Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az Alkotmánybíróság öttagú tanácsa elutasította a Nemzeti Földalapról szóló 2010. évi LXXXVII. törvény (Nfatv.) 15. §-a, 26. §-a, valamint a Nemzeti Földalapba tartozó földrészletek hasznosításának részletes szabályairól szóló 262/2010. (XI. 17.) Korm. rendelet 6-28. §-ai ellen a Fővárosi Törvényszék bírája által benyújtott bírói kezdeményezést. A döntéshez Pokol Béla és Stumpf István csatoltak különvéleményt.
1. Az alapügy
A Fővárosi Törvényszék tanácsa szerződés érvénytelenségének a megállapítása iránt indított pert függesztette fel. A bírói kezdeményezés szerint az indítványra okot adó ügyben a felperes az állam tulajdonában álló ingatlanokon 2013. október 31. napjáig terjedő határozott időre kötött mezőgazdasági földhaszonbérleti szerződések alapján vidékfejlesztési központot és ökológiai mintagazdaságot működtetett.
[multibox]
2012 októberében az egyik alperes több haszonbérleti pályázati felhívást tett közzé az Nfatv. 15. §-ának (2) és (3) bekezdése szerinti földbirtok-politikai irányelvek figyelembe vételével. A felperes a pályázati kiírások és felhívások alapján a pályázatát a településen lévő több helyrajzi számú termőföldre benyújtotta. A pályázati eljárás egy részét érvénytelenné nyilvánították. A további pályázatok vonatkozásában azonban arról tájékoztatták a felperest, hogy a pályázati kiírásban közzétett szempontok alapján nem ő nyújtotta be a legjobb ajánlatot, és így az állam nevében nem vele kerül sor a haszonbérleti szerződés megkötésére.
A Fővárosi Törvényszék részítéletével a pályázatok alapján megkötött egyes mezőgazdasági földhaszonbérleti szerződést, mint jogszabályba, illetve nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütköző szerződést érvénytelenné nyilvánított, és az eljárás megismétlését rendelte el.
A bírói indítvány szerint a támadott rendelkezések sértik Magyarország Alaptörvénye több pontját, valamint a 2005. évi CXXXIV. törvénnyel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Szervezetének Meridában, 2003. december 10. napján kelt Korrupció elleni Egyezményébe ütköznek.
A bíró szerint sérti a jogbiztonságot, hogy a földrészleteket a (3) bekezdés szerinti földbirtok-politikai irányelvek szerint kell hasznosítani, de a törvény „nem határoz meg prioritási sorrendet, illetve nincs olyan jogszabályi rendelkezés sem, amely ezen elvek körében egy objektív, átlátható, a pályázatok értékelésekor irányadó, mindenki számára előzetesen megismerhető, utólag is ellenőrizhető követelményrendszert határozna meg.”
Sérülni látta az Alaptörvény P) cikkének (2) bekezdését is, mert a jogalkotó „sarkalatos törvényben lett volna köteles mindazokat a szabályokat meghatározni, amelyekkel a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása P) cikk (1) bekezdése szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit meghatározza, így azokat is az (1) bekezdés szerint, amelyekkel az állam a saját tulajdonát képező termőföldek védelmet, fenntartását és jövő nemzedékek számára való megőrzését biztosítja.”
Ezen kívül a bíró sérülni látta az állam erőfölénnyel való visszaélés elleni fellépési kötelezettségét, valamint a tisztességes eljáráshoz való jogot, mivel „jogszabályi keretek hiányában viszont eljárásjogilag ténylegesen kizárt a nem nyertes pályázó keresete alapján a pályázatokkal, pályázatok elbírálásával összefüggő alperesi eljárás érdemi felülbírálata.”
[htmlbox BDT]A Korrupció elleni Egyezményének megfelelően az Alaptörvény 39. cikkének (2) bekezdése szerint minden közpénzekkel gazdálkodó szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. „Az Alaptörvény 39. cikkének (2) bekezdése és az egyezményben foglaltak ellenére nincs azonban olyan szabály, amely transzparenssé és utólagosan felülvizsgálhatóvá tenné az 1.1′. alperes Nemzeti Földalapba tartozó földek hasznosítása során végzett tevékenységet. Az Nfatv. és a Korm. rendelet jelen végzés rendelkező részében meghatározott rendelkezései sértik ezért az egyezményben és az Alaptörvény 39. §-ának (2) bekezdésében foglalt alapelveket.”
2. A döntés indokai
Az AB az indítvány egyes vonatkozásait visszautasította, mivel megállapította, hogy azok nem felelnek meg a jogszabályokban a bírói kezdeményezésekkel szemben támasztott követelményeknek, így olyan eljárási akadályok merültek fel, mint a határozott kérelem, illetve a kellő alkotmányjogi érvelés hiánya. Egy másik vonatkozásban az AB úgy látta, hogy a bíróság mulasztás megállapítását indítványozta, amelyre azonban lehetősége nincs, végül ismét más vonatkozásban az AB úgy látta, hogy a beadvány nem támasztotta alá, hogy a támadott jogszabályokat az egyedi ügyben alkalmaznia kellene.
Ezért aztán az AB végeredményben kizárólag az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdésének megsértésére vonatkozó, tehát a közjogi érvénytelenség körébe eső indítványelemet bírálta el, vagyis azt, amely a kifogásolt rendelkezések sarkalatosságával kapcsolatos érvelést tartalmazta. Az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálni, hogy érvényesül-e az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdésének az a fordulata, amely szerint „a termőföld (…) hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit (…) sarkalatos törvény határozza meg”.
Az Alaptörvény P) cikke a környezet védelmét államcélként tartalmazza. A P) cikkben megjelenik a környezet, mint védett érték tárgya, alanya, tartalma, valamint a környezet védelmének a kötelezettsége. A környezet, mint védett érték tárgya a természeti erőforrások, a biológiai sokféleség és a kulturális értékek, azaz maga a környezet. Természeti erőforrásokon az Alaptörvény elsősorban a termőföldet, az erdőket és a vízkészletet érti. Ezekre a védendő értékekre külön törvények jöttek létre. A külön törvények egyike a termőföldre vonatkozó törvény.
Az Nfatv. Nemzeti Földalapot hozott létre, amelynek egyes a céljai (az állami tulajdonban lévő termőföldvagyonnal való ésszerű, és a földbirtok-politikai céloknak megfelelő gazdálkodás, továbbá a termőföldnek a mezőgazdasági termelés ökológiai feltételeire, valamint a gazdaságosság és a jövedelmezőség szempontjaira figyelemmel történő hasznosításának elősegítése, a családi gazdaságokon alapuló korszerű birtokszerkezet kialakításának előmozdítása) közvetve az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéshez is kapcsolhatók. Ugyanakkor az NFA rendeltetése a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményeinek érvényesítése [Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés]. A nemzeti vagyon a jelen esetben a termőföld, ezért a termőfölddel való felelő gazdálkodás szabályainál felvethető a P) cikk (1) bekezdése szerinti követelmények érvényesítése a (2) bekezdés szerinti sarkalatos törvényben.
Az Alkotmánybíróság korábban már vizsgálta a sarkalatosság kérdését a 16/2015. (VI. 5.) AB határozatában. E szerint, ha egy szabályozási tárgykörről az Alaptörvény alapján kétséget kizáróan megállapítható, hogy kizárólag sarkalatos törvénnyel szabályozható, úgy az egyszerű többséggel elfogadott szabályozás közjogi érvénytelenséget eredményez. Másrészt viszont azt is vizsgálni kell, hogy ha a jogalkotó (tehát már nem az alkotmányozó hatalom) egy szabályozási tárgykört sarkalatosnak minősített egy adott törvényben, akkor e törvény a továbbiakban csak kétharmados többséggel módosítható-e.
Az Alaptörvény általános jellegű megfogalmazásából adódóan értelmezés útján csak esetről esetre állapítható meg, hogy a sarkalatosság követelménye fennáll-e, és hogy a szóban forgó szabályozási tárgy mely elemeire terjed ki. Az Alaptörvény P) cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy csak a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, valamint hasznosítása (1) bekezdés szerinti célok eléréséhez szükséges korlátait és feltételeit kell sarkalatos törvénynek szabályoznia. Olyan következtetés tehát nem vonható le az Alaptörvény P) cikk (2) bekezdése rendelkezéséből, hogy a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzésére, valamint hasznosítására vonatkozó minden részletkérdést sarkalatos törvényben kellene szabályozni. Az AB szerint a minősített többség követelménye csak az adott alaptörvényi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre (jelen esetben a Földforgalmi törvényre) vonatkozik. A minősített többség előírása ezért nem zárja ki, hogy a szükséges részletszabályokat egyszerű többséggel elfogadott törvény vagy akár kormányrendelet határozza meg.
Az Nfatv. 48. §-a értelmében e törvény 1-3., 18-23. és 36. §-a minősül sarkalatosnak. Az AB szerint a sarkalatos rendelkezések közül ki kell emelni a 2. §-t, amely a Nemzeti Földalapba tartozó földrészlet hasznosítására és nyilvántartására, a Nemzeti Földalap feletti tulajdonosi jogok gyakorlására az Nfatv. alkalmazását írja elő. A rendelkezés vonatkozik a nem sarkalatos rendelkezéseke is, ezért a 2. §-t tehát azt teszi lehetővé, hogy ugyanez a törvény tartalmazzon egyszerű többséggel elfogadott rendelkezéseket is.
Hasonlóképpen kiemelte az AB az Nfatv. sarkalatos rendelkezései közül a 18. § (2) bekezdését, amely szerint az „eladás, a haszonbérbe adás, és a csere során a földbirtok-politikai irányelveknek megfelelően kell eljárni”. A rendelkezés tehát sarkalatos szabályként írja elő a földbirtok-politikai irányelvek megalkotását, de annak jogszabályi formájáról nem rendelkezik. A földbirtok-politikai irányelvek megalkotását a P) cikk (2) bekezdése kifejezetten nem írja elő, és megalkotásuk az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a P) cikkből közvetetten sem következik. Ezek megalkotását az Országgyűlés szabad elhatározásából hozott sarkalatos szabály rendeli el. Ez a szabály egyrészt összhangban van a P) cikk (2) bekezdésével, mivel az abban írtak érvényesülését erősíti, másrészt a konkrét irányelvek akár az Nfatv. nem sarkalatos rendelkezéseiben, akár más egyszerű többséggel elfogadott törvényben, akár alacsonyabb szintű jogszabályban megalkothatók lennének.
[htmlbox Tb_Kommentár]Az Nfatv. 48. §–ának felsorolása nem tartalmazza a bírói kezdeményezéssel támadott 15. §-t és 26. §-t, vagyis ezek a szabályok az Nfatv. értelmében nem minősülnek sarkalatosnak. Tartalmukat illetően pedig az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Nfatv. 15. §-a éppen azokat a földbirtok-politikai irányelveket tartalmazza, amelyek a 18. § (2) bekezdése alapján, a 2. §-ra tekintettel nem sarkalatos törvényi szabályban is megalkothatók. Az Nfatv. 26. §-a pedig a sarkalatos 1. §-ban előírt pályázat egyes részletszabályait tartalmazza, másrészt a kiírásának, valamint elbírálásának részletes szabályait megállapító, az Nfatv. végrehajtását szolgáló rendelet megalkotására ad felhatalmazást.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítvány érdemben vizsgált részét elutasította.
Az ügy előadó alkotmánybírója dr. Varga Zs. András volt.
