem volt tárgya Cemex Horvátország megszerzése – továbbra is a Bizottság hatáskörébe esik. A Bizottság azonban egyetértett a HC és a Schwenk azon (megismételt) előadásával, hogy mivel az új tranzakció is egyedül Magyarország piacán gyakorolhat érdemi hatásokat, arról az EUMR 4. cikk (4) bekezdése szerinti előzetes ügyáttétel eredményeképp az érintett tagállami versenyhatóságnak, azaz (ismét) a GVH-nak kell döntenie.

A HC és a Schwenk erre tekintettel 2017. június 20-án az EUMR 4. cikk (4) bekezdése alapján kérte a Bizottságot, hogy az új tranzakciót a magyar versenyhatósághoz tegye át, amit a Bizottság el is fogadott. Ezzel a Cemex Hungária felett tervezett önálló (más tranzakcióval össze nem kapcsolt) tervezett irányításszerzés bejelentéséről a döntés megint a GVH hatáskörébe került, amelynek eredményeképp a GVH feltételekkel engedélyezte a Cemex Hungária megszerzését.

 A hatáskörök ütközése

A fenti eset arra világít rá, hogy a részleges ügyáttétel eredményeképp bizonyos esetekben nem feltétlenül egyértelmű, hogy ki, milyen döntésre bír hatáskörrel. A „vegytiszta” ügyáttételnél, azaz olyan esetekben, ahol az adott fúzió egésze kerül át egyik hatóságtól egy másikhoz, ez a kérdés értelemszerűen nem merül fel, hiszen az ügyáttétel előtt és után is egy hatóság van, így az egymással ellentétes párhuzamos döntések lehetősége kizárt. Az ügyáttétel azonban lehet részleges is, ahol az adott fúziónak csak egy része kerül egy másik hatósághoz – amint az a Cemex fenti esetében is történt. Itt két hatóság rendelkezik hatáskörrel, ami értelemszerűen magában rejti azt, hogy a különböző hatóságok különböző döntéseket hozzanak.

Ennek nem kellene problémát jelentenie, hiszen a részleges ügyáttétel eredményeképp a különböző hatóságok nem ugyanarról az ügyről döntenek – ahogy a Cemex esetében is a korábbi tranzakció horvát része maradt a Bizottsági hatáskörben, míg a magyar része került a részleges ügyáttétel eredményeképp a GVH-hoz. Vagyis – legalábbis elméletben – a két döntés lehetett akár egymással ellentétes is, ahol az egyik tartalma nem hat ki és nem is determináló a másikra.

A jelen esetben mégis (majdnem) ez történt – a Bizottsági döntés a korábbi tranzakció magyar részére is kiterjedt, abban viszont a GVH önállóan lett volna hivatott dönteni.

Ez arra vezethető vissza, hogy a korábbi tranzakció eredeti üzleti célja a Cemex Hungária és a Cemex Horvátország felett történő irányítás megszerzése volt. Az ilyen akvizíciókat a Bizottság szerint egy összefonódásként kell kezelni.

Azonban a részleges ügyáttétel is ügyáttétel, ami azt jelenti, hogy az „áttett részre” eredetileg hatáskörrel bíró hatóság elveszíti a hatáskörét, míg az eredetileg hatáskörrel nem bíró hatóság hatásköre létrejön, vagyis az ügyáttétel végső soron joghatóságot alakító (megszüntető, illetve keletkeztető) tényező. Ez azt eredményezi, hogy a konkrét esetben a Bizottság a Cemex Hungária kapcsán elvesztette a döntési hatáskörét, az a GVH kompetenciájába került – amire tekintettel a Bizottság nem is hozhatott volna döntést a korábbi tranzakció magyar részéről. Ez az értelmezés összhangban áll az Európai Unió Bíróságának a T-119/02 számon a Royal Philips Electronics NV kontra EU Bizottság ügyben meghozott döntésével – amelynek tárgya egy olyan Bizottsági döntés volt, amely eredményeképp a Cemex fenti esetéhez hasonló eredmény született egy részleges ügyáttétel következményeképp. Az Európai Unió Bírósága a döntésében azonban azt mondta ki, hogy a részleges ügyáttétel intézménye nem pusztán az adott fúzió hatásainak adott tagállami piacokon történő megvizsgálását, hanem az adott fúzió „bizonyos aspektusairól” való döntési felelősség átadását jelenti az egyik hatóságtól a másiknak. A bírósági döntésből az is kiderül, hogy amennyiben a Bizottság az adott fúzió elkülöníthető részét részlegesen áttette egy tagállami hatósághoz, akkor ebben a részben a közösségi versenyjog már nem alkalmazható, és ezen rész tekintetében a Bizottság már nem rendelkezik hatáskörrel döntés meghozatalára.

Ezzel szemben áll a Bizottság a korábbi tranzakció kapcsán kifejtett érvelése, amely szerint a felek eredeti üzleti szándéka a két Cemex társaság együttes megszerzésére irányult, így a két irányításszerzés egy összefonódásnak minősült, aminek okán abban – bármilyen legyen is – egyetlen döntés születhet. A Bizottság azt is kifejtette, hogy az EUMR ügyáttételre vonatkozó rendelkezései eleve nem a döntési hatáskör részbeni áttételére, hanem pusztán az adott fúzió hatásainak adott tagállami piacokon történő megvizsgálására vonatkozó jogosultságot telepít a tagállami versenyhatósághoz.

A HC és a Schwenk a Bizottság döntését megtámadta az Európai Unió Bírósága előtt, a keresetükben egyrészt a Cemex Horvátország megszerzésének megtiltását, valamint a Cemex Hungária feletti irányításszerzésre is kiterjedő tiltó határozatot kifogásolják. A bírósági eljárás folyamatban van, így egyelőre nem lehet végérvényes következtetést levonni a kérdésben. Amint az Európai Unió Bírósága döntést hoz, a részleges ügyáttétel részletei jó eséllyel tisztábbak lesznek.

Kapcsolódó cikkek: