A válságmegelőzés új eszköze: a makroprudenciális politika

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A szerző az alábbi cikkben igyekszik bemutatni a gazdasági válsághoz vezető piaci kudarcok megakadályozására felerősödő, a pénzügyi rendszer egészét lefedő és ellenőrző makroprudenciális politika fogalomrendszerét és az MNB mint makroprudenciális hatóság elszámoltathatóságának problémáit.

E dolgozat a Siegler Ügyvédi Iroda/Weil, Gotshal & Manges, az Új Jogtár és az Ars Boni által meghirdetett 2016. évi cikkíró-pályázat keretében született és a Közép-európai Brókerképző Alapítvány különdíját nyerte el.

1. A makroprudenciális politika, mint paradigmaváltás

A 2008-ban kitört világgazdasági válság arra kényszerítette az államokat, hogy az adófizetők pénzéből mentsék meg – ún. bail-out – a pénzintézeteket annak érdekében, hogy a pénzügyi rendszer és gazdaság stabilitása helyreálljon, illetve a stabilitás hiányának társadalmi költségei minimalizálhatóak legyenek. A stabilizációs intézkedések megtétele mellett az államok – nemzetközi, regionális és nemzeti szinten egymásra épülve – elkezdték kidolgozni egy olyan keretrendszer alapjait, amely képes a bankválság továbbgyűrűzését vagy egy újabb kialakulását megelőzni, továbbá, amely a válságok költségeinek társadalmasítását megszünteti. A világgazdasági válság tehát egy paradigmaváltást hozott a pénzügyi közvetítőrendszer felügyelete és szabályozása terén. A korábbi mikroprudenciális nézőpont mellett, amely csak az egyes pénzügyi intézmények stabilitását vizsgálta anélkül, hogy az intézmények összekapcsolódását, egymással kapcsolatos hatásait figyelembe vette volna, megjelent az új – bár előképekkel már rendelkező – makroprudenciális szemléletmód, amelynek középpontjában a pénzügyi rendszer egésze áll. Ennek köszönhetően a makroprudenciális hatóságokon keresztül már nem csak az egyes bankokat, hanem az egész pénzügyi rendszer folyamatait is kontrollálni kívánják az államok.

A világgazdasági válságot megelőzően az államok a mértékadó és az állami szabályozást is meghatározó gazdasági irodalom mainstream irányzata – Milton Friedman, Alan Greenspan – szerint, hogy a piaci folyamatokat elsősorban a piaci önszabályozó folyamatai irányítják és viszik a piaci egyensúly állapota felé. Természetesen az elméleti alapállás mellett is létezett állami kontroll a banki tevékenységek felett, de az nem volt elégséges mértékű és intenzitású ahhoz, hogy az olyan piaci kudarcokat, mint például a túlzott hitelnövekedés, a likviditási kockázatok, a túlzott koncentráció, stb. megakadályozza. A világgazdasági válság megmutatta, hogy a piaci önszabályozás erőteljes állami kontroll és beavatkozás nélkül nem elégséges a pénzügyi stabilitás fenntartására. Éppen ezért a gazdasági válsághoz vezető piaci kudarcok megakadályozása vált az újonnan létrejött makroprudenciális politika feladatává.

2. A makroprudenciális politika fogalmi alapvetései

„A makroprudenciális politikát úgy definiálhatjuk, mint elsődlegesen prudenciális eszközök használatát a rendszerkockázatok kezelése és a pénzügyi rendszer stabilitásának biztosítása érdekében.” A makroprudenciális politika célja az egész pénzügyi rendszer stabilitásának biztosítása a rendszerszintű kockázatok csökkentésén, a piaci kudarcok megelőzésén és a pénz-ügyi rendszer ellenállóképességének növelésén keresztül.

De mi értünk rendszerkockázat és pénzügyi stabilitás alatt? A pénzügyi stabilitás fogalma a jogirodalomban nem egyértelmű, sőt alapvetően nem is tekinthető jogi fogalomnak, amely jellemző alapvető hiányosságként is értékelhető az erre épülő szabályozás szempontjából. Pénzügyi stabilitás alatt – gazdasági értelemben – alapvetően egy olyan állapotot értünk, amelyben a pénzügyi rendszer képes ellenállni a sokkoknak anélkül, hogy a pénzügyi közvetítésben és a pénzügyi szolgáltatások biztosításában komolyabb fennakadás keletkezne. A pénzügyi stabilitás fogalmát, ahelyett, hogy közvetlenül definiálná az irodalom, legtöbbször a rendszerkockázat fogalmának segítségül hívásával határozza meg. Rendszerkockázat alatt a pénzügyi rendszer egészének vagy egyes részeinek a gyengülése által a pénzügyi szolgáltatások ellátásában okozott zavart értünk, ami negatív hatással jár a reálgazdaságra nézve is. Mindkét fogalom meghatározásból érezhető, hogy absztrakciós szintjének következtében a határvonalak meghúzása széles mérlegelésre ad lehetőséget.

A fentiekből következően a fogalmak nem határozzák meg, hogy pontosan milyen folyamatok és jelenségek veszélyeztetik a pénzügyi stabilitást. Az absztrakt fogalomhasználat következtében a makroprudenciális hatóságok a jogszabályokban dedikált makroprudenciális eszközök alkalmazása során – lényegét tekintve – diszkrecionális hatáskörben dönthetnek.

Az említett hatásmechanizmuson belül a makroprudenciális politika döntései a makroprudenciális szabályozáson és felügyeleten keresztül realizálódnak. „A makroprudenciális szabályozás olyan pénzügyi szabályozást jelent, amely kontrollálja a rendszerkockázatokból eredő mérlegproblémák társadalmi költségeit.” Makroprudenciális felügyelet pedig magában foglalja a pénzügyi rendszer sebezhetőségeinek feltárása érdekében végzett elemzési és monitoring tevékenységet, az így feltárt rendszerkockázatok értékelését, az ezek kezelése érdekében hozott döntéshozatalt és végrehajtást, továbbá az utókövetést.

A makroprudenciális felügyelet és szabályozás is csak akkor érheti el a célját a globalizálódott pénzügyi rendszerben, ha az egyes államok nem elszigetelt egységekként őrködnek a saját pénzügyi rendszerük felett, hanem ha mindezt harmonizált keretek közt teszik. Erre tekintettel jött létre a makroprudenciális politikának a nemzeti szint mellett egy nemzetközi, valamint egy európai uniós szintű jogi keretrendszere is. A makroprudenciális politika megvalósításának elsődleges felelősei, a fentiektől függetlenül, a nemzetállamok maradtak, amelyre tekintettel a továbbiakban kizárólag a nemzeti, azon belül pedig a hazai rendszerre szűkítem a vizsgálódásaimat.

3. Az MNB mint makroprudenciális hatóság

Problematikus az MNB (képünkön a Szabadság téri székház) mint makroprudenciális hatóság elszámoltathatósága

A CRR-rendelet értelmében valamennyi tagállamnak ki kell jelölnie egy makroprudenciális politikáért felelős hatóságot. Hazánkban a Magyar nemzeti bank (MNB) kapta a makroprudenciális hatáskörök ellátásának feladatát. Az MNB szervezetén belül a makroprudenciális feladatok ellátása kapcsán két szervezeti egységet kell kiemelni: az Monetáris Tanácsot (továbbiakban: MT), valamint a Pénzügyi Stabilitási Tanácsot (továbbiakban: PST).

Az MT az MNB legfőbb döntéshozó szerve, amelynek elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Ez egy legalább öt, legfeljebb kilenctagú testület, amelynek tagja az MNB elnöke és alelnökei. A többi tagot az Országgyűlés választja meg hat évre. A PST tagja az MNB elnöke és alelnökei, továbbá az elnök által kijelölt vezetők, akiknek szintén van szavazati joguk. A kinevezések láncolata ebben az esetben úgy néz ki, hogy az Országgyűlés megválasztja a köztársasági elnököt, aki kinevezi az MNB elnökét és alelnökeit, majd az MNB elnöke kijelöli a PST további tagjait. A legalább három, legfeljebb tíztagú szervezeti egység makroprudenciális feladatai kiterjednek többek között a pénzügyi közvetítőrendszer egészségének, és a pénzügyi piacok stabilitásának figyelemmel kísérésére, az ezekre veszélyt jelentő kockázatok számbavételére, valamint a makroprudenciális döntések meghozatalára, így az eszközök alkalmazására.

A makroprudenciális célok megvalósítása érdekében első lépésként az MT meghatározza azokat a stratégiai kereteket, amelyeken belül a PST kijelöli a konkrét célokat, azok megvalósításának módját, és meghozza a szükséges döntéseket. Az MT e jogköre abból is következik, hogy az MNB elsődleges feladata az árstabilitás fenntartása, amelyért az MNB-n belül az MT felelős. A PST csupán e kereteken belül hozhat döntéseket.

4. Javaslatok a makroprudenciális hatóság jogállami kereteinek erősítésére

Az eddigiekben láthattuk, hogy a makroprudenciális politika határozatlan absztrakt fogalmi alapokkal rendelkezik, valamint, hogy a pénzügyi stabilitás az árfolyamstabilitáshoz képest háttérbe szorul. Ebből következően felmerülnek a makroprudenciális hatóság elszámoltathatóságával és felelősségi rendszerével kapcsolatos problémák, amelyekre az alábbi javaslataimban igyekszek megoldásokat felvázolni.

4.1. Guided discretion

Az elszámoltathatóság célja, hogy a parlament, a kormány, valamint a nyilvánosság értesüljön a hatóság tevékenységéről, és meggyőződhessen annak jogszerűségéről, eredményességéről, egyúttal biztosítsa a hatáskörgyakorló közjogi típusú felelősségét. Az elszámoltathatósághoz szükséges a makroprudenciális célok minél részletesebb – normatív típusú – meghatározása. A makroprudenciális politika esetén az elszámoltathatóság azonban nehézségekbe ütközik, hiszen annak célja nem, vagy csak nehezen számszerűsíthető, így nincs mihez viszonyítani a hatóságok tevékenységét.

Ennek oka egyrészt, hogy míg a monetáris cél esetén az annak elérésére szolgáló irányadó kamatláb és az infláció között egyértelmű és számszerűsíthető a kapcsolat, addig a makroprudenciális eszközök transzmissziós mechanizmusai nem ilyen egyértelműek, ami nehezíti annak eldöntését, hogy vajon helyes döntés volt-e egy adott eszköz alkalmazása. A másik ok a pénzügyi stabilitás, azaz a makroprudenciális politika végső célja fogalmi bizonytalansága, és ebből következően a makroprudenciális hatóság széles, diszkrecionális döntéshozatali lehetősége. Tovább nehezíti az elszámoltatást, a közjogi felelősség megállapítását, hogy azt ugyan még relatíve könnyű meghatározni, hogy válság van-e vagy sem, azt viszont már nehéz számszerűsíteni, hogy fennáll-e egy látszólag válságmentes időszakban rendszerkockázat – pl. eszközár-buborék –, illetőleg annak milyen következményei lehetnek. E jellemzőből is adódik, hogy a makroprudenciális politika ex ante természetű közigazgatási típusú beavatkozás, amelynek azonban a piaci szereplőkre nézve jelentős költségvonzatai vannak.

Véleményem szerint az elszámoltathatóságot előmozdítaná egy vagy több, de konkrétan meghatározott jelzőrendszer elfogadása és kijelölése. Ha ezt megtesszük, akkor előírhatjuk a makroprudenciális hatóság számára, hogyha meghatározott számú jelzőrendszer, vagy azok meghatározott hányada rendszerkockázatot mutat, akkor a hatóságnak előre meghatározott lépéseket kell megtennie. Véleményem szerint, ha az elszámoltathatóság biztosításához egy kísérleti stádiumban lévő indikátorhoz kell viszonyítani a hatóság tevékenységét, akkor tegyük meg inkább ezt, mintsem, hogy azt ne lehessen mivel összemérni. Mivel azonban a gazdaság kitermelhet olyan helyzeteket, amelyet a jogalkotó nem láthat előre, vagy az indikátor nem vagy nem megfelelően mér, ezért fontos biztosítani a jogszabályban meghatározott eszköztől való eltérés lehetőségét. A demokratikus működés érdekében, azonban kötelezni kell a hatóságot, hogy ilyen esetben adja meg az eltérés okát, és az indoklást hozza nyilvánosságra. A fentiekből következően tehát a makroprudenciális hatóság hatáskörét a jogalkotónak ki kell jelölnie, iránymutatással kell körbebástyáznia a diszkrecionális döntéshozatalt. Ez lenne a „guided discretion” hatásmechanizmusa.

4.2. Kettős célrendszer

A másik problémát az elszámoltathatóság kapcsán a monetáris politikai cél elsőbbsége jelenti a makroprudenciális politikával szemben. Előfordulhat ugyanis, hogy a két cél elérése együttesen nem lehetséges. Ilyenkor a jelenlegi szabályok értelmében a monetáris cél eléréséhez szükséges döntést kell meghozni, ami viszont a rendszerkockázat fennmaradásához és akár gazdasági válság kitöréséhez vezethet. Ilyenkor az történne, hogy az Országgyűlés az MNB-t az árstabilitás tekintetében megdicséri, míg a másik oldalról elmarasztalja, mert nem volt képes fenntartani a pénzügyi stabilitást. Holott éppen azért nem sikerült a makroprudenciális cél elérése, mert azt a szabályozás megakadályozta.

El kell tehát döntenünk, hogy valóban a monetáris cél fenntartása a fontosabb, vagy ugyanolyan jelentős feladat a pénzügyi stabilitás biztosítása? Láthattuk, hogy a gazdasági válság kitörését követően a világon emberek milliói lettek munkanélküliek, sőt akár hajléktalanok is. Számukra nem az vált a mindennapi élet legfőbb problémájává, hogy hány százalékon sikerül tartani az inflációt, hanem, hogy egyáltalán ki tudják-e fizetni a számláikat, törleszteni tudják-e hiteleiket, meg tudják-e teremteni a napi betevőt. A pénzügyi stabilitás legalább olyan fontos cél, mint az árstabilitás. Mivel a monetáris és makroprudenciális hatóság hazánkban – és Európában is jellemzően – azonos, ezért álláspontom szerint kettős célrendszert szükséges bevezetni, legalább az integrált monetáris és makroprudenciális hatóságok esetében.

Ez természetesen felveti azt a problémát, hogy így nem lehet eldönteni a makroprudenciális és monetáris cél összeütközése esetén, hogy melyik szerint kellene eljárni. Javaslatom szerint a két célrendszert képviselő szervezeti egységek között formalizált egyeztetési mechanizmusokkal kellene a konfliktust feloldani. Ellentét esetén a Monetáris Tanács és a Pénzügyi Stabilitási Tanács közös tanácskozást tartana, amelyen kidolgozzák azt a megoldást, amely mindkét közérdeket véleményük szerint legjobban szolgálja. Így ugyanis legalább meg lenne az esélye, hogy mérlegeljék a körülményeket, és akár a pénzügyi stabilitás kerekedjen felül. Értelemszerűen ebben az esetben is meg kellene indokolni a döntést. Fontos, hogy állás-pontom szerint ilyen esetekben kizárólag a célütközés megvitatására korlátozódhat a közös tanácskozás, azonban a végső döntést a makroprudenciális hatóságként eljáró PST hozná meg.

4.3. Az Pénzügyi Stabilitási Tanács tagjai

A Monetáris Tanács esetén azt látjuk, hogy az Országgyűlés által választott tagok vannak többségben, így megvan a lehetősége, hogy leszavazzák az MNB elnökét. Ezzel szemben a Pénzügyi Stabilitási Tanácsban az MNB elnöke által kijelölt vezetők ülnek tagként, akik valószínűleg az MNB elnökével egyező állásponton állnak. Véleményem szerint a minél demokratikusabb működés érdekében egy olyan jelentős közérdekű célért felelős szerv esetén, mint a PST a tagokat nem az MNB elnökének kellene kijelölnie. Ehelyett – javaslatom szerint – a PST tagjait is közvetlenül az Országgyűlésnek kellene kineveznie, akárcsak az MT esetén. Fontos, hogy az Országgyűlés által választott tagok legyenek többen, mint az MNB elnöke és alelnökei együttesen. Az imént felvázolt szervezeti felépítés egyrészt jelezné azt, hogy az előbbi javaslatomnak megfelelően a makroprudenciális és monetáris cél egyenrangú, másrészt magasabb fokú demokratikus legitimációt és demokratikus kontrollt is biztosítana a testületnek.

5. Konklúzió

A makroprudenciális politika jogi keretének kialakítása folyamatban van. Az egyes államok rendelkezésre álló eszközök különböző variációit alkalmazzák a pénzügyi stabilitás fenntartása érdekében. Hogy ezek az intézkedések valóban alkalmasak-e a makroprudenciális célok elérésére, majd a gyakorlat fogja megmutatni, azonban a jogállamiság elvéből levezethető, közigazgatással – így állami beavatkozással – szemben megfogalmazott és érvényesülő legalitás elve szükségszerűen a makroprudenciális hatóság jogi mozgásterének körülhatárolását irányozza elő, amelyre a jelenleg hatályos szabályozás kevés rendelkezést tartalmaz, és amelyek előmozdítására javaslataim irányultak.

Források, felhasznált irodalom:

2013. évi CXXXIX. törvény a Magyar Nemzeti Bankról

BAKER, ANDREW: The New Political Economy of the Macroprudential Ideational Shift, in New Political Economy, Vol. 18. No. 1., (2013)

HOCKETT, ROBERT C.: The Macroprudential Turn: From Institutional ‘Safety and Soundness’ to Systemic ‘Financial Stability’ in Financial Supervision, in. Virginia Law & Business Review, Vol 9. No. 2, (2015)

IMF: Macroprudential Policy: An Organizing Framework. Elérhető: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/031411.pdf (2016.10.27.)

KÁLMÁN JÁNOS: A pénzügyi közvetítőrendszer makroprudenciális szabályozásának és fel-ügyeletének közigazgatási jogi aspektusai – normativitás, szervezet, eszközrendszer, in Hitelintézeti Szemle, 2016/3. sz.

KÁLMÁN JÁNOS: A makroprudenciális politika fogalmi keretei és helye a gazdaságpolitika rendszerében, in Jog-Állam-Politika, 2015/2. sz.

KÁLMÁN JÁNOS: A makroprudenciális politika keretrendszere, in Diskurzus, 2015/1. sz.

LIGETI SÁNDOR: A pénzügyi felügyeletek függetlensége és beszámoltathatósága – A határokon átnyúló pénzügyi tevékenység felügyelete, in Külgazdaság, LIII. évf., 2009. január–február

MÉRŐ KATALIN–PIROSKA DÓRA: A makroprudenciális bankszabályozás és -felügyelés keretrendszerének kialakítása. Egy paradigmaváltás elemzése, in Hitelintézeti Szemle, 2013/4. sz.

SÁRKÖZY TAMÁS: A jog szerepe a gazdaságban, in Magyar Tudomány, 2011/5. sz.

---