A szeparatizmus szelleme járja be Európát – A népek önrendelkezési jogának tartalma és korlátai

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az utóbbi időben Európa több pontján is felerősödtek a szeparatista mozgalmak. Ezzel ismét nyilvánvalóvá vált, hogy a népek önrendelkezési jogának morális és jogi tartalma nem fedi egymást. Egyidejűleg vitatott a jog alanya, tartalma és korlátai.

A népek önrendelkezési jog vs. államok területi integritása

A jogtudomány az államok létrejöttének két formáját ismeri: (1) szecesszió (elszakadás), amikor egy terület kiválik egy meglévő és továbbra is fennmaradó országból, (2) diszmembráció (szétesés), amikor egy államból több önálló ország lesz és ezzel együtt megszűnik az eredeti állam. Vitatott, kik és milyen feltételek mellett jogosultak államalapításra. Ezért a szecesszió és a diszmembráció is gyakorta vezet jogi, politikai és fegyveres konfliktushoz.

Az ENSZ Alapokmánya 1. cikkének 2. pontja nevesíti a népek önrendelkezési jogát. Ez a nemzetközi jog 1945 utáni fejlődésének egyik legjelentősebb vívmánya – véli Bruhács János, a téma hazai szaktekintélye. A jogot a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (PPNEO) 1. cikke tölti meg tartalommal. Eszerint a népek szabadon határozhatják meg politikai rendszerüket és maguk dönthetik el, miként biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket. Az elszakadás és az államalapítás jogról azonban nem esik szó sem a PPNEO-ban, sem pedig az ENSZ Közgyűlés népek önrendelkezésével foglalkozó 1970-es határozatában. Ezzel szemben az ENSZ Alapokmány 2. cikke garantálja az államok jogát területük ellenőrzésére, függetlenül a népesség nemzetiség, vallás vagy egyéb más szempont szerinti összetételétől. Egy közgyűlési határozat pedig megtiltja az államok területi integritásának részleges vagy teljes megbontását. Ennek a ’70-es években – Katanga, Biafra és a Mayotte-sziget kapcsán – érvényt is szerzett a nemzetközi közösség.

A népek önrendelkezésének és az államok területi integritásának egymáshoz való viszonya vitatott. A tisztán látást nehezíti, hogy az Alapokmány és a közgyűlési határozat megfogalmazása szerint a területi integritás joga a külső támadások elleni védelmet biztosítja. Országokon belüli szeparatista mozgalmakról azonban egyik dokumentumban sem esik szó. Több nemzetközi jogász szerint a két jog nem értelmezhető egymás nélkül; az államok területük feletti ellenőrzés joga része a népek önrendelkezési jogának, mégpedig annak defenzív eleme.   

A nemzetközi jog forrásai sokkal kevésbé államalapítások összefüggésben, mint inkább az államok közötti békés kapcsolat conditio sine qua non-jaként hivatkoznak a népek önrendelkezési jogára. Tehát inkább az államok, mint a népek önrendelkezéséről van szó. Sokan arra is felhívják a figyelmet, hogy csak az ENSZ Alapokmány elfogadásakori furcsa diplomáciai helyzet az oka, amiért abban nem az államok, hanem a népek önrendelkezési joga lett lefektetve: A ’45-ös San Franciscó-i konferencián ugyanis nem csak önálló államok, de a Szovjetunió részét képező Ukrajna és Fehéroroszország is önálló szereplőként vett részt.

Az önrendelkezési jog születése

Az önrendelkezés fogalma a felvilágosodással kapott jelentőséget. Eleinte individuális jogként értelmezték. A változást a francia forradalom és az amerikai függetlenségi mozgalom hozta meg. Ekkortól beszéltünk az egyének önrendelkezési joga mellett a népek szuverenitásáról, amely alatt már a korabeli jogtudósok sem értettek mást, mint amit a PPNEO lefektet: Népek joga a politikai és társadalmi rendszer megválasztására. A nyugati értelmezés, ha nem is tagadja, hogy az önrendelkezési jog szorosan kapcsolódik az államalapításhoz, illetve a szeparatista törekvésekhez, máig a politikai és társadalmi viszonyok megválasztásának szabadságát tekinti a jog központi elemének. A neves olasz nemzetközi jogász, Antonio Cassese kifejezésével élve, a népek joga politikai és társadalmi rendszer szabad kialakítására a népek önrendelkezéséi jogának kvintesszenciája, amelyet az önrendelkezés belső, míg a területi integritás védelmét a külső aspektusának nevez.

A XVIII. században a „nép” egyértelműen vertikális és nem horizontális kategória volt. Tehát nem etnikum, hanem társadalmi osztályba tartozás alapján határozták meg, ki része a népnek. Ekként az önrendelkezésre hivatkozva nem nemzetiségi alapon, hanem abszolutista monarchia helyett egy másik, demokratikus államszervezeti formát kívánva önállósodott Hollandia (1568), majd az USA (1776). A nép és a nemzet fogalma a XIX. században, a nemzetállamok alapításával vált kvázi szinonimmá. Ekkortól beszél a jogelmélet a nemzetek önrendelkezéséről. Minden nemzetnek joga van egy önálló államához – foglalható össze a német (Herder) és az olasz (Mazzini, Mancini) nemzeti mozgalmak ideológusai által kigondolt és később Marx által is átvett nemzetiségi elv. Ez a következő évtizedben egy sor (nemzet)állam békés úton történt (Németország 1871, Norvégia 1905, Finnország 1917, Izland 1944) vagy fegyveres harc utáni (Görögország 1829, Belgium 1830, Olaszország 1861, Írország 1937) alapításához vezetett.

A népek önrendelkezési jog az I. világháború után került ismét a középpontba, amikor a soknemzetűségű monarchiák, különösen a Habsburg Birodalom népei önálló államot követeltek maguknak. Ebben az összefüggésben szokás hivatkozni Wilson pontjaira, aki azonban sok történész véleménye szerint kevésbé a nemzeti, sokkal inkább a demokratikus önrendelkezés híve volt. Tehát a demokratikus államok szerveződést propagálta Európában, függetlenül azok etnikai összetételétől.

Népek önrendelkezési joga ’45 után 

A népek önrendelkezési joga ’45 után lett a nemzetközi jog kógens (a jogelvtől nem lehet eltérni) és erga omnes (az azt sértő szerződések semmisek) szabálya. A „nép” fogalmának definiálása azonban továbbra sem történt meg. Vitatott, hogy egy meghatározott terület teljes lakossága értendő-e alatta, függetlenül etnikai hovatartozásuktól. Vagy történelmi, politikai, kulturális összetartozás alapján egy államon belüli kisebb csoport is önálló népet alkothat.  

Katalán elszakadási törekvések. Az unióban csaknem tucatnyi terület törekszik hasonlóra: Baszkföld, Dél-Tirol, Észak-Írország, Flandria, Grönland, Korzika, Skócia, Szardínia, Vallónia

A szeparatizmus leginkább utóbbiakkal, tehát (elnyomott) kisebbségekkel összefüggésben szokott reflektorfénybe kerülni. Azonban demokratikus, példaértékű kisebbségi politikát vivő, sőt még az etnikailag homogén országok is tartanak attól, hogy a népek önrendelkezésébe az elszakadás jogát is beleértsék. Ugyanis egész régiók stabilitását veszélyeztetheti, ha emberek bármilyen okból elégedetlen csoportja hírtelen önálló néppé nyilvánítja magát és elszakadást szorgalmaz, illetve, ha gazdasági szempontok alapján szerveződnek új államok. Történelmi példaként az USA rabszolgatartó déli államainak elszakadási kísérletét említhetjük. Miután ezt az északi tagállamok erőszakkal megakadályozták, 1869-ben az USA Legfelsőbb Bírósága is kimondta, hogy az unióhoz történt csatlakozás végleges, a kilépés joga nem illeti meg a tagállamokat. Mondván, az alkotmány minden rendelkezése az USA, mint önálló állam folyamatos fennállásból indul ki. Napjainkban is létező probléma az észak-olasz szeparatista mozgalom, amely az önálló „Padánia” megalapítását tűzte ki céljául Olaszország Pó-folyó és az Alpok közötti területére. A fő motiváció itt is gazdasági: a tehetős északi tartományok adóbevételei Közép- és Dél-Itáliába áramlásának megakadályozása. Viszont tény, hogy ez a terület nem alkot önálló történelmi, kulturális egységet; a „Padánia” megnevezést a kilencvenes évek politikai marketingje szülte.

Nem csak a nemzetközi jogi helyzet bizonytalan, alig akad olyan állam, amelynek belső joga szabályozná területi egységek elszakadásának lehetőségét. Ideális esetben, mint például 2014-ben Skóciában, egy legitim népszavazás hoz demokratikus döntést az elszakadásról, illetve annak elutasításáról. Azonban még a felek jószándékú együttműködése esetén is alapvető kérdések lehetnek vitatottak: ki jogosult részt venni a szavazáson? Az elszakadni vágyó területen élők? Ez ellen szól, hogy a döntés az egész országra kihat. Az ország valamennyi polgára? Így viszont az etnikai kisebbségeknek esélyük sincs az elszakadásra. Mint, ahogy akkor se sok, ha korábban államilag irányított ki-, illetve betelepítéssel változtatták meg az érintett országrész nemzetiségi térképét, ahogy erre sor került Mussolini Itáliájában vagy Ceaușescu Romániájában. Sok más alkotmány mellett a német alaptörvény sem szabályozza a tartományok elszakadáshoz való jogát. Ilyen tárgyú népszavazást tartani nem jogellenes, de azon valamennyi német állampolgár szavazásra jogosult, mert a tartományok felsorolását az alaptörvény, tehát egy szövetségi jogszabály tartalmazza – áll a német alkotmánybíróság 2016-os határozatában.  

A gyarmatok függetlenedése

A népek önrendelkezési joga ’45 után először a gyarmatok függetlenségi törekvése kapcsán került terítékre. Az ENSZ és a nemzetközi közösség döntései egyértelmű joggyakorlatot teremtettek. A gyarmati uralom alatt élő népeket megilleti az önrendelkezés joga, amely az önálló államisághoz való jogot is magában foglalja. Ez az elv azonban aligha érvényesülhet analóg módon a gyarmatokon kívül. Ugyanis nem általában az egyes népcsoportok, hanem a gyarmati országok egész népességének önrendelkezése került elismerésre. Ennek oka, hogy a legtöbb kolónia soknemzetiségű volt, a nemzetközi közösség pedig tartott az etnikai konfliktusoktól. Tehát csak arra adta áldását, hogy a felszabaduló gyarmatot annak területével és lakosságával megegyező független állam váltsa fel. Kivételt a kilencvenes évek után, alapvetően nemzetiségi alapon létrejött afrikai államok, Namíbia, Eritrea és Dél-Szudán jelentenek.

A kilencvenes évek államalapítási hulláma

Európában a kilencvenes évek elején lett ismét konjunktúrájuk az új államoknak. A nemzetközi közösség döntései az új államok elismeréséről következetlenek voltak, elsősorban geopolitikai szempontok figyelembe vételével születtek. Ami nyilvánvalóvá vált: a döntés diszkrecionális, a nemzetközi közösség az államalapítás jogát nem tekinti a nemzetközi jog általánosan elismert szabályának.  

A gorbacsovi vezetés hozzáállásnak köszönhető, hogy a Szovjetunió békésen bomlott fel. Ugyanis több tagköztársaság a nemzetközi jog eszközeivel aligha vívhatta volna ki függetlenségét. Ukrajna és Fehéroroszország státusza viszonylag egyértelmű volt. Ahogy arra már utaltam, a két állam ’45-ben az ENSZ alapítói közé tartozott, ergo önálló nemzetközi jogi státusszal rendelkeztek. Rajtuk kívül még a balti államoknak voltak az önrendelkezés mellett szóló fajsúlyos jogi érvei. A nemzetközi közösség elfogadta, hogy nem szecessziót (elszakadás) hajtanak végre, hanem ’45 előtti államiságukat állítják vissza. Ezt az utat követték más, önálló történelmi múlttal rendelkező szovjet tagköztársaságok, például Grúzia is. A sztálini időkben kreált, korábban sosem létezett tagköztársaságok, mint Türkmenisztán önállósodása viszont a szovjet vezetés jóváhagyása nélkül, nemzetközi jogi úton aligha lett volna elérhető.  

Jugoszlávia esetében de facto diszmembráció (szétesés) történt. Viszont annál fogva, hogy Szerbia magát 2003-ig Jugoszláviának tekintette, de iure – többségében fegyverrel kikényszerített – szecesszióról (elszakadás) volt szó. A létrejövő államok végső nemzetközi jogi legitimációját a ’95-ös daytoni szerződés adta meg.

Megoszló vélemények a jogtudományban

A nemzetközi jog explicit nem mondja ki, hogy az elszakadási jog ne lenne a népek önrendelkezésének része. Viszont nincs egyetlen olyan nemzetközi egyezmény sem, amely kifejezetten biztosítaná ezt a jogot. Ezzel szemben az államok területi integritását egyértelmű szavatolja a nemzetközi jog. Ez tehát inkább az elszakadási jog létezése ellen szól.

Két német szaktekintély, Ralf Dahrendorf és Götz Aly, más érvekkel, de szintén az elszakadási jog ellen foglal állást. Arra hívják fel a figyelmet, hogy a nemzetiségi önrendelkezésre hivatkozva alakult államok önállóságukat elnyerve gyakorta hajtottak végre erőszakos homogenizációt; elnyomták saját kisebbségeiket. Erre jó példa a magyar nemzetiségűek helyzete az I. világháború után alakult államokban. Dahrendorf nézete szerint a nemzetiségi csoportoknak nem önálló államhoz, hanem ahhoz van joguk, hogy bárhol is éljenek, az ország egyenrangú polgárai lehessenek, ne érhesse őket hátrányos megkülönböztetés etnikumuk, nyelvük, kultúrájuk miatt. Ezek az individuális jogok a kollektív jogokkal ellentétben a nemzetközi jog kógens szabályai – így Dahrendorf.

De vannak más vélemények is. A neves német nemzetközi jogász, Karl Doehring az elszakadási jog megléte mellett érvel, még, ha korlátozottnak is tekinti azt: ha egy állam konzekvensen akadályozza a kisebbségi jogok érvényesülését, etnikai diszkriminációt alkalmaz, territoriális integritása elveszti nemzetközi jogi oltalmát. Az önrendelkezési jog a hátrányosan megkülönböztetett nép jogos védelemi eszközévé, az elszakadás tehát legitimmé válik. Jogos védelmi helyzetet azonban csak a nemzetiségi csoport durva elnyomása és az ezzel összefüggésben elkövetett kirívóan súlyos állami alapjogsértések teremtenek. Például, ha egy állam polgárinak egy része számára, nemzetiségi hovatartozásuk alapján, nem biztosítja az állampolgári jogokat.

Őslakosok

Indigén népcsoport, más néven őslakosság alatt azt a népcsoportot és leszármazóikat értjük, akik a fennálló állam alapítása előtt részben vagy egészben benépesítették a későbbi ország területét és azóta is kulturális egységet alkotnak. Mint például az aboriginik Ausztráliában.

A fogalmak részbeni átfedése ellenére az indigén népek tagjai nagy hangsúlyt fektetnek a nemzeti kisebbségektől történő megkülönböztetésükre; egy területhez kapcsolódó ősi kötődésüket és az államalapítás utáni üldöztetésüket állatva a középpontba. Így akár egy később kisebbségbe szorult etnikum is lehetett a múltban elnyomó az őslakossággal szemben.

Egyértelmű, hogy nem őslakókról, hanem nemzeti kisebbségről beszélünk egy állam területén élő, de az ország nevét adó népcsoporttól eltérő etnikumú közösség esetében, mint, amilyen a magyar kisebbség Romániában.

[htmlbox eu_kozjog_es_pol]

A számottevő őslakóval rendelkező államok, területi integritásukat féltve, általában azt az álláspontot képviselik, hogy nincsenek őslakó népcsoportok (indigenous peoples) csak individuális őslakók (indigenous people). Ezért különösen nagy figyelmet kapott Bolívia, amikor új alkotmányában többnemzetiségű állammá nyilvánította magát és beemelte az alaktörvénybe az őslakók etnikai jogait. Viszont területi autonómiát se Bolíviában, se máshol a világon nem tudtak még kivívni maguknak őslakó népek.

Szeparatizmus az unióban

Az európai jogalkotó első pillantásra előrébb járt a nemzetközi jognál. Az EU ugyanis a ’91-es brüsszeli deklarációban lefektette az újonnan alakuló államok elismerésének feltételeit. A kritériumok leginkább az emberi jogok tiszteletben tartásához kapcsolódnak. A feltételek teljesítése ugyan az elismerés conditio sine qua non-ja, de a követelmények betartásához nem kapcsolódik automatikus elismerés. Ez továbbra is diszkrecionális, politikai döntés marad. Ennek hátterében a tagállamok félelme állhat saját etnikai kisebbségeik szeparatizmusától. Hisz az unióban csaknem tucatnyi terület törekszik elszakadásra (Baszkföld, Dél-Tirol, Észak-Írország, Flandria, Katalónia, Grönland, Korzika, Skócia, Szardínia, Vallónia).

Összegzés

Egy állam elismerése kényes politikai kérdés. Ezt mutatják az utóbbi évek következetlen döntései is. Többször, mint például Koszovó esetében, még az uniós tagállamok sem jutottak egységre az elismerést illetően. Azonban azt is látni kell, hogy habár az elismerés nemzetközi jogi szempontból az államok létrejöttének alfája és ómegája, de, hogy egy területi egység a rajta élő népességgel más államoktól függetlenül működik-e, tény- és nem jogi kérdés. Ezt igazolja a de facto létező, de kétes nemzetközi elismertségű európai államok példája (Abházia, Dél-Oszétia, Dnyeszter-menti Moldáv Köztársaság, Észak-Ciprus, Koszovó, Krimi Köztársaság).

---