EUB-döntés a kiküldött dolgozók szociális biztonságáról

A kiküldött személyekre alkalmazandó szociális biztonsági jogszabályok vonatkozásában az elmúlt rövidebb időszakban az EUB három ‑ az Altun-ügyben[1], az EU Bizottsága kontra Belga Királyság[2]- és az Alpenrind-ügyben[3] hozott ‑ ítélete is kiemelt figyelmet érdemel.

Az Altun-ügyben az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet Ömer Altun és társai bolgár és az Openbaar Ministerie közti jogvitában a bolgár munkavállalók Belgiumba való kiküldetése tárgyában indított büntetőeljárás keretében terjesztették elő. (Az ügyet korábban már ismertettük.) Az EU Bizottsága kontra Belga Királyság-ügyben az Európai Unió Bírósága (EUB) megállapította, hogy a 2012. december 27-ei loi‑cadre (programtörvény) 2012. december 31-én a 23. és 24. cikkének elfogadásával a Belga Királyság jogharmonizációs kötelezettségszegést követett el. Mindhárom ügy a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 883/2004/EK rendelet[4] továbbá a végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról szóló, 987/2009/EK rendelet[5] előírásai értelmezésének igényét vetette fel.

Fontos kérdésekre világítanak rá a munkavégzésre küldött személyekre alkalmazandó szociális biztonsági jogszabályok tárgyában tapasztalt jogviták.

Az Európai Unió Bíróságának az Alpenrind-ügyben hozott ítélete

A Verwaltungsgerichtshof (az osztrák legfelsőbb közigazgatási bíróság) a Salzburger Gebietskrankenkasse kontra Alpenrind GmbH és társai-ügyben fordult az Európai Unió Bíróságához előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel az ausztriai munkavégzésre küldött személyekre alkalmazandó szociális biztonsági jogszabályok tárgyában, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 12. cikke (1) bekezdésének, másrészt a 883/2004 rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról szóló 987/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 5. cikkének és 19. cikke (2) bekezdésének értelmezését kérve.

A tényállás[6]

Az Alpenrind az élőállat- és húskereskedelem területén működő társaság, 1997 óta bérelt vágóhidat üzemeltetett Salzburgban. Az Alpenrind – korábban SGmbH – 2007-ben szerződést kötött a magyarországi székhelyű Martin‑Meattel, amelyben ez utóbbi heti 25 fél marha mennyiségben húsfeldarabolást és csomagolást vállalt. A munkákat az Alpenrind helyiségeiben Ausztriába kiküldött munkavállalók végezték. 2012. január 31-én a Martin‑Meat felhagyott a húsdarabolási tevékenységgel és az Alpenrind részére a továbbiakban vágási szolgáltatást nyújtott.

2012. január 24-én az Alpenrind szerződést kötött a magyarországi székhelyű Martimpex-szel, amely 2012. február 1-je és 2014. január 31. között 55 000 tonna fél marha feldarabolását vállalta. A munkákat az Alpenrind helyiségeiben Ausztriába kiküldött munkavállalók végezték. A húsdarabokat a Martimpex átvette, és munkavállalóival tovább darabolta és csomagolta. 2014. február 1-jétől az Alpenrind ismét a Martin‑Meatet bízta meg a húsdarabolási munkálatok elvégzésével.

A vita tárgyát képező időszakban a Martimpex által foglalkoztatott több mint 250 munkavállaló vonatkozásában az illetékes magyar szociális biztonsági intézmény – részben visszamenőleges hatállyal, és részben olyan esetekben, amelyekben az osztrák szociális biztonsági intézmény már megállapította az érintett munkavállaló osztrák jogszabályok szerinti biztosítási kötelezettségét – a 883/2004 rendelet 11-16. cikke, valamint a 987/2009/EK rendelet 19. cikke alapján igazolást állított ki a magyar szociális biztonsági jogszabályok alkalmazásáról. Eme igazolások mindegyikében a tevékenység végzésének helye szerinti munkáltatóként az Alpenrind szerepel.

A salzburgi egészségbiztosítási pénztár – az Alpenrind, a Martin‑Meat és a Martimpex közös üzemében történő munkavégzése alapján – megállapította e munkavállalóknak az osztrák társadalombiztosítási törvénykönyv[7] és a munkanélküliségi biztosításról szóló törvény[8] rendelkezései szerinti – a vita tárgyát képező időszakban fennálló – biztosítási kötelezettségét.

A Verwaltungsgericht (osztrák közigazgatási bíróság) a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadott ítéletében az osztrák szociális biztonsági intézmény hatáskörének és illetékességének hiányára tekintettel megsemmisítette a salzburgi egészségbiztosítási pénztár említett határozatát, mely döntés ellen a salzburgi egészségbiztosítási pénztár és a miniszter is fellebbezett.

A kérdést előterjesztő Verwaltungsgerichtshof szerint Magyarország felhívta a figyelmet arra, hogy csak bírósági döntés oldhatja meg a patthelyzetet, amely Magyarországot is érinti, és hogy az A1 igazolások visszavonása ellentétes a magyar nemzeti joggal. A salzburgi egészségbiztosítási pénztár úgy vélte, hogy Magyarországon nem rendelkezik kereshetőségi joggal. Szerinte annak, hogy érdemi határozatot lehessen elérni, az egyetlen módja az, hogy az illetékes magyar intézmény által kiállított A1 igazolás ellenére megállapítja az ausztriai biztosítási kötelezettséget.

A kérdést előterjesztő bíróság rámutatott, hogy a miniszter olyan iratokat mutatott be, amelyekből kiderül, az igazgatási bizottság 2016. június 20-21-ei ülésén arra az álláspontra helyezkedett, hogy Magyarország tévesen nyilvánította magát illetékesnek az érintett munkavállalók vonatkozásában, és ezért vissza kell vonni az A1 igazolásokat, továbbá úgy vélte, hogy az előtte folyamatban lévő jogvita bizonyos, az uniós jog értelmezésével kapcsolatos kérdéseket vet fel.

E bíróság először is megállapította, hogy a 987/2009 rendelet 5. cikkének szövege szerint a 883/2004 és a 987/2009 rendelet alkalmazása céljából valamely személy helyzetének bemutatására kiállított dokumentumok, valamint a dokumentumok kiállításának alapjául szolgáló bizonyítékok csak a tagállamok szociális biztonsági intézményeit kötik. Ennél fogva az említett bíróság kétségeket támasztott azt illetően, hogy e kötelező erő a nemzeti bíróságokra is vonatkozik-e.

Másodszor azt kérdezte, hogy az igazgatási bizottság előtti eljárás befolyásolhatja-e adott esetben az A1 igazolások kötelező erejét. E körben különösen arra keresett választ, hogy az igazgatási bizottság olyan eljárását követően, amely nem vezetett megállapodásra és nem eredményezte az A1 igazolások visszavonását sem, megszűnt-e eme igazolások kötelező ereje és megindítható-e így a biztosítási kötelezettség megállapítása iránti eljárás.

Továbbá megjegyezte, hogy a tényállás szerint bizonyos A1 igazolásokat visszamenőleges hatállyal állítottak ki, részben azt követően, hogy az osztrák intézmény már megállapította a biztosítási kötelezettséget. Ez a körülmény azt a kérdést vetette fel, hogy az ilyen dokumentumok kiállítása visszamenőlegesen akkor is kötelező joghatást vált-e ki, ha a fogadó államban korábban már hivatalosan megállapították a biztosítási kötelezettséget. Mivel, véleménye szerint megállapítható, hogy az osztrák intézmény által kibocsátott, a biztosítási kötelezettséget megállapító aktusok a 987/2009 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése értelmében szintén „dokumentumok”, és így e rendelkezés értelmében kötelező erővel bírnak.

Harmadszor, abban az esetben, ha bizonyos körülmények között az A1 igazolások csak korlátozottan bírnak kötelező erővel, azt kívánta megtudni, hogy a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében előírt ama feltételt, amely szerint a kiküldött személy továbbra is ama tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozik, amelyben munkáltatójának székhelye van, feltéve, hogy e személy kiküldetése nem egy másik személy felváltása céljából történik, úgy kell-e értelmezni, hogy a munkavállalót nem válthatja fel közvetlenül egy újonnan kiküldött munkavállaló, függetlenül attól, hogy ez az újonnan kiküldött munkavállaló mely vállalkozástól vagy tagállamból érkezik. Noha e szigorú értelmezés segítségével elkerülhetők lennének a visszaélések, azonban ez nem következik szükségszerűen a rendelet 12. cikke (1) bekezdésének szövegéből.

E kérdésekre tekintettel a Verwaltungsgerichtshof az eljárást felfüggesztette, és előzetes döntéshozatal céljából kérdéseket terjesztett az EUB elé.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és az EUB ítélete

Európai Unió Bírósága

Az EUB luxembourgi épülete

A kérdést előterjesztő bíróság első kérdésével arra árt választ, hogy a 987/2009 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 5. cikkének (1) bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy a valamely tagállam illetékes intézménye által a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított A1 igazolás nem csak a tevékenység gyakorlásának helye szerinti tagállam intézményeit, hanem e tagállam bíróságait is köti.

A 987/2009 rendelet 19. cikkének (2) bekezdése értelmében ama tagállam illetékes intézménye, amelynek a joga a 883/2004 rendelet II. címének rendelkezései – ide értve tehát e rendelet 12. cikkének (1) bekezdését is – értelmében alkalmazandó, az érintett személy vagy a munkáltató kérelmére igazolja, hogy e jogszabályok alkalmazandók, és adott esetben megjelöli, hogy mely időpontig és milyen feltételekkel.

E rendelet 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a valamely tagállam intézménye által a 883/2004 rendelet és a 987/2009 rendelet alkalmazása céljából valamely személy helyzetének bemutatására kiállított dokumentumokat, valamint a dokumentumok kiállításának alapjául szolgáló bizonyítékokat a többi tagállam intézményei mindaddig elfogadják, amíg azokat a kiállító tagállam vissza nem vonja, vagy érvénytelenné nem nyilvánítja.

E rendelkezés anélkül tartalmazza azt, hogy a dokumentumokat az e dokumentumok kiállítási helyétől eltérő tagállamok „intézményei” elfogadják, hogy kifejezetten utalna e többi tagállam bíróságaira.

E rendelkezés előírja továbbá, hogy az ilyen dokumentumokat „mindaddig elfogadják, amíg azokat a kiállító tagállam vissza nem vonja, vagy érvénytelenné nem nyilvánítja”. Ez főszabály szerint azt sugallja, hogy az A1 igazolásokat – adott esetben – kizárólag a kiállító tagállam hatóságai és bíróságai vonhatják vissza vagy nyilváníthatják érvénytelenné[9]. Ezen értelmezést erősíti meg a 987/2009 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének keletkezése, valamint azon szövegösszefüggés is, amelybe e rendelkezés ágyazódik.

Az EUB – különösen az A1 igazolást megelőzően alkalmazott E101-es igazolást illetően – már kimondta, hogy ez a valamely tagállam illetékes intézménye által a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló (574/72/EGK tanácsi rendelet 12a. cikkének (1a) bekezdése alapján) kiállított igazolás az e tevékenység végzésének helye szerinti tagállamnak mind intézményeit, mind bíróságait köti[10]. A 987/2009 rendelet (12) preambulum-bekezdése többek között kimondja, hogy az eme rendeletben előírt intézkedések és eljárások a „Bíróság ítélkezési gyakorlatából, az igazgatási bizottság határozataiból, valamint a Szerződésben meghatározott alapvető szabadságok keretén belül a szociális biztonsági rendszerek koordinálásának több mint harmincéves tapasztalatából erednek”[11]. Ha az uniós jogalkotó a 987/2009 rendelet elfogadásakor e tekintetben el akart volna térni a korábbi ítélkezési gyakorlattól, hogy a tevékenység végzése szerinti tagállamok bíróságait ne kössék a valamely más tagállamban kiállított A1 igazolások, ezt kifejezetten elő is írhatta volna[12].

Így, bár megállapították, hogy ha – joggal való visszaélés vagy csalás esetén túl – az illetékes nemzeti intézmény az érintett munkavállalót fogadó saját tagállama bíróságához fordulva érvénytelennek nyilváníthatná az A1 igazolást, akkor a tagállamok illetékes intézményei közötti lojális együttműködésre alapított rendszer veszélybe kerülne [13].

Az első kérdésre az EUB azt a választ adta, hogy a 987/2009 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 5. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a valamely tagállam illetékes intézménye által a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított A1 igazolás nem csak a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam intézményeit, hanem e tagállam bíróságait is köti[14].

A kérdést előterjesztő bíróság második kérdésének első részében azt kérdezte, hogy a 987/2009 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 5. cikkének (1) bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy a valamely tagállam illetékes intézménye által a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított A1 igazolás a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam szociális biztonsági intézményeit és e tagállam bíróságait mindaddig köti, míg ezt az igazolást az azt kiállító tagállam vissza nem vonja vagy érvénytelennek nem nyilvánítja, még ha ez utóbbi tagállam és a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam illetékes hatóságai az igazgatási bizottsághoz is fordultak, amely megállapította, hogy ezt az igazolást tévesen állították ki és azt vissza kell vonni[15].

A kérdés kapcsán az EUB emlékeztetett arra, hogy a 883/2004 rendelet 72. cikke felsorolja az igazgatási bizottság feladatait. Ez a bizottság foglalkozik többek között az igazgatási jellegű kérdésekkel és az e rendelet vagy a 987/2009 rendelet rendelkezéseiből, illetve az azok alapján megkötött megállapodásokból eredő értelmezési kérdésekkel, az érintett hatóságok, intézmények és személyek azon jogának sérelme nélkül, hogy a tagállamok jogszabályaiban, valamint a 883/2004 rendeletben és a Szerződésben előírt eljárást kezdeményezzenek, illetve bíróságokhoz forduljanak.

A 72. cikk szerint az igazgatási bizottság feladata egyrészt, hogy erősítse és fejlessze a tagállamok és intézményeik közötti együttműködést szociális biztonsági ügyekben, többek között a személyek egyes csoportjaira vonatkozó egyedi kérdések figyelembevétele céljából, másrészt a szociális biztonsági rendszerek koordinációjának területén elősegítse a határokon átnyúló együttműködési tevékenységek megvalósítását.

A tényállás szerint vita alakult ki két tagállam illetékes intézménye között a 987/2009 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése szerinti dokumentumok vagy bizonyítékok tárgyában, e cikk (2)–(4) bekezdése e vita feloldására irányuló eljárást ír elő.

Amint azt az EUB az 1408/71 rendelettel kapcsolatban már rögzítette, ha az igazgatási bizottság nem tudja összhangba hozni az illetékes intézményeknek az alkalmazandó jogszabályokra vonatkozó álláspontját, az a tagállam, ahol az érintett munkavállaló munkát végez, a kiállító intézmény tagállamában létező esetleges jogorvoslatokat nem érintve legalábbis azt megteheti, hogy az EUMSZ 259. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indít annak érdekében, hogy a Bíróság ezen eljárás keretében megvizsgálhassa, milyen jog irányadó erre a munkavállalóra, és így azt is, hogy az E101-es igazolásban szereplő megállapítások pontosak voltak-e[16]. Vagyis, az igazgatási bizottság szerepe arra korlátozódik, hogy összeegyeztesse a tagállamok azon illetékes hatóságainak álláspontjait, amelyek hozzá fordultak.

A második kérdés első részében feltett kérdésre az EUB azt a választ adta, hogy a 987/2009 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 5. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a valamely tagállam illetékes intézménye által a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított A1 igazolás a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam szociális biztonsági intézményeit és e tagállam bíróságait mindaddig köti, amíg ezt az igazolást az azt kiállító tagállam vissza nem vonja vagy érvénytelennek nem nyilvánítja, még akkor is, ha ez utóbbi tagállam és a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam illetékes hatóságai az igazgatási bizottsághoz fordultak, amely megállapította, hogy ezt az igazolást tévesen állították ki, és azt vissza kell vonni.

A kérdést előterjesztő bíróság második kérdésének második részében azt kérdezte, hogy a 987/2009 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 5. cikkének (1) bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy a valamely tagállam illetékes intézménye által a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított A1 igazolás a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam szociális biztonsági intézményeit és e tagállam bíróságait – adott esetben visszamenőleges hatállyal – mindaddig köti, míg ezt az igazolást az azt kiállító tagállam vissza nem vonja vagy érvénytelennek nem nyilvánítja, még akkor is, ha ezt az igazolást azt követően adták ki, hogy az említett tagállam megállapította az érintett munkavállalónak az e tagállam jogszabályai alapján fennálló biztosítási kötelezettségét.

Az EUB a kérdés kapcsán arra emlékeztetett, hogy az 574/72 rendelet 11a. cikke alapján kiállított E101-es igazolás visszamenőleges hatállyal is bírhat. Az – noha kívánatos, hogy az ilyen igazolást az érintett időszak kezdete előtt állítsák ki – különösen eme időszak során, sőt, annak lejárta után is kiállítható.[17]. A 883/2004 és a 987/2009 rendeletből következően az uniós szabályozásban semmi sem képezi annak akadályát, hogy az A1 igazolások esetében is ez legyen a helyzet.

Különösen igaz, hogy a 987/2009 rendelet 15. cikkének (1) bekezdésének a vita tárgyát képező időszak elején alkalmazandó változata úgy rendelkezett, hogy „ha egy személy (a 883/2004 rendelet) II. címe szerint illetékes tagállamtól eltérő tagállamban folytatja tevékenységét, a munkáltató vagy – tevékenységét nem munkavállalóként gyakorló személy esetében – az érintett személy tájékoztatja erről – lehetőleg előzetesen – az alkalmazandó jogszabályok szerinti tagállam illetékes intézményét”, és „[e]zen intézmény az érintett személyre […] alkalmazandó jogszabályokra vonatkozó információt haladéktalanul hozzáférhetővé teszi az érintett személy és a tevékenység gyakorlása szerinti tagállam illetékes hatósága számára”. Ugyanakkor az A1 igazolásnak az érintett munkavégzési időszak vége előtti – vagy akár utáni – kiállítása továbbra is lehetséges[18].

A tényállás kapcsán azt kell megvizsgálni, hogy az A1 igazolás alkalmazható-e visszamenőleges hatállyal még akkor is, ha eme igazolás kiállításának időpontjában a tevékenység végzése szerinti tagállam illetékes intézménye már olyan határozatot hozott, amely szerint az érintett munkavállaló e tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartozik.

E tekintetben az EUB emlékeztetett arra, hogy az illetékes intézmény által a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított A1 igazolás mindaddig, amíg azt nem vonják vissza vagy nem nyilvánítják érvénytelennek, az elődjéhez, az E101-es igazoláshoz hasonlóan mind a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam szociális biztonsági intézményeit, mind e tagállam bíróságait köti.

E megfontolásokra tekintettel a második kérdés második részére az EUB válasza az volt, hogy a 987/2009 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 5. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a valamely tagállam illetékes intézménye által a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése alapján kiállított A1 igazolás mind a tevékenység végzésének helye szerinti tagállam intézményeit, mind e tagállam bíróságait adott esetben visszamenőleges hatállyal köti, még akkor is, ha az A1 igazolást az után állították ki, hogy az említett tagállam hivatalosan megállapította az érintett munkavállalónak az e tagállam jogszabályai alapján fennálló biztosítási kötelezettségét.

A kérdést előterjesztő bíróság harmadik kérdésével arra akart választ kapni, hogy a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy ha egy, a munkáltatója által egy másik tagállamban történő munkavégzés céljából kiküldött munkavállalót egy másik munkáltató által kiküldött másik munkavállaló vált fel, ez utóbbi munkavállalót e rendelkezés értelmében vett, „egy másik személy leváltása céljából” kiküldöttnek kell tekinteni, és így nem vonatkozhat rá az említett rendelkezésben előírt különös szabály annak érdekében, hogy továbbra is azon tagállam jogszabályainak hatálya alá tartozzon, amelyben munkáltatója szokásos tevékenységét végzi.

A kérdést előterjesztő bíróság rákérdezett arra is, releváns-e e tekintetben, hogy a két érintett munkavállaló munkáltatóinak székhelye ugyanazon tagállamban található vagy közöttük esetlegesen személyi vagy szervezeti összefonódások állnak fenn.

Az EUB megjegyzése szerint ez a kérdés csak arra az esetre vonatkozik, ha a második kérdésre azt a választ adná, hogy az A1 igazolásnak az első kérdésre adott válaszból következő kötelező jellegét korlátozhatja valamely olyan körülmény, amelyre a második kérdés vonatkozik.

Mivel a harmadik kérdés a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében előírt feltétel terjedelmére vonatkozik, amely szerint a kiküldött személy kiküldetése annak érdekében, hogy továbbra is azon tagállam jogszabályai alá tartozzon, amelynek területén a munkáltató szokásos tevékenységét végzi, „nem egy másik személy leváltása céljából történik”, az EUB szerint ez a kérdés a tényállás szerinti vita tárgyát érinti.

A tényállás szerint a Martin‑Meat a 2007 és 2012 közötti időszakban küldte ki Ausztriába munkavállalóit, hogy azok ott az Alpenrind helyiségeiben