A jogalkotással okozott kár

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az államhatalom gyakorlásában egyértelműen kitüntetett szereppel bír a jogalkotás. Ez magától értetődő, hiszen a törvényhozás a szuverenitás, mint belső-külső értelemben független főhatalom érvényesülésének meghatározó eleme, az életviszonyok normatív szabályozásának egyetlen jogszerű módja. Éppen ezért nem csoda, hogy e területen a szuverén immunitása, felelőtlensége nem, vagy csak kivételesen vitatható. Csakhogy időközben az állam nem csupán polgáraira, hanem saját működésére vonatkozóan is jogi kereteket alkot: jogrendszere csúcsára az alkotmányt helyezi és jogalkotását illetően is minőségi követelményeket támaszt. Felelőtlensége burkát közjogi értelemben az alkotmány érvényesülése felett őrködő alkotmánybíróság töri át, újabban pedig immunitása magánjogi értelemben is újra és újra megkérdőjeleződik. Utóbbi körbe azon esetek tartoznak, melyekben a jogalkotási aktusok érvényesülése magánszemélyek esetleges károsodását hozza magával. Írásomban azzal foglalkozom, hogy milyen folyamatok mentek végbe és zajlanak ma is az állam polgári jogi kárfelelősségének terén, s közelebbről szemlélve milyen érvek találkoznak az állam magánjogi immunitásáról való nemzetközi, európai és magyar diskurzusban.

Élő Dániel teljes tanulmányát – melyben bemutatja többek között a magyar bírói gyakorlatot – elolvashatja a Polgári Jog folyóirat 2018/2. számában.

 

1.3.3. A tagállami kártérítési felelősség az Európai Bíróság olvasatában

, hogy az EUMSZ által az elvek kimunkálásában nagy teret kapott Bíróság jogfejlesztő tevékenysége révén az uniós jogszabályokkal okozott károkért megalkotójuk a több ítéletben finomhangolt Schöppenstedt-formula alapján felelősséget viselhet. De mi történik akkor, ha a magánfélnek az uniós norma be nem tartásával egy tagállam okoz kárt?

[multibox]

Érdekesség, hogy a Bíróság már az 1960 decemberében (az Európai Szén- és Acélközösséget megteremtő szerződésre, azon belül is a közösségi hűségre visszautalva) a Humblot kontra Belgium ítéletében kijelentette: „ha a Bíróság úgy találja, hogy a tagállamok által tett törvényhozási vagy adminisztratív intézkedések a Közösségi joggal ellentétesek, azok […] kötelesek a kérdéses intézkedést visszavonni és a jogellenes következményekért reparációt nyújtani.”[1] E kezdeti lépés után azonban viszonylag lassú mederben folyt a jogfejlődés.

Nem szorult bizonyításra az, hogy az uniós kötelezettség megszegésével maga a kár bekövetkezhetett, azonban a Bíróság a kezdetekkor nem uniós szabályok (kritériumok) és eljárások oldaláról várta az esetek megítélését. A kiindulópontot az 1976 januárjára datálódó Russo kontra AIMA eset jelenti,[2] melynek során a Bíróság anyagi vagy eljárási követelményt nem támasztva a tagállam belső jogára utalt vissza.[3] A kardinális kérdés, miszerint vannak-e olyan általános sztenderdek, melyek tagállami szinten is érvényesítendők, egészen 1991-ig nyitva maradt.

A Bíróságnak a Francovich és Bonifaci és mások kontra Olaszország egyesített ügyekben 1991-ben meghozott ítélete valódi esetjogi mérföldkő, melyet érdemes részleteiben is áttekinteni.[4]

A tényállás szerint a 80/987-es számú EGK irányelv értelmében a tagállamok kötelesek voltak egy olyan garanciaalap létrehozására, melyből a fizetésképtelenné vált munkáltatók kifizetetlen munkavállalóit kártalanították volna. Olaszország ebbéli kötelességét elmulasztotta teljesíteni, ezért a munkájukat elvesztő felperesek (a vicenzai bíróság végrehajtásának, illetve a Pretura di Bassano del Grappa előtti felszámolási eljárásának sikertelensége után) keresetet nyújtottak be Olaszország ellen, mondván a bérgarancia irányelv alkalmazási kötelezettsége nyomán az olasz állam felelős az utolsó három hónapra vonatkozó bérhátralékuk megfizetésére vagy kártalanításra.

Az illetékes bíróságok előzetes döntéshozatal iránti kérelmükben arra vártak választ: köteles-e a tagállam az irányelv átültetésének elmaradása miatt magánszemélyeket ért kárt megtéríteni, vagyis terheli-e felelősség Olaszországot implementációs kötelessége elmulasztásáért, s ha igen, ez meddig terjed.

A Bíróság érvelése elején kitért arra, hogy a kérdést a Szerződés rendszerének és alapelveinek fényében kell megvizsgálni, majd kijelentette: „[…] a közösségi normák teljes érvényesülése kérdésessé válna, és az általuk biztosított jogok védelme gyengülne, ha a magánszemélyek nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha a közösségi jog tagállamoknak betudható megsértése következtében jogsérelem éri őket.”[5] Vagyis a közösségi jogrend hatékony érvényesülésének záloga, hogy az egyének élhessenek a kártérítéshez való jogukkal, hiszen ennek hiányában a jogsérelmek bekövetkezése esetén a normák által biztosított jogok nem lennének kellően védettek. Majd az érvelés rátér a kártérítési kötelezettség adott ügyben álló relevanciájára: „A tagállamot terhelő kártérítési kötelezettség lehetősége különösképpen fontos akkor, amikor – mint a jelen esetben – a közösségi normák teljes körű hatályosulása az állam valamely jogi aktusától függ, és ennek következtében a magánszemélyek az adott aktus hiányában nem érvényesíthetik a nemzeti bíróságok előtt a közösségi jog által elismert jogaikat.”[6] Így ez esetben a kártérítési kötelezettség létének különös hangsúlyt ad, hogy az adott közösségi norma csak úgy hasznosulhat, hatását teljesen akkor fejti ki, amennyiben a tagállami jogalkotó is aktív lépést tesz, és így a nemzeti bírói fórumok előtti jogérvényesítés útját is kikövezi. Fentiek alapján húzza alá a Bíróság, hogy a közösségi jog neki betudható megsértésével magánszemélyeknek okozott kárért az állam felelős, mely elvi élű megállapítás szerves része a Szerződés rendszerének.[7] A Bíróság még visszautal a (fentebb az elvi alapok között megemlített) lojális együttműködés elvére és a kár orvoslását a nemzeti felelősségi jog szabályainak keretei közé utalja.[8]

A Francovich és Bonifaci ügyben hozott ítélet több szempontból is új korszakot nyitott a tagállami kártérítési felelősségről való gondolkodásban. Az ügyet „a védelem bíró alakította kirakósa” utolsó darabjának tekinti a szakirodalom, egy olyan elemnek, mely betölti az űrt az irányelvek közvetlen horizontális hatályának hiánya és a bíráskodás alkotmányossági korlátai, illetve a nemzeti bíróságok közösségi joggal összhangban való jogértelmezése között.[9] A meghozott ítélet összhangban van a fórum korábbi joggyakorlatával, beleillik abba a jogesetek alakította elvi ívbe, melynek stációi többek között a közösségi jog egyének számára biztosított jogosultságai és a közösségi jog teljes hatályosulása. „A tagállam tehát nem csupán a közösségi jog egy közvetlenül hatályos szabályának megszegése alapján marasztalható, hanem a „közösségi hűség” elvéből adódó prímér kötelezettségének megszegése esetén is.”[10] Vagyis immár a Bíróság úgy képes a tagállamok kártérítési felelősségének megállapítására, hogy mindez a közvetlen hatály és alkalmazhatóság elvétől függetlenül megilleti.[11]

[htmlbox Polgári_jog_folyóirat]

A Bíróság ítélete oroszlánrészt vállalt a tagállamok kártérítési jogának közelítésében, hiszen többek között Olaszországban, Németországban, Belgiumban, Írországban és az Egyesült Királyságban a korábbiakban nem ismerték el a jogalkotásért való állami felelősséget vagy ezt igen korlátozott módon tették.[12]

Nem túlzás azt állítani, hogy a Francovich-ítélet máig meghatározza a tagállami kárfelelősséget illető európai jogi közvélekedést, erre utal az is, hogy az eset elvi alapjaira építkező esetjogot általánosítva ún. poszt-Francovich jelenségként szokták aposztrofálni. Az útjára indult tagállami kárfelelősség fejlődése azonban az úttörő ítélet után sem folyt nyugodt mederben, hiszen (talán a kezdeti túlságosan nagy előrelépés miatt) kisebb visszalépésekre és oldallépésekre is szükség volt a más jogintézményekkel (például a közösségi szervek kárfelelősségével) való összehangolásban.[13] A jelenség kardinális eleme a – viszonylag újonnan kialakult – kötelezettségszegési kárfelelősség megjelenésének és a nemzeti jogrendszerek állami kárfelelősségi felfogásának az egymásra hatása is. Tény ugyanis, hogy a (fentebb néhány példával érzékeltetett) tagállami felfogások nagy skálán mozognak a kérdésben, emellett a közösségi szabályozás is kialakított egy állandó, adott színvonalat képviselő szintet. Mivel a tagállami szabályozás színvonala alá a tagállamokat terhelő kárfelelősség nem süllyedhet, felmerül, hogy nem lenne-e kívánatos az állami kárfelelősségi rendszereknek a közösségi megoldáshoz való közelítése?[14] A továbbiakban a Francovich-ítéletet máig követő, annak megállapításait árnyaló esetekre térek ki.

A felelősségi dogmatikát nagymértékben alakította az 1996-ban, Brasserie du Pêcheur – Factortame egyesített ügyekben született bírósági határozat is.[15] Az első felperes francia sörfőzde a német sörtisztasági törvény miatt indított kártérítési eljárást Németországban, másodsorban az érintett társaságok a brit kereskedelmi hajózási törvény hajók regisztrációjáról szóló rendelkezéseit kifogásolták angol bíróság előtt. Az előzetes döntés iránti előterjesztés előzményeként kiderült, hogy a belső jogszabályok ellentétesek voltak a közösségi joggal.

[htmlbox Fogyasztói_adásvétel]

Az ügy súlyponti kérdése az volt, milyen feltételek fennállása mellett áll be a tagállami kártérítési felelősség. „[…] a közösségi jog három feltétel együttes fennállásakor biztosítja a kártérítéshez való jogot, nevezetesen, ha a megsértett jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, a jogsértés kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés a kötelezettség állam általi megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között.” – adott választ a határozat 51. pontja.

Kitűnik, hogy a Bíróság az irányelv végrehajtásának elmulasztásában álló jogsértés mellett (Francovich ügy) egy közvetlen hatályú közösségi jogszabállyal ellentétes belső jogszabály esetében is megállapíthatónak tartotta az állami felelősséget annak dacára, hogy ez utóbbi esetben a hiba legfeljebb jogalkalmazási jelleget ölt. Mindezt a Bíróság a Francovich-esetben is hivatkozott, magánszemélyekre ruházott előnyök biztosításával és a közösségi jog teljes érvényesülésével indokolta.[16]

A Francovich és a Brasserie-Factortame ügyek követelménycsoportjai tekintetében fennálló (a kellő súlyú jogsértés utóbbi esetben való szerepeltetésében álló) különálláson a Dillenkofer-határozat változtatott, mely szerint bár a Francovich és a megelőző ügyekben kialakított feltételek megegyeznek, „[…] mivel jogsértés kellően komoly volta – bár kifejezetten nem szerepel a Francovich-ítéletben – az ügy körülményeiből egyértelműen következik.”[17]

A letisztázott, egységes kritérium-hármas kialakulását követően a Bíróság megnyilatkozásaiban (például a British Telecommunications,[18] Hedley Lomas,[19] Gerhard Köbler[20] és Dillenkofer esetekben) ezen feltételek tisztázására törekedett, eközben mindig kiemelve, hogy alkalmazásuk mindig az adott ügy tényeinek fényében nyer értelmet, feltételei változhatnak.[21] A feltételek természeténél fogva főképp a harmadik elem, vagyis a jogsértés kellően súlyos volta került a Bíróság vizsgálódásának homlokterébe.[22]

 

Élő Dániel teljes tanulmányát – melyben bemutatja többek között a magyar bírói gyakorlatot – elolvashatja a Polgári Jog folyóirat 2018/2. számában.

 

---