Jogalkotási változások 2014-ben – I. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

2014-ben jelentősen megváltozott a törvényalkotási eljárás menete. Az eljárás fontosságára való tekintettel érdemes megismerni, jelenleg hogyan zajlik az Országgyűlés előtt a jogszabály-alkotási eljárás.

1. Bevezetés

A 2014-es országgyűlési választások után nemcsak a parlament létszáma változott, hanem többek között a törvényalkotás rendje is. A legjelentősebb újdonság talán, hogy a jogszabály-tervezetek részletes vitáját bizottsági szintre helyezték, mely alapjaiban változtatta meg a törvényalkotás rendjét. Úgy vélem, hogy a változásokat legjobban egy gyakorlati példán keresztül lehet bemutatni, ezért a következőkben egy tavaly elfogadott törvény útját követjük végig annak hatálybalépéséig, ezzel szemléltetve a módosulásokat a törvényalkotás rendjében. A vizsgált jogszabály a 2014-es XXI. törvény, mely Magyarország minisztériumainak felsorolásáról, illetve az ezzel összefüggő egyes törvények módosításáról rendelkezik.

A jogszabály elfogadásának vizsgálatával áttekinthető az új törvényalkotási eljárás, ám figyelembe kell venni, hogy az e vonatkozásban elemzett regulát sürgős tárgyalással fogadták el, tehát megszavazásának módja eltér a normál törvényalkotási eljárás rendjétől. Emellett önálló képviselői indítványként nyújtották be, tehát ebből a szempontból sem tekinthető tipikusnak. A vizsgált jogszabály ebből a két szempontból speciális, ugyanakkor szembeállítva a normál törvényalkotási renddel, még könnyebb megtalálni az eltéréseket és a változásokat.

A folyamat nyomon követésével fel lehet fedezni azokat a pontokat, ahol eltér a korábbi törvényalkotási eljárás a jelenleg hatályos szabályozástól. Azért esett a választás egy önálló képviselői indítványként benyújtott törvényjavaslatra, mert írásomban a plénum előtti eljárásra szeretnék koncentrálni, nem pedig a jogszabály-előkészítő szervek munkájára, mivel annak a folyamatnak a bemutatása más irányt adott volna az alábbi vizsgálatnak.

2. A sürgős tárgyalás

A vizsgált törvényt sürgős tárgyalással fogadták el, melyet a határozati Házszabály 60. paragrafusa szabályoz (lásd: Lábjegyzetek 1). Eszerint ez a mód csak speciális esetekben vehető igénybe, hiszen ezeket a szabályokat félévente legfeljebb hatszor lehet alkalmazni. Érdemes tehát alaposan megfontolni, mielőtt benyújtják, mivel ritka lehetőségről van szó. Emellett csak oly módon valósítható meg, hogy a sürgősség elrendelése és a zárószavazás között legalább hat nap teljen el. A parlamenti plénum vita nélkül dönt, amihez a jelen levő képviselők kétharmadának támogató szavazata szükséges, tehát egyszerű többséggel sem lehet sürgős eljárást kezdeményezni (2).

A sürgős tárgyalást az előterjesztő kezdeményezheti írásban, legkésőbb az ülés megnyitása előtt egy órával, szükséges hozzá legalább huszonöt képviselő támogató aláírása. Hatféle gyorsítási eszköz áll az előterjesztő rendelkezésére – együtt vagy külön-külön is (3).

A sürgős eljárás hasznos lehet olyan esetekben, amikor létfontosságú az idő szerepe – például a költségvetési törvény gyors módosítása válik szükségessé, vagy valamilyen előre nem látható természeti esemény készteti gyors cselekvésre az Országgyűlést. Ámde ennek veszélyei is vannak, hiszen ez egy, akár hat nap alatt lefolytatott eljárás, melynek során a tárgyaló bizottság az parlamenti ülés alatt maga is ülésezik, vagy mindössze két nap telik el a törvényjavaslat benyújtása és az általános vita kezdete között.

Tavaly jelentősen megváltozott a törvényalkotási eljárás menete

Egy ilyen javaslat tartalma bármilyen témakörre vonatkozhat, nincs korlátozva, bármilyen kérdésben fogadhat el törvényt az Országgyűlés kevesebb, mint egy hét alatt, feltéve, hogy a kezdeményezés megszerzi a szükséges támogatottságot. Ugyanakkor nem jut idő az alapos vitára, a lehetséges módosító javaslatok minőségi kidolgozására, a többi frakció érdemi reagálására vagy akár a törvény következményeinek alapos átgondolására. Ennek oka, hogy önálló képviselői indítványt is lehet sürgős tárgyalásban elfogadni, miközben nem esett át a benyújtás előtti olyan szűrőkön, mint a kormány által benyújtott javaslatok, jogszabály-tervezetek.

3. A jogalkotási folyamat

3.1. A vizsgált jogszabály
A vizsgált jogszabályt tehát a 2014-es XXI. törvényként fogadták el, a most következőkben az idevezető utat elemzzük. A T/135-ös számon benyújtott törvényjavaslatot Lázár János kormánypárti országgyűlési képviselő (a Miniszterelnökség tárcavezetője – a szerk.) nyújtotta be önálló képviselői indítványként, „Egyes törvényeknek a Magyarország minisztériumainak felsorolásáról szóló törvénnyel összefüggő módosításáról” címmel 2014. május 23-án. Ehhez az indítványhoz több frakciótársa is csatlakozott (4).

3.2. A törvényjavaslat benyújtása
A törvényjavaslat tartalmazta a szükséges formai elemeket (5),  rendelkezett a szükséges címmel, szöveggel és indokolással. Míg a köztársasági elnök, a kormány vagy egy parlamenti bizottság javaslata annak benyújtásával egyidejűleg tárgysorozatba kerül, addig a képviselői indítványról ehhez országgyűlési bizottságnak kell döntenie, betöltendő a szükséges szűrő szerepét (6).

Az általános szabályok szerint a házelnök a részletes vita lefolytatására kijelöl egy állandó bizottságot (7),  ez a szabály már a megváltozott vita menetét jeleníti meg, hiszen a részletes vita a plénum elől a kijelölt bizottsághoz került. Emellett bármely állandó bizottság vagy a nemzetiségeket képviselő grémium a rá vonatkozó napirendi pont esetében bejelentheti, hogy részletes vitát szeretne lefolytatni. Ezáltal nem feltétlenül csak egyetlen bizottság tárgyalja a törvényjavaslatot a részletes vitában, ha mutatkozik rá igény a többi állandó bizottság részéről (8).

Mivel a törvénytervezet a honatya önálló indítványaként érkezett, dönteni kellett annak tárgysorozatba vételéről, amiről a házelnök által kijelölt állandó bizottság dönt (9), általános szabály szerint harminc napon belül, majd döntéséről írásban értesíti a házelnököt, és ha képviselői indítvány volt, ez a bizottság lesz a tervezet tárgyalója is (10). Abban az esetben, ha e bizottság elutasítaná a törvényjavaslatot, annak tárgysorozatba vételét a kezdeményező képviselőcsoportja újra indítványozhatja, meghatározott szabályok szerint (11).

Kövér László házelnök az igazságügyi bizottságot jelölte ki a döntésre a vizsgált törvényjavaslat ügyében 2014. május 23-án (12), tehát ez a testület lett a tárgyaló grémium is. Az igazságügyi bizottság május 26-án tárgysorozatba vette a T/135-ös önálló indítványt, és erről tájékoztatta az Országgyűlés elnökét (13).

A törvénytervezettel kapcsolatos következő esemény május 26-án történt, amikor is előterjesztője kérte a javaslat sürgős tárgyalását (14). Lázár János a következőket kezdeményezte:
–    az általános vita lezárására még aznap kerüljön sor;
–    a bizottságok ez alatt ülésezhessenek;
–    módosító javaslat benyújtására az általános vita lezárásáig legyen lehetőség;
–    a részletesvita-szakasz az általános vita lezártával nyíljon meg;
–    a „tárgyaló bizottság az Országgyűlés ülésének időtartama alatt, valamint az ülés első ülésnapján az ülésnap megnyitása előtt is ülésezhessen” (15);
–    a törvényalkotási bizottság se a szokásos határidőn belül értékelje a részletes vitát lezáró módosító javaslatokat.

Mindezt azzal indokolta, hogy a sürgős tárgyalás az „új kormány megalakulása és feladatainak mielőbbi ellátása céljából szükséges” (16).

A sürgősségi javaslat elfogadásához legalább huszonöt képviselő támogatása szükséges. Az előterjesztő a megfelelő mellékleten csatolta huszonnyolc képviselő támogató aláírását, tehát a sürgősségi javaslat megfelelt az előfeltételeknek. Ezután a norma az Országgyűlés elé került.

3.3. Parlamenti vita, módosító indítványok
A sürgősségi javaslat elfogadásáról május 26-án szavazott a Ház. A jegyzőkönyv szerint a képviselők 128 igen, 50 nem vokssal, tartózkodás nélkül elfogadta a javaslatot, lehetővé téve a sürgősségi eljárást (17).  Ezután vette kezdetét az általános vita.

A szerző PhD-hallgató a Szegedi Tudományegyetemen

Lábjegyzetek:

(1) Kettősség alakult ki a Házszabály tekintetében, mivel az országgyűlési határozat mellett országgyűlési törvény is hatályos.
(2) 10/2014. (II. 24.) országgyűlés határozat (a továbbiakban: Házszabály) 60. § (5)-(8)
(3) Házszabály 60. § „(3) Az előterjesztő a sürgősségi javaslatában javasolhatja, hogy
a)a törvényjavaslat általános vitája az általa megjelölt ülésnapon, de legkorábban a benyújtást követő két nap elteltével megkezdődhessen,
b)a 32. § (2) bekezdése szerinti bejelentés megtétele érdekében a bizottság az Országgyűlés ülésének időtartama alatt is ülésezhessen,
c) a módosító javaslat benyújtására nyitva álló határidő a 41. § (1) bekezdésében meghatározottnál rövidebb legyen,
d)a részletesvita-szakasz a törvényjavaslat általános vitájának lezárásával nyíljon meg,
e)a törvényjavaslat részletes vitájának lefolytatása érdekében a tárgyaló bizottság az Országgyűlés ülésének időtartama alatt, valamint az ülés első ülésnapján az ülésnap megnyitása előtt is ülésezhessen,
f) a törvényalkotási bizottság a 46. § (1) bekezdése szerinti tájékoztatás beérkezését követően, de a 46. § (2) bekezdésében meghatározott határidő előtt értékelhesse a részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslatokat.”
(4) dr. Vejkey Imre (KDNP), dr. Szűcs Lajos (Fidesz), dr. Rubovszky György (KDNP), Czunyiné Dr. Bertalan Judit (Fidesz), dr. Vas Imre (Fidesz), dr. Tiba István (Fidesz), Tasó László (Fidesz), Bodó Sándor (Fidesz), dr. Hörcsik Richárd (Fidesz), dr. Gulyás Gergely (Fidesz), Balla György (Fidesz), dr. Kovács Zoltán (Fidesz).
(5) Házszabály 31. § (1)
(6) Házszabály 31. § (2)
(7) Házszabály 32. § (1)
(8) Házszabály 32. § (2)
(9) Házszabály 54. §
(10) Házszabály 32. § (4)
(11) Házszabály 32. § (5) – (7)
(12) T/135/1 iromány
(13) T135/2 iromány
(14) T/135/3 iromány
(15) T/135/3 iromány
(16) T/135/3 iromány
(17) http://www.parlament.hu/iromanyok-lekerdezese?p_auth=l6bvQFha&p_p_id=pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8_pairAction=%2Finternet%2Fcplsql%2Fogy_naplo.naplo_szoveg%3FP_CKL%3D40%26p_uln%3D5%26p_felsz%3D23%26p_szoveg%3D%26p_stilus%3D (2015. 06. 24.)

---