Németország – Kevesebb menekült, növekvő politikai feszültség

Szerző: dr. Petrus Szabolcs LL.M.
Dátum: 2018. augusztus 1.
Címkék: , , , ,
Rovat:
A menedékkérők számának jelentős csökkenése, a kérelmek számának hasonló mértékű elutasítása ellenére a német belpolitikát az elmúlt időszakban eluralta a „migrációs” kormányválság, ami a júniusi brüsszeli csúcs után komédiába fordult. A német belügyminiszter Merkellel hadakozva többször lemondott, majd visszavonulót fújt, ám végül a helyén maradt; bár a kompromisszum megszületett, a megoldás továbbra se látszik.

Az Európai Unióban (EU) 2017-ben 50 százalékkal, 480 ezerre, míg Németországban 70 százalékkal, 200 ezerre csökkent a menedékkérők száma (a csúcsidőszak 2016 volt, 1,2 millióval, illetve 745 ezerrel). Ráadásul idén már csak az esetek 34 százalékában volt pozitív a német hatóságok döntése, míg ez az arány 2016-ban még 62, 2017 pedig 43 százalékos volt. Eközben a német határt illegálisan átlépők száma 110 ezerről 45 ezerre csökkent. A téma a német sajtót és közvéleményt már jóval kevésbé foglalkoztatta, mint a hazait. Ezért meglepetés, hogy kormányválsághoz vezetett, és ennek következtében európai szinten ismét vezető téma lett a menekültügy.

A kiváltó ok

Horst Seehofert már mindenki leírta, amikor a Bajorországban domináns pártja, a CSU a tavalyi választásokon elvesztette szavazói negyedét. Felfelé bukott; bajor miniszterelnökből szövetségi belügyminiszter lett. Június közepe óta körülötte forog a német és talán az európai politika is. Ekkor jelentett be, hogy minden olyan menedékkérőt, akit már egy másik tagállamban regisztráltak (úgynevezett szekunder migránst) vissza fognak fordítani a német határon. Angela Merkel kancellár a tervet jogi és politikai okokból is elutasította.

A Dublin-rendelet és annak értelmezése

Az 1997-es Dublini Egyezményt (Dublin I) és a ’03-as Dublin-rendeletet (Dublin II) felváltó ’13-as Dublin-rendelet (Dublin III) az uniós hatáskörbe tartozó menekültjog központi eleme: (1) harmonizálja a tagállamok menekültügyi eljárását; (2) lefekteti az eljárás garanciális szabályait; (3) meghatározza a tagállami illetékességet. A főszabály ’97 óta változatlan: a menekültügyi eljárásban az a tagállam illetékes, amelynek határán a menedékkérő az EU-ba lépett. Vitatott, a menedékkérők aránytalan elosztását eredményező előírás, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy Görögország és Olaszország illetékes az elmúlt években Európa-szerte benyújtott milliónyi menedékkérelem elbírálásában. Németországban a Dublin III alkalmazása, pontosabban nem alkalmazása miatt alakult ki a politikai válság.

Az Európai Bizottság már a menekültválság előtt, 2012-ben módosítást javasolt: „menekültügyi szükséghelyzetben” a tagállamok nem lennének kötelesen visszavenni a náluk regisztrált, de területüket később elhagyott kérelmezőket. A Tanácsban a nem az EU külső határán fekvő, ezért a Dublin III illetékességi szabályából profitáló szakminiszterek voltak többségben. Nem meglepő, hogy elutasították a javaslatot és csak tájékoztatási, valamint egy nem konkretizált együttműködési kötelezettséget fektettek le menekültügyi szükséghelyzetek esetére.

2015-ben Görögország és Magyarország nem tudott, illetve nem akart megbirkózni a Balkán felől érkező sok százezernyi menekülttel. Merkel a befogadásuk mellett döntött. Ezzel – a közhiedelemmel ellentétben – nem helyezte hatályon kívül a Dublin III illetékességi szabályait. Ez ugyanis arról is rendelkezik, hogy a menedékkérelmet önként befogadó ország illetékessé válik, és egyúttal köteles is lesz lefolytatni az eljárást. Ezen túlmenően a főszabály szerint illetékes tagállam családegyesítés céljából további kérelmezők átvétel érdekében is megkeresheti a saját döntésével illetékessé vált országot.

Az elgondolás, azaz a csak átmenetileg, szírek esetében alkalmazandó lex specialist, a gyakorlatban kivitelezhetetlen volt. Így a sok százezer eljárást önként magára vállalt Németország, amely korábban a dublini rendszer haszonélvezője és védelmezője volt, jobb híján a reform és a menedékkérők arányos elosztása mellett szállt síkra.

Az Európai Unió Bíróságának (EUB) főtanácsosa üdvözölte a német döntést, és 2017-ben egy EUB előtt folyó eljárásban contra legem arra a jogértelmezésre jutott, hogy menekültügyi szükséghelyzetben az a tagállam illetékes a kérelmek elbírálására, ahol azokat benyújtották. Ezzel összefüggésben az illegális határátlépést is legitimálta. Pontosabban akként foglalt állást, hogy a menedékkérő nem számít egyetlen tagállamban sem illegális határátlépőnek, ha a tagállam, ahol az EU-ba lépett, jóváhagyta a belépést és az országon történő áthaladást. Így nem alkalmazandó a Dublin III illetékességi szabálya, amely szerint a menedékkérelmet az illegális határátlépés helyén kell elbírálni.

Az EUB ítéletei nem követik a főtanácsos jogértelmezését. A testület világossá tette, hogy a Dublin III valamennyi illetékességi és illegális határátlépésre vonatkozó szabálya hatályos jog:

– A vízum nélküli beutazás akkor is illegális, ha egy tagállam ráutaló magatartással tudomásul veszi, ahogy ezt az eljárásokban érintett horvát hatóságok tették 2015-2016-ban, amikor egyszerűen „átintették” a beutazási feltételeket nem teljesítőket.

– Humanitárius okokból bármely tagállam megnyithatja határait. A döntés azonban csak az ezt meghozó országra és nem az egész EU-ra vonatkozik. Ezért biztosítania kell, hogy az okmányokkal nem rendelkezők ne léphessenek más tagország területére, és a Dublin III 13. cikke alapján menedékkérelmük elbírálásra is köteles.

Aggasztó számok

A menedékkérők számának jelentős csökkenésével Németország visszatért a Dublin III általános szabályainak alkalmazásához. Az illetékes tagállamok 2017-ben azonban csak a menedékkérők 15 százalékát, 4000 embert vettek át azok közül, akik elérték ugyan Németországot, de máshol léptek először az EU területére. Például Olaszország, ahol tavaly a legtöbb menekült (200 ezer) lépte át az EU külső határát, mindössze 2100-at. Ráadásul annak ellenére, hogy a német hatóságok által tavaly lefolytatott 745 ezer eljárásban a kérelmek 57 százalékát elutasították, és csak 24 ezer kiutasítást sikerült végrehajtani. Joggal mondja tehát Seehofer, hogy a Dublin-rendszer nem működik. Ugyanakkor Bajorországban jobbak az adatok: 2017-ben a 25 ezer kiutasított személyből 13 ezer önként távozott, 3500 esetben pedig végrehajtották a kiutasítást. Egyébként a fókuszban álló német-osztrák határt 2017-ben illegálisan átlépett 18 ezer személyből csak 5000-et fogtak el a határ közelében.

A vita nem érinti a 2015-’16-ban Magyarországon regisztrált, de Németországba továbbutazott több százezernyi menekültet. Ugyanis a regisztráció szerinti tagállamba történő visszatoloncolásnak 3 hónapos jogvesztő határideje van.

A német és az osztrák hatóságok is komoly problémának tartják, hogy a menedékkérők regisztrációja az EURODAC-adatbankban az EU külső határain sokszor hetekig tart, viszont a Dublin III szerint csak 72 óráig tarthatók fogva. Ezért sokan önkényesen, regisztráció nélkül távoznak.

Jogi nehézségek és politikai ellenérvek

Seehofer tervét a menedékkérők visszafordításáról a kancellár és a szakértők is megvalósíthatatlannak tartják. Az alábbi nyitott kérdésekre hívják fel a figyelmet.

– A gyakorlatban több napig tart megállapítani, hogy valakit regisztráltak-e már egy másik tagállamban. Mi történik ez alatt a határon a menedékkérőkkel?

– Kísérő nélküli kiskorúak esetén az a tagállam illetékes, ahol a kiskorú, illetve családja tartózkodik. Az életkor megállapítása és a családtagok tartózkodási helyének felkutatása sokszor heteket vesz igénybe. Mi történik ez alatt a kiskorúval?

– A német bíróságok több ügyben megtiltották a kitoloncolást a tagállamokba (Lengyelország, Magyarország, Olaszország), ahol – álláspontjuk szerint – a menekültek elhelyezési és fogva tartási körülményei embertelenek. Mi történjen az ilyen tagállamokban regisztrált menedékkérőkkel?

– Az EUB egy friss ítélete alapján a Dublin III szerinti átadás előfeltétele az átvevő tagállam formális döntése az átvételről. És ha egy tagállam ezt megtagadja?

– Seehofer tervének alkalmazása de facto a határellenőrzés visszaállítását és az uniós jog kötelezően alkalmazandó részének, a schengeni megállapodás felrúgását jelentené. Ráadásul dominóhatást váltana ki. Ausztria már figyelmeztetett: ha Németország nem csak szúrópróbaszerűen ellenőriz, ahogy ez most történik három autópálya-átkelőnél (Kufstein, Passau, Salzburg), hanem teljes egészében visszaállítja a határellenőrzést, maga is ekként tesz.

Határvédelem Németországban

Seehofer – már tartományi miniszterelnökként – vissza akarta állítani a német határ bajorországi szakaszán az ellenőrzését. Ezt azonban a jogszabályok nem tették lehetővé. A föderatív német államban a rendészet alapvetően tartományi hatáskör, de létezik szövetségi rendőrség (Bundespolizei) is: a szövetségi határőrség (Bundesgrenzschutz) 2005-ös megszűnése óta ennek hatáskörébe tartozik a külső határok védelme és a határátkelők ellenőrzése. A szövetségi rendőrség a határok biztosítása érdekében azok 30 kilométeres övezetében foganatosíthat rendészeti intézkedéseket.

Azt az egyébként nem konfliktuskerülő Seehofer sem merte megkockáztatni, hogy hatáskörrel nem rendelkező bajor rendőrök a határokon káosszal fenyegető konfliktusba kerüljenek a szövetségi rendőrökkel. Tervéről mégsem tett le. A bajor kormányfőként egy 500 fős határrendészeti egységet (Bayerische Grenzpolizei) létrehozásáról döntött. Ők azonban a Berlin és München közötti közigazgatási megállapodás nélkül (Verwaltungsabkommen) nem tevékenykedhetnek közvetlenül a határon, csak mélységi ellenőrzést végezhetnek. A szövetségi rendőrség folyamatos létszámhiánnyal küzd, ezért Berlin nyitott volt a megállapodásra. Amióta azonban Seehofer szövetségi belügyminiszterként ellátja a szövetségi rendőrség munkájának törvényességi és szakmai felügyeletét, valamint utasítási jogköre is van, már hallani sem akar szövetségi hatáskörök átadásáról, még a korábban saját maga által létrehozott bajor határrendőrség javára sem.

Brüsszeli csúcs

Merkel szerint a menekültügy csak európai szinten kezelhető. Erre azonban ’15 óta mindhiába várunk – replikázott Seehofer, majd kéthetes határidőt adott „főnökének” a probléma európai rendezésére. Így a június utolsó hétvégéjén tartott brüsszeli csúcs a menekültválság jegyében telt. A döntések nem túl kézzelfoghatók, sok a nyitott kérdés:

– A külső határok fokozottabb védelme; a FRONTEX megerősítése. Honnan jön a pénzügyi fedezet és személyi állomány?

– A kérelmek elbírálásáig a menedékkérők EU-n belüli és kívüli centrumokban történő elhelyezése. Finanszírozásuk és működésük jogi környezete sem világos. Ráadásul a szóba kerülő harmadik országok közül Albánia és Líbia már elutasította az ötletet. Görögország, Olaszország és Spanyolország viszont hajlandóságot mutat.

– Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának (UNHCR) bevonása a centrumok működtetésébe. Miként lehetséges ez a tisztázatlan jogi feltételek között?

– Az elutasítottak kitoloncolása, a befogadottak arányos elosztása. Hogyan lehet az előbbi hatékonyságát fokozni, az utóbbiba pedig minden tagállamot bevonni?

– Szoros tagállami együttműködés a szekunder migráció ellen. Ez mit jelent a gyakorlatban?

Fontos megjegyezni, hogy az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanácsnak nincs jogalkotási hatásköre. Feladata a politikai irányvonal meghatározása. Az európai jogszabályok elfogadása az Európai Bizottság javaslatára a szakminisztereket tömörítő Tanács és az Európai Parlament részvételével történik. Tehát a részletek kikristályosodására és a döntések kötelezővé válására várni kell.

Merkel a csúcson – francia-olasz mintára – 14 kétoldalú megállapodást kötött a Németországon kívül regisztrált, szekunder migránsok kitoloncolásáról. Már önmagában furcsa sikerként elkönyvelni, hogy csak a tagállamok fele, és csak külön megállapodásban vállalja annak betartását, ami a Dublin III szerint amúgy is kötelezettsége. Ráadásul a Merkellel megegyező tagállamok egy része (pl. a balti államok, Portugália) a gyakorlatban nem játszik szerepet az illegális németországi migrációban. A két legérintettebb állammal, Ausztriával és Olaszországgal nem sikerült megállapodni.

Meg kell azonban jegyezni, hogy a megállapodások a Dublin III-ban szereplő 2 hónapnál rövidebb átvételi határidőt rögzítenek. Németország kvázi ellenszolgáltatásként vállalja, hogy (1) családegyesítés céljából menekülteket vesz át, (2) viseli a kitoloncolás költségeit, (3) pénzügyi segítséget nyújt az átvevő országoknak.

Külön kell megemlíteni Magyarországot, melyet a kancellár a megállapodók közé sorolt. A magyar kormány ezt rögtön cáfolta. Az igazság félúton van: hivatalos megállapodás nincs, csak informális ígéret. Már ez is meglepő. A német sajtó ezzel összefüggésben több helyen azt írja, hogy a magyar kormányfő mind a csúcson, mind a Néppárt azt megelőző egyeztetésén hallgatag volt a menekültügyben.

A komédiába forduló válság és egy sokadik kompromisszum

A kancellár asszony Berlinbe visszatérve a páneurópai és a kétoldalú megállapodásokat a válság megoldásaként prezentálta. Seehofer először hallgatott, majd kijelentett: „a megállapodás nem ér semmit, hiányoznak a konkrétumok, nincs érdemi előrelépés”. Ezután komédiává vált a kormányválság: a belügyminiszter 24 óra alatt többször lemondott, majd mindig visszavonta a lemondását. Végül megegyezett Merkellel. Ennek részletei naponta többször változnak. A jelenlegi állás és belügyminisztérium 23 oldalas „Masterplan Migration” című dokumentuma szerint a következők várhatók:

– A menedékkérőknek a határátkelőknél kell megvárniuk annak megállapítását, hogy egy másik tagállamban már regisztrálva vannak-e.

– Az olyan tagállamban regisztráltak, amellyel nincs kétoldalú egyezmény, nem léphetnek be. Ergo Ausztriában ragadnak.

– Az olyan tagállamban regisztráltak, amellyel átvételi megállapodás áll fenn, a német-osztrák határátkelők közelében létesítendő tranzitzónákban maradnak a kitoloncolásig. Merkel később – a koalíciós partner szociáldemokraták (SPD) megnyugtatására – hozzátette, hogy ha ezt 48 óra alatt nem sikerül végrehajtani, menekülttáborba kerülnek.

– A máshol még nem regisztráltak a kérelmük korábbiaknál gyorsabb elbírálása idejére „horgonyzó központokba” (Ankerzentrum) kerülnének, amelyeket – a menekültközpontokkal ellentétben – nem hagyhatnak el, és csak természetbeni juttatásokban részesülnek.

– A mélységi ellenőrzés során elfogott illegális bevándorlók szintén tranzit-, illetve horgonyzó központokba kerülnek.

– A megállapodás szerint a határellenőrzés eddigi rendje nem változik. Habár a tervek a német határok tartós és átfogó ellenőrzése nélkül az SPD véleménye és a józan ész alapján sem megvalósíthatók.

A magyar-szerb határról ismert tranzitzóna Németországban sem új fogalom. A nemzetközi repülőtereken már régóta léteznek ilyen centrumok, amelyeket a menedékkérők kérelmük gyorsított eljárásban történő elbírálásáig nem hagyhatnak el. Ha a megnevezés mást is akar sugallani, a tranzitzóna is része Németországnak, ahol a német és az uniós jog valamennyi előírásának érvényesülnie kell (pl.: ügyvédhez és jogorvoslathoz való jog).

Marad a kérdés, mi történik, ha egy tagállam nem hajlandó visszavenni a nála regisztrált menedékkérőket. A tervek szerint őket Ausztriának kellene átvennie. Ez ellentmond a Merkel sokszor megismételt ígéretének, miszerint Németország nem fog egyoldalú intézkedést hozni más tagállamok rovására. Seehofer és az osztrák kancellár, Sebastian Kurz világnézetileg azonos hullámhosszon vannak. Jó kapcsolatot ápoltak. A „nagy barátság” az érdekkonfliktus kialakulásával végződött. Kurz először közölte, hogy a német határellenőrzés visszaállítására hasonló intézkedéssel fog reagálni Ausztria keleti és déli határain. Legutóbb pedig kijelentette: „Nem fogok olyan megállapodást kötni, amely sérti az osztrák érdekeket” – megadva kettejük múlt heti bécsi találkozójának alaphangját. A megbeszélés után – a várakozásoknak megfelelően – közölte, hogy Ausztria nem fog olyan menekülteket átvenni, akiket máshol, leginkább Görögországban, illetve Olaszországban regisztráltak.

A német belügyminiszter tehát a helyén maradt, a kompromisszum megszületett, a megoldás viszont továbbra se látszik.


Kapcsolódó cikkek:


Közteherviselés EU-n belüli munkavállaláskor
2018. július 25.

Az alábbiakban a kiküldött munkavállalók társadalombiztosítási járulékai megfizetésének igazolását elemezzük, tekintettel az Európai Unió Bíróságának az Ömer Altun és társai ügyében mint bolgár munkavállalók Belgiumba történt kiküldetése kapcsán hozott ítéletére. Tanulság: az eset a rendeltetésszerű joggyakorlás példájául ne szolgáljon.

Új fejezet egy végtelen történetben – Körvonalazódik a Közös Agrárpolitikai 2020-as reformja
2018. július 23.

Ahogy a mezőgazdaság nem áll a közérdeklődés homlokterében, úgy az agrárjog is csak kevés jogász fantáziáját mozgatja meg. Pedig az EU 1962 óta létező Közös Agrárpolitikája az uniós költségvetés 40 százalékát, 50 milliárd eurót emészt fel. Nem csoda, hogy folyamatosan napirenden van, de nehezen megvalósítható a reformja. Nemrégiben indult meg az egyeztetés a tagállami agrárminiszterek között a 2020 utáni KAP-ról. Jelentős változások várhatók.

EU-agrárpolitika – Új fejezet körvonalazódik
2018. július 17.

Nemrég indult meg az egyeztetés a tagállami miniszterek között az EU 1962 óta létező, az uniós költségvetés 40 százalékát, 50 milliárd eurót felemésztő Közös Agrárpolitikájának reformjáról. Nem csoda, hogy a kérdés folyamatosan napirenden van, mint ahogy a megvalósítás sem könnyű. Jelentős változások várhatók 2020 után.

Az előzetes letartóztatás nem megoldás
2018. július 9.

A Bíróság 2003 óta 46 eseteben marasztalta el Magyarországot az előzetes letartóztatás indokolatlan használata és az EJEE 5. § (3) bekezdésében foglalt szabadsághoz való jog megsértése miatt. Erre tekintettel az EJEB az ügyet úgynevezett “pilot judgement” eljárás keretében vizsgálta.