Alternatív vitarendezés – Lehetőségek a közigazgatási hatósági eljárásban (1.)

Most induló sorozatunkban az MNB Pénzügyi Békéltető Testülete által az alternatív vitarendezés tárgykörében, tudományos kutatás támogatására kiírt, 2018-as pályázatán díjazott tanulmányokat közöljük – szerkesztett formában. Ezúttal a szerző a hazai közigazgatási rendszerbe beilleszthető, hatékonyan alkalmazható alternatív vitarendezési metódusokat igyekszik bemutatni, kiemelve a mediáció és a hatósági eljárással összefüggő közvetítést.

Bevezetés

Bizalom – alighanem a 21. század egyik legfontosabb sarokkövét fogja jelenteni a bizalom és annak megteremtése, fenntartása, fejlesztése vagy akár visszaszerzése nemzetközi, szupranacionális és nemzeti szinten gazdasági, kormányzati és társadalmi ügyekben egyaránt. A napjainkban tapasztalható globális krízisjelenségeket – melynek hatásai természetesen gyökeresen változtatják meg a helyi viszonyokat is – végső soron legtöbbször a bizalom nem megfelelő mértéke vagy elvesztése okozza, amely világméretű jelenséggel szemben a közigazgatás sem lehet közömbös.

A fenti okok miatt az egyes államok – köztünk Magyarország – közigazgatásának, s azokon belül a hatósági eljárások széles rendszerének egyre inkább a társadalomra és az ügyfeleikre kell figyelmük jelentős részét fordítani, hiszen csak így teremthető meg a materiális értelemben vett hatékony eljárás. Az újszerű – átlátható, társadalmilag is megfelelően kontrollált – eljárásban törvényszerűen fellazulnak a korábban stabilnak látszó fogalmi elemek: a szigorú szubordinációra, a felek alá-fölérendeltségére épülő hatósági jogviszony már a korábbiakban is jelentősen veszített merevségéből és jelenleg is a jogilag még kikényszeríthető, de lehetőleg partneri együttműködés irányába halad.

Az elektronikus ügyintézés mind szélesebb körben történő bevezetésével, sőt akár kizárólagossá tételével az alternatív vitarendezési módszerek és egyéb, jellemzően magánjogi megoldások és jogintézmények hatósági eljárásban történő alkalmazásával pedig még inkább megbomlanak a hatósági jogviszony eredeti keretei, határvonalai.

A pályázat a hatósági döntéshozatal társadalmasításának lehetőségeire, az alternatív vitarendezés, az egyezségkötés hatósági eljárásban való hasznosíthatóságára és részben a hatósági szerződéskötés témakörére koncentrál. A globális fejlődési irányokat is figyelembe véve, a korszerű hatósági eljárás nem nélkülözheti a nyilvánosság és a helyi közösségek hatósági döntéshozatalba való kontrollált bevonását, amely hozzájárulhat az eljárás sikeréhez és jogkövetés magas szinten történő tartásához.

Hazai viszonyokat megfigyelve a közigazgatási hatósági eljárás eddigi szabályait, követelményeit és irányait alapvetően átalakító általános közigazgatási rendtartás, annak tervezési dokumentumai, a közigazgatás bürokráciacsökkentésével összefüggő módosítások, sok tekintetben egybehangzóan a korábbi fejlesztési és reformkoncepciókkal a közigazgatás és azon belül a hatósági eljárás hatékonyságát szinte kivétel nélkül annak gyors és olcsó jellegében ragadja meg. Ezek fontos célok arra tekintettel, hogy a közigazgatás tevékenységének volumene folytán a hatósági eljárás a társadalom széles tömegeit érinti, azonban önmagukban, mindenféle egyéb értékmérő nélkül nem valósíthatják meg a hatósági eljárás alapvető céljait.

A hatósági eljárásban ezeknél sokkal nagyobb hangsúlyt kell kapnia annak, hogy a hatósági döntéshozatal a jogszabályi követelmények teljes körű figyelembe vételére és alkalmazására épüljön, s ezen túlmenően, a lehetőségek figyelembevételével reflektáljon a valós körülményekre, az ügyfél szempontjaira, a köz érdekének egyensúlyára, s számos egyéb, régóta megfogalmazódó, de csak az utóbbi időben kiemelt figyelemmel övezett kérdéskörre.

Európai és tengerentúli fejlődési irányokat megfigyelve, azokban az államokban, ahol a közigazgatás fejlett, magas szinten működik, a fejlesztési igények sokkal inkább a nyilvánosság és helyi közösségek hatósági döntéshozatalba való bevonására, a hatósági tevékenységek társadalmi kontrolljára és a globalizáció hatósági eljárásra való hatására, valamint annak adekvát kezelésére koncentrálnak.

Ilyen közelítésben – tehát amikor a közigazgatás társadalmasításának, transzparenciájának, hatékonyságának kérdései kiemelt szerepet kapnak a közigazgatási gyakorlat, illetve a közigazgatási tevékenységekre vonatkozó szabályozás tekintetében – nagy jelentősége lehet annak, hogy a hatósági döntés, s az annak meghozatalára szolgáló folyamat milyen mértékben veszi figyelembe az ügyfél vagy az egyéb érdekelt felek szempontjait. Ennek mértéke ugyanis jelentős befolyást fejthet ki a döntés ügyfél általi elfogadására, önkéntes végrehajtására, amely szintén a modern eljárásjogi szabályozások hangsúlyos eleme és kifejezett célja.

Még fontosabbá válhat a kérdés, ha az eljárásban nem csak az ügyfél, hanem ellenérdekelt fél is részt vesz. Az egymással versengő érdekek közötti közvetítés által egységesített szempontok figyelembe vétele kétségkívül, törvényszerűen eredményezheti a hatósági döntés könnyebb elfogadását és ebből eredően következetes végrehajtását az esetek döntő többségében.

A lakosság és a jogalkalmazók látszólagos, az alternatív vitarendezési módszereknek a közigazgatási ténykedések tekintetében történő alkalmazhatóságával kapcsolatos érdektelensége nem a problémakör alacsony jelentőségére, hanem a közigazgatási szervekhez forduló ügyfelek hiányos jogi ismereteire, a lehetőség ismeretének hiányára, a közigazgatási szerv erre vonatkozó tájékoztatásának elmaradására, a közigazgatás más értékek iránti orientációjára (olcsó és gyors eljárás) vezethető vissza.

Ennek megfelelően a közigazgatásban dolgozó személyzet képzésével, az alternatív lehetőségek tudományos feltárásával és a jogi környezet továbbfejlesztésével, s végső soron az ügyfelek megfelelő tájékoztatásával fel lehetne zárkóztatni a magyar közigazgatást az európai mintákhoz. Jelen pályázatnak ezért az a legfőbb célkitűzése, hogy azonosítsa és elemezze a fentiek figyelembevételéhez szükséges, közigazgatási rendszerbe illeszthető módszereket, amelyek a hazai jogrendszert figyelembe véve, de nemzetközi tapasztalatokat is alkalmazva jogszerű, a magyar jogi kultúrába beilleszthető, hatékonyan alkalmazható alternatív vitarendezési metódusokat jelentenek. A jelen pályázat kiemelten foglalkozik a mediáció és a hatósági eljárással összefüggő közvetítés gyakorlatával, s ennek segítségével egy ügyfélközpontú, fejlődőképes iránymutatást kíván adni a magyar közigazgatással kapcsolatban a jogalkotó és a jogalkalmazók széles köre számára.

Elméleti-történeti megközelítés

A mediáció és a közvetítés lehetőségeinek közigazgatási hatósági közegben való alkalmazhatósága kettős megközelítéssel vizsgálható a leghatékonyabban: egyrészt az alternatív vitarendezési metódusok elméletének, gyakorlatának és fejlődésének elemzésével, másrészt ezek hatósági jogalkalmazásba való helyezésével, szerepük és hatékonyságuk vizsgálatával ragadható meg.

Ennek megfelelően a fejezet először az alternatív vitarendezési metódusok, különösen a mediáció és a közvetítés (másként: ADR-módszerek) fejlődésével, alkalmazási körével és tapasztalataival foglalkozik, majd elemzi ezeket a hatósági eljárásba való beilleszthetőségük szempontjából.

Az alternatív vitarendezési metódusok alkalmazásának története

A társadalomra nehezedő, folyamatosan megújuló kihívások, ezek szociális, gazdasági, politikai és újabban környezet- és természetvédelmi hatásai által létrejövő konfliktusok és jogviták megelőzése és feloldása szükségessé tették a vitarendezési módszerek alternatív változatainak kifejlesztését és ezek széleskörű alkalmazását.

A konfliktusok kezelésének, s így a hagyományos megoldásoktól eltérő, alternatív módszerek alkalmazásának története csaknem egyidős az emberiségével. Tulajdonképpen azt mondhatjuk, hogy a ma hagyományosnak tekintett igazságszolgáltatási, közigazgatási rendszer, illetve a vitarendezés, jogviszony-alakítás csak az elsőként megjelenő, viták rendezésére szolgáló, ma alternatívnak nevezett módszerek folyományaként jelent meg. Az erőszak kizárásával megvalósuló, konfliktusok feloldására szolgáló első eljárások között elsőként említhetjük az egyeztetést, tárgyalást, amelytől már csak egy lépésre volt a független harmadik fél bevonása, így megalapozva az ADR-módszerek archetípusait. Az ősi Kína az egyik alapvető bázisa volt és jelenleg is egyik legfőbb képviselője a békés vitarendezésnek, ahol olyan erőteljes társadalmi beágyazottságra tett szert, hogy ma is az igazságszolgáltatási rendszer egyik legfőbb helyettesítője, a konfliktusok rendezésének alapvető formája. Ezek alapján megállapítható, hogy a közvetítés és a mediáció gyökerei évszázados múltra tekinthetnek vissza, újdonságtartalmukat inkább az újkorban beinduló újrafelfedezésük adja.

A mediáció európai megjelenéséről a 15. századból származnak az első források, amelyek a Lancester-ház uralkodása során rögzítenek több esetet, amikor angol főnemesek rendezték így konfliktusaikat. E tekintetben a magyarországi jogalkalmazás sem volt lemaradásban, szintén az 1400-as évektől egyre erősödő mértékben töltöttek be mediatív szerepet a vitában álló felek között először a faluközösségek, s azok bírái, majd fokozatosan törvényi elismerést is nyertek az egyes egyezségekre utaló szabályok, végül a Habsburg-ház 18. századi újbóli térnyerése igyekezett kiteljesíteni a korabeli mediáció gyakorlatát

Világszerte, s különösen Európában az igazságszolgáltatás állami monopóliumának kiépülésével és kiterjedésével, az eredetileg hagyományos módszerek alternatívvá váltak, s csak a 20. század második felében kerültek vissza a tudományos vizsgálódások középpontjába, mint a hagyományos igényérvényesítés kiegészítő, helyettesítő módszerei.

A jogrendszerek egymás melletti fejlődésével párhuzamosan, a belső jogon túl a nemzetközi jog is alkalmazni kezdte az ADR-módszereket a nemzetközi viták feloldására, a közvetítés és egyeztetés (conciliation) egyaránt hangsúlyosan megjelent ezen a színtéren és a konfliktusok háborús elintézésének egyik reális alternatívájává vált.

A mediáció alapkoncepciója

A mediációt (vagy más néven, a szakirodalomban és a jogszabályi környezetben bevett kifejezésként: közvetítést) olyan egyeztetésként határozhatjuk meg, amelynek legfőbb lényegi eleme az, hogy az ellenérdekelt – tehát legalább kettő vagy annál több – felek jog- vagy érdekvitájában, a felek kezdeményezésére vagy beleegyezésével egy olyan semleges, harmadik fél (közvetítő) jár közben, aki segíti a vita megoldását.

A közvetítést a közvetítői tevékenységről szóló törvény az alábbi módon határozza meg:

„A közvetítés e törvény alapján lefolytatott olyan sajátos permegelőző vagy bírósági, illetve hatósági eljárás befejezését elősegítő, egyeztető, konfliktuskezelő, vitarendező eljárás, amelynek célja – összhangban az 1. § (1) bekezdésében foglaltakkal – a vitában érdekelt felek kölcsönös megegyezése alapján a vitában nem érintett, harmadik személy (a továbbiakban: közvetítő) bevonása mellett a felek közötti vita rendezésének megoldását tartalmazó írásbeli megállapodás létrehozása.”

A közvetítést az egyes szerzők számos funkcióval ruházták fel, amelyek közül legátfogóbbnak, s a mediáció lényegét leginkább megragadónak Ishikawa megközelítését tekinthetjük. A szerző általában az alternatív vitarendezési metódusok, de különösen a mediáció gyakorlatában kiemelkedő jelentőségűnek azonosította a delegalizációs, deprofesszionalizációs és a deformalizációs funkciót.

Ishikawa elméletét alapul véve, azt értelmezve és továbbfejlesztve kijelenthető, hogy:

– a mediáció gyakorlatában a jogi normák mellett nagy hangsúlyt kapnak más szempontok is, s a hangsúlyt az utóbbiakra kell helyezni, ezeket is figyelembe kell venni az egyezség létrehozása során (delegalizációs funkció);

– ettől függetlenül a jogi normák az eljárás keretét adják, azoktól azt nem lehet, s nem is szükséges függetleníteni, hiszen részben alapját szolgálják az eljárásnak (delegalizáció korlátja);

– a konfliktus-megoldásban alapvetően nem jogi végzettségű szakemberek, hanem vitarendezésben jártás személyek vesznek részt pártatlan harmadik félként közreműködve. A professzionalizálás mértéke az egyes országokban, illetve országokon belül az egyes eljárásokban is eltérő lehet (deprofesszionalizációs funkció);

– a mediáció és az ADR-módszerek a leginkább formalizmustól mentes vitarendezési megoldások, ez azonban nem jelentheti azt, hogy az eljárás keretszabályait ne lehetne megállapítani vagy nem létezhetnének minimum-szabályok az eljárás jó gyakorlatának megvalósítására (deformalizációs funkció).

A mediátor, közvetítő alapvető feladatának azt tekinthetjük ebben a kontextusban, hogy tisztázza a jog- vagy érdekvita alapjait, természetét, segítse a felek közti konszenzus megszületését, mely magában foglalja a felek közös érdekeinek feltárását, és a kialakuló egyezség egyes lehetséges pontjainak meghatározását, megerősítését és visszaigazolását.

Miután a mediációnak, alternatív vitarendezési metódusként kifejezetten nagy szerepe van a viták peren kívüli megoldásában, a bíróság előtti eljárások elkerülésében, a mediációs eljárásnak az alábbi szempontokat kell kielégítenie ahhoz, hogy annak keretében megvalósíthassa céljait, funkcióit:

– jól strukturált felépítés, amely alkalmas arra, hogy kommunikációs és egyéb módszerek alkalmazásával közös megoldásra késztesse a feleket, mely egy megállapodásban nyeri el végső formáját;

– mérsékelnie kell a felek közti erő- és befolyásbeli különbségeket a tartalmi értelembe vett helyes döntés kialakításához;

– az eljárásnak az esetek túlnyomó többségében önkéntességen kell alapulnia, ugyanis csak ettől várható reális megoldások kialakításának lehetősége. Ha az eljárás kényszeren alapul, a felek sokkal kevésbé nyitottak a közös megoldás kialakítására;

– az eljárásnak a felekhez kell alkalmazkodnia, a megállapodás kialakításában elsődlegesen az ő szempontjai az irányadóak (s csak végső soron, az eljárás kereteiként a jogszabályok);

– annak ellenére, hogy a múltban történt eseményekre kell választ adnia, alapvetően a jövőben megvalósítandó magatartásokat hívatott rendezni.

Az eljárás folyamatát vizsgálva az alábbi irányadó szakaszokat lehet lehatárolni:

AVR-tanulmány A közvetítés folyamata (Forrás: saját szerk.)

A mediációnak az alábbi alapelveket kell magán hordoznia a sikeres közvetítés érdekében:

– Függetlenség – a mediáció akkor lehet sikeres, ha a közvetítői szerepkört ellátó személy (illetve az őt foglalkoztató, megbízó szervezet) független a felektől, azokkal nem áll, s korábban sem állt, sem gazdasági, sem személyes, sem egyéb más kapcsolatban.

– Pártatlanság – a mediáció függetlenségének biztosításán túl sem lehet részrehajló, nem hozhat létre olyan egyezséget, amelyben az egyik fél álláspontjai korlátok nélkül túlsúlyba kerülnek a másik fél szempontjainak rovására.

– Titoktartás – az eljárás alapja a bizalom, mely csak akkor fenntartható, ha a felek megbizonyosodhatnak arról, hogy az általuk az eljárás során megadott adatok nem kerülnek illetéktelenül, hozzájárulásuk nélkül harmadik személyhez.

– Bizalmi jelleg – a felek egyezsége csak abban az esetben létrehozható, ha alapvetően megbíznak a közvetítőben (annak személyében és szakmai tudásában egyaránt), s a közvetítői eljárás során, a közvetítő segítségével egymásban is.

A közvetítő személyének magában kell hordoznia és érvényesítenie kell eljárásában a fenti alapelveket. A közvetítői törvény rendelkezései alapján közvetítő az lehet, aki:

„a) felsőfokú végzettséggel és a végzettség megszerzésétől számított, annak megfelelő legalább ötéves igazolt szakmai gyakorlattal rendelkezik,

b) a miniszter rendeletében meghatározott közvetítői szakmai képzést elvégezte,

c) büntetlen előéletű, és nem áll a közvetítői tevékenység folytatását kizáró foglalkozástól eltiltás hatálya alatt.”

Kapocs magánjog és közjog között – az ADR-módszerek megjelenése a közigazgatásban

A mediáció és közvetítés alapvető alkalmazási területének a fenti szakirodalmi vonatkozások alapján a magánjogi, ezen belül pedig az egyes polgári jogi és elsősorban munkajogi viták rendezését jelölhetjük meg.

Az ADR-módszerek közjogi, közigazgatási jogi területen való alkalmazhatósága sokáig fel sem merült sem jogtudományi, sem jogalkotói megközelítésben. A módszerek ugyanis jellemzően valamilyen jog- vagy érdekvita feloldására irányultak, s mint ilyenek, értelmezhetetlenek voltak hatósági jogviszonyba álló hatóság és ügyfél relációjában, hiszen a mellérendeltségi viszony nem volt elképzelhető az ügyfél alávetett pozíciója miatt.

A közigazgatástól, s azon belül a hatósági eljárástól egyre erősebb szakmai érdeklődés mellett várt nyitott jelleg egyik megtestesülésének tekinthetjük, hogy az a merev szereptartás, amely a hatósági jogviszonyon alapuló alá-fölérendeltségből törvényszerűen következett, modern viszonyok között már nem volt összeegyeztethető a közigazgatás felé mutatkozó elvárásokkal. A rendészeti jellegű közigazgatás időszakában elképzelhetetlen lett volna az a konstelláció, hogy az állam szinte minden közhatalmi funkcióját ellátó közigazgatás figyelembe vegye az akkor még alattvalói státuszban levő jogalanyok – mára ügyfelek – szempontjait, illetve törekedjen egy konszenzusos megoldás kialakítására akár az eljárásban szereplő személyek, akár a hatóságok és e személyek között.

Az alternatív vitarendezési megoldások közigazgatási alkalmazásához arra volt szükség, hogy alapvető változás következzen be a hatósági eljárásokhoz kapcsolódó közhatalom-gyakorlás módszertanában. Ennek köszönhetően az egyes közigazgatási rendszerek koncepcionálisan már nem minden esetben közelítettek az ügyfelekhez az eredeti hatalmi pozíciójukból, s kevésbé érezték szükségét annak, hogy a közigazgatás alapvető funkciójaként megjelölt közérdek megvalósítását és védelmét mindenáron – jogi vagy más, akár fizikai – kényszer segítségével érjék el.

Ehhez azonban történelmi léptékben is viszonylag hosszú időre, a rendészeti jellegű közigazgatás ügyfélközpontúvá válására, s olyan újszerű meggondolások tudományos vizsgálatára, majd gyakorlati alkalmazására volt szükség, mint például a governance és annak hatása.

A mediatív és közvetítő lehetőségek alkalmazása hatósági eljárásban

Az alternatív vitarendezési metódusokat a fent vázoltaknak megfelelően megvizsgálták és alkalmazták a közigazgatás gyakorlatában. Az alábbiakban a módszerek elméleti dimenziót elemezzük az alapján, hogy a hatósági eljárást mely személyek illetve szervek, szervezetek között alkalmazzák.

Horizontális dimenzió

Az ADR-módszerek horizontális érvényesüléséről beszélhetünk, amikor a hatósági eljárásban az ügyfelek között történik alkalmazásuk. Ilyen esetben két – eljárási jogait és kötelezettségeit tekintve – egymással azonos vagy közel azonos pozícióban álló félről beszélünk.

Nem ritka a multipozíció, tehát amikor az ellentétes érdekek egyik, illetve másik oldalán több fél, sőt a hatósági eljárás megszokott ügyfélkörén kívül, adott esetben akár több közérdeket, társadalmi csoportot vagy egyéb érdeket képviselő szervezet is felléphet.

AVR-tanulmány

A mediáció horizontális értelmezése (Forrás: saját szerk.)

A hatóság alapvető feladata ebben az esetben az, hogy elősegítse a különböző érdekű felek kompromisszumának létrejöttét, akár az eljárás keretében, akár azon kívül. A közvetítés eredményét tartalmazó egyezséget rendszerint a hatóság jogi kötelezőerővel bíró határozatba foglalja, vagy más módon hitelesíti, így garantálva az egyezség teljesítését.

Vertikális dimenzió

Amíg a mediáció horizontális megközelítése rendkívül közel állt a módszer eredeti alkalmazási területéhez, tulajdonképpen csak a hatósági közreműködés és elismerés jelentett többletet a magánjogi területen alkalmazott módszertannál, addig a mediáció vertikális megközelítése merőben új értelmezési kérdéseket nyithat meg.

Ebben a megközelítésben ugyanis az egyezség nem az egyes ügyfelek, s más hasonló státusszal rendelkező személyek és szervezetek között jön létre, hanem az ügyfél és a hatóság vonatkozásában. Ennek köszönhetően a hatóság, korábbiakban vázolt erőteljes, akár kényszer alkalmazását is biztosító jogosítványai kevésbé érvényesülnek ebben a viszonylatban, mint egy hagyományos rend szerint zajló hatósági eljárásban.

AVR-tanulmányA mediáció vertikális értelmezés (Forrás: saját szerk.)

A hatóság szerepköre nagyban változik a horizontális verzióhoz képest: ebben a viszonylatban ugyanis nem csak az lesz a feladata, hogy elősegítse az egyezség létrejöttét, hanem saját maga is részese lesz annak. A köz- és a magánjog határán mozgó megoldásnak alapvetően az lesz a hatása, hogy a hatóság ebben a jogviszonyban elsősorban nem hatóságként, hanem kvázi szerződő félként fog szerepelni, s a hatósági eljárás keretében vizsgált ügyben elsősorban az egyezségből eredő – jellemzően magánjogi természetű – kényszerítő eszközökkel fog élni, s csak ezek hatástalansága esetén lép fel újra hatósági szerepkörének ellátásához – jogszabályok által – biztosított, közjogi kényszerítő eszközök segítségével. A hatóságnak ebben a szerepkörben természetesen nemcsak a köz érdekét kell érvényre juttatnia a jogszabályok következetes érvényesítése mellett, de az eljárás további résztvevőinek szempontjaira is figyelmet kell fordítania, akár részt vesznek a közvetítés folyamatában, akár nem.

Az egyezség létrejöttét gyakran segíti külső, esetenként laikus, más esetekben erre képzett külső, független harmadik személy, így például hazai eljárásjogunkban a később részletesen tárgyalt hatósági közvetítés körében eljáró közvetítő. A közvetítés – végeredménye szerint – létrejöhet hagyományos egyezségi megállapodási formában, de számos esetben egy rendkívül különleges, a létrehozás folyamatának nyomait magánhordozó hatósági szerződés keretében, amely egyszerre hordoz magán közjogi- és magánjogi jellemzőket is.

Szakirodalmi áttekintés

Az alternatív vitarendezési módszerek, s azok alkalmazáshatósága mind nemzetközi, mind pedig hazai szinten egyre nagyobb figyelmet kapnak a jogalkotás, a jogalkalmazás, a jogtudomány részéről. Ennek ellenére az ADR-módszerek – mediáció, közvetítés, hatósági közvetítő alkalmazása, stb. – a magyar közigazgatásra vonatkozó szakirodalomban és a közigazgatási jogalkalmazás gyakorlatában meglehetősen alulértékelt, ritkán, s akkor is meglehetősen alacsony színvonalon kutatott témának tekinthetőek.

A hazai közigazgatási alkalmazhatóságra vonatkozó szakirodalmi vizsgálatok kiterjedésének gátját jelentheti az a korábban már megállapított látszólagos probléma, hogy az ADR-módszereket, s így a jelen rész főtémáját adó mediációt és közvetítést alapvetően magánjogi, ezen belül polgári jogi és munkajogi viták rendezésére használták, azok közjogi, közigazgatási jogi területen való alkalmazhatósága sokáig kevésbé vizsgált jelenség volt. Ez azonban az előző alfejezetek alapján nem állja meg helyét, a módszerek alkalmazhatóságát azok jelentős gyakorlati vonatkozásai, s a közigazgatás fejlesztésére gyakorolt hatásuk miatt vizsgálni szükséges elméleti és gyakorlati szinten egyaránt.

A hazai szakirodalmi háttér deficitjét, az egyes, külföldön bevezetett módszerek korlátozott hazai alkalmazhatóságát a fejezet szakirodalmi szintézise úgy igyekszik áthidalni, hogy az ADR-módszerek alkalmazása során évtizedek alatt feltárt jellemzőket a hatósági eljárásban betöltött szerepük alapján elemzi.

A mediáció főbb jellemzői

Vita békés, peren kívüli elintézése

A mediáció egyik legfontosabb jellemzőjének a szerzők annak per lefolytatása nélküli vitarendező szerepét jelölik meg. Természetesen ez a közigazgatás, azon belül a hatósági eljárás vonatkozásában elsődlegesen sokkal inkább a jogorvoslatok kimerítésének visszaesését, az ügy elsőfokú eljárásban való végleges elintézését, a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának háttérbe szorítását jelentik.

Egyszerűbb és gyorsabb eljárás

A mediáció és az ADR-módszerek gyakorlatában gyakori érv, hogy azok megkönnyítik, leegyszerűsítik és gyorsabbá teszik egy jog- vagy érdekvita eldöntését, s ezáltal valós alternatívái tudnak lenni a hagyományos igazságszolgáltatási, hatósági eljárásoknak. Jellemző közigazgatási vetületét vizsgálva, az egyes szerzők esetjogi elemzéseken keresztül számos példával mutatják be, hogy a közvetítés akár a hatósági eljáráson belül, akár azon kívül leegyszerűsítheti a hatósági eljárás tényállás tisztázására, határozat indoklására tett erőfeszítéseit.

Költségtakarékosság

A mediáció módszerét ösztönző szerzők egyik legfőbb érve annak rendkívüli költségtakarékossága, az előlegezett költségek hiánya. Mindez a közigazgatás vonatkozásában áttételesen jelenik meg, mivel

a) ügyféli oldalon elsődlegesen a hatósági eljárás elintézéséhez kapcsolódó dologi (levelezési postaköltség, fénymásolási, nyomtatási költség) és személyi költség (útiköltség, keresetkiesés, stb.) vonatkozásában jelent hatékonyabb megoldást a jellemzően gyorsabban lefutó mediáció, míg

b) hatósági oldalon az ügy elintézésére fordított erőforrások szabadulhatnak fel, ha az ügy érdemében ugyan a hatóság közreműködésével, de a felek „döntenek”, illetve abban az esetben is, ha az ügyben hatósági eljáráson kívüli egyezség születik, amelyet a hatóság határozatával jóváhagy.

Külső, független és pártatlan személy bevonása

A mediáció megkívánja egy külső fél bevonását, aki megkönnyíti a feleknek a vita feloldását, a konfliktusról a megoldásra tereli a hangsúlyt. Mindez a közigazgatás szempontjából megkívánja a hatósági személyzet magas szintű, konfliktusorientált és gyakorlatcentrikus képzését, nyitottságának fokozását az ADR-módszerek irányába. Emellett hangsúlyossá teszi a hatósági eljárással kapcsolatba kerülő közvetítők, mediátorok elérhetőségének fokozását, nyilvántartásuk folyamatos naprakésszé tételét.

Az eljárás keretszabályai jól lehatároltak

A közvetítés akkor működik hatékonyan, ha értelmezhetőek annak határai, s a felek tisztában vannak vele, hogy milyen jogok és kötelezettségek illetik meg őket az eljárásban, mert ez növeli a bizalmukat. Mindez jelenti azt is, hogy a felek a jogszabályi lehetőségek határain belül szabadon dönthetnek vitájuk rendezési módszeréről, a közvetítés módszertanáról. Közigazgatási viszonylatban értelmezve e keretek adottak: a hatósági eljárás alapvető szabályai, garanciális rendelkezései az esetben is körülhatárolják a lehetőségek körét, ha egyezségi kísérlet vagy külső fél általi közvetítés valósul meg. Ezen belül azonban a felek viszonylagos szabadsággal rendelkeznek a tekintetben, hogy vitájukat miként akarják megoldani. Ha azonban a közvetítés nem vezet eredményre, a jelenleg hatályos eljárásjogi szabályok szerint az elsőfokú eljárás esetén a normál eljárásrend folytatódik tovább, ezzel biztosítva a hatóság előtti ügy lezárását.

Negatívumok

A vizsgált szakirodalom szerzői kevés negatívumot említenek, amelyek a mediáció alkalmazása során felmerülhetnek. A hatósági eljárásra vonatkozó közlemények foglalkoznak a „rossz alku” intézményével, amely az egyezség jóváhagyásához kapcsolódó joghatásokhoz, nevezetesen a jogorvoslati lehetőség radikális leszűküléséhez kapcsolódik, s jellemzően a nem megfelelően átgondolt egyezségi kitételek felülvizsgálatának korlátozottságára vonatkozik. További problémaként említik a mediáció elhúzódásának lehetőségét – melyet végül minden szerző cáfol logikai vagy empirikus úton.

Egyezség

A közvetítés fókuszpontjában a kompromisszumos megállapodás, s annak eredményeként, az egyezség áll. Az egyezséget – legyen bármilyen jogi formába öntve, hatósági jóváhagyással elismert vagy anélküli – a javaslatok, megoldási alternatívák szintéziseként azonosíthatjuk, s ezáltal alkalmas a felek békítésére, az elsősorban személyes, s csak másod-, harmadsorban jogi problémák feloldására.

A nemzetközi szakirodalom vonatkozásai

Az alternatív vitarendezési metódusok szerepét más nemzetek közigazgatásának gyakorlatában átfogóan vizsgálta több, nemzetközi szinten is elismert szerző, akik jellemzően mind az ADR-módszerek hatósági eljárásba való bevezetése, a módszerek más típusú hatósági eljárásokban való alkalmazása mellett érvelnek, annak hatékonysága, gyorsasága és egyszerűsége végett. Az alábbiakban az egyes nemzetek, jogi kultúrák jellemzőit vizsgáljuk a szerzők megállapításain keresztül.

A korábbiakban már a mediáció őshazájaként azonosított Kínában továbbra is hihetetlenül nagy szerepet játszanak az alternatív vitarendezési metódusok a konfliktusok rendezésében – legyen szó akár a közigazgatáson túli, alapvetően magánjogi vitákról, akár a közigazgatással szorosan összefüggő, hatósági eljárással kapcsolatos formájáról. A kínai szerzők nem csak a mediáció alapfogalmainak tisztázására, s a benne található viszonyok alapvető elemzésére fordítanak kiemelt figyelmet, hanem az ADR-módszerek közigazgatásba való ágyazottságára. A módszereknek a kínai társadalomban és a közigazgatás működésében betöltött szerepét jól mutatja, hogy számos publikáció foglalkozik a mediációnak a közigazgatás egyes szektoraiban betöltött szerepével, így a módszer alkalmazásának sikereiről számolnak be szociális igazgatás, szellemi tulajdonvédelemhez kapcsolódó közigazgatási hatósági eljárás területén.

A távol-keleti országok szintén követik a kínai mintát: saját jogi rendszereikben erőteljesen jelen van a mediáció, legyen szó akár Japánról – amelynek a mediációhoz való kapcsolatát és ezek közigazgatási vetületeit a mediatív módszerek egyik legjelentősebb szerzője, Ishikawa elemezte áthatóan – akár Dél-Koreáról, ahol az ADR ismét fénykorát éli.

Az európai országok elemzői sem maradnak le a tárgy szerinti vizsgálatok tekintetében: a francia közigazgatást vizsgáló szerzők körében kiemelt jelentőségűnek tekinthető a kérdéskör, de születnek összehasonlító jogi művek is, amelyek a három leginkább különválasztható jogrendszerrel foglalkoznak, így jellemzően a francia, a német és az angolszász gyakorlatot elemzik, s mutatnak rá arra, hogy a közigazgatási rendszerek típusaitól függetlenül alkalmazhatóak az ADR-módszerek, akár vertikális dimenzióban is.

A hazai tervezési dokumentumok

Ahhoz, hogy értékelni tudjuk a mediáció helyét a magyar közigazgatás gyakorlatában, szükség van arra, hogy röviden áttekintsük a közigazgatás fejlesztésére megalkotott tervezési dokumentumok célkitűzéseit, elképzeléseit a fejlődő közigazgatásról, s elemezzük, ezekben milyen szerepet szánnak az ADR-módszerek térnyerésének.

A Magyary-program

2011-ben a magyar kormányzat átfogó közigazgatási-fejlesztési stratégiát adott közre, amely a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program nevet viselte. Alapvető célja a jó állam megteremtése volt, amelyet a dokumentum a hatékonyan működő közigazgatáson keresztül látott megvalósíthatónak. Ennek elérésére a program értékeiben évente felülvizsgálandó beavatkozási területeket jelölt ki (szervezet, feladat, eljárás, személyzet).

A fejlesztési irányokat tekintve, a program eredményeként a közigazgatás gyakorlatában alapvetően jó befogadó környezet alakulhatott volna ki az ADR-módszerek alkalmazásának kiteljesedéséhez, azonban a hatósági eljárások egyszerűsítése pont azokat az egyes eljárási elemeket (pl. eljárások sztenderdizálása azok célirányos diverzifikálása helyett) korlátozta, amelyek szükségesek lettek volna ezek megjelenéséhez, sikeres működéséhez. A program célkitűzéseit értékelve elmondható, hogy bár veretes célok mentén indult meg a megvalósítása az intézkedési terv által, ám az e rész bevezetőjében már összefoglalt, félreértett európai és tengerentúli haladási irányokat vázolt fel, nagyobb szerepet szentelt a közigazgatás gyökeres átalakításának, mint annak precíz módosításának, s ezáltal a hatékonyság inkább formális, semmint materiális értelemben vált értelmezhetővé a kibontakozó fejlesztések nyomán. A közigazgatástól várt nyitott jelleg megvalósítása pedig nemzeti konzultációkban, Jó állam Fórumban, ügyfélelégettség-mérési folyamatokban történt meg, ahelyett hogy a hatósági eljárások módszertana alakult volna olyan mértékűen ügyfélközpontúvá döntéshozatala során is, amely még nem sértette volna a közigazgatás eredeti funkcióit és törvényi alárendeltségének elvét.

Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014-2020

A stratégiai tervezés következő lépcsőjének tekinthetjük a 2015-ben publikált Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014-2020 című dokumentumot, amely a célok részleges módosulásával már a szolgáltató állam modelljének megvalósítását tűzte ki legfőbb céljául, amely egyszerre foglalta magában a közigazgatás versenyképességének fokozását, a közszolgáltatások fejlesztését, a hatékonyságot, de emellett a professzionalizmust, a költséghatékonyságot és a szervezettséget is.

A stratégiai dokumentum koncepcióvilágát megvizsgálva, nem sokban szakadt el, s nem hozott kifejezett kiugró fejlesztéseket a Magyary-program koncepcióihoz képest – legalábbis amely szűkebb vizsgálódási területünket érinti. A stratégia megalkotásától eltelt viszonylag rövid időszak nehezen teszi lehetővé a dokumentum céljai mentén megvalósuló eredmények objektív értékelését, az azonban mindenképp megállapítható, hogy az elmúlt két évben a költség- és időhatékonyság szempontjai a korábbiaknál is erőteljesebbé váltak a közigazgatás működésének tervezése során. Mindez önmagában nem jelentené az ADR-módszerek háttérbe szorulását, azonban a közigazgatás jelenlegi rendszere jól látható módon nem lenne képes e módszerek kiterjesztett alkalmazására a felfokozott – s jellemzően rendkívül egyirányú – hatékonyságnövelő intézkedések mellett, önmagában már azok újszerű jellege okán sem. Ennek folytán a közigazgatás „felpörgetett” fejlesztése éppen az újabb fejlődési lehetőségek észlelésétől és alkalmazásától vágja el az utat.

Közigazgatási bürokráciacsökkentés koncepciója

A magyar kormány által 2015 májusában nyilvánosságra hozott újfajta közigazgatás-átalakítási program alapvető célkitűzése a közigazgatás működésével járó adminisztratív terhek csökkentése, az eljárások díjtételeinek jelentős csökkentése vagy ingyenessé tétele, s a korábbi megoldásokhoz hasonlóan az egyes általános eljárási szabályok egyszerűsítése, az engedélyhez kötött tevékenységek körének csökkentése, s az egyes ügyintézési határidők csökkentése.

A programhoz széleskörű jogszabály-módosítási lépésekre volt szükség: a két irányadó jogforrás 108 törvényt és 158 rendelet módosítását eredményezte, ezzel jelentősen átformálva a közigazgatásra vonatkozó jogszabályi rendelkezések rendszerét. A koncepciót vizsgálva, ismét a költség- és időhatékonyság, az eljárási szabályok egyszerűsítésének üzenetével találkozunk. Mindez megmagyarázható lenne azzal, hogy e koncepcionális dokumentumok egy, átfogó elképzelés eltérő időpontokban felvett „pillanatfelvételei”.

A tanulmány szerzője azonban jelezni szeretné, hogy ezek az elképzelések határozottan egy irányba mutatnak: egy olyan szervezeti rendszerben, ahol elsődleges cél a jogszabályok és a közérdek érvényre juttatása, a hatékonyság csak e szempontok teljes körű érvényesülése után értelmezhető a közigazgatás paramétereként. Ha az alapvető funkciók sérülnek azáltal, hogy a közigazgatást minden erővel költség- és időhatékonnyá, adminisztratív terhektől mentessé tesszük, a hatékonyság nemhogy fejlődni nem fog e szervezeti rendszer tekintetében, hanem negatív előjelűvé válik annak változása. A közigazgatás minden tradicionális értékétől való megfosztása, a hatékonyság túlhangsúlyozása végül elvezethet a mára szinte teljes csődöt mondott New Public Management-irányzat újraéléséhez.

A történelem ismétli önmagát: 62 évvel ezelőtt Bibó István, a kor jogi géniusza és a magyar szellemi élet kiemelkedő alakja vitába szállt Magyary Zoltán, a korszak átütő jelentőségű közigazgatás-tudománnyal foglalkozó tudósával, s annak 1942-ben megjelent korszakos művével, s vitatta megállapításait, melyben Magyary szerint a „közigazgatás jogszerűsége a cél biztosítására nem elegendő” és a XX. században már nem a jogszerűségen, hanem az eredményességen van a hangsúly. Bibó ezzel szemben a jogállami értékek megtartásában, a közigazgatás jogszerűségének a legnagyobb mértékű erősítésében látta a haladás útját.

Az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény (Ákr.) szabályozási elvei

2015 májusában és júniusában a kormány közzé tette az általános közigazgatási eljárásjog kialakítás alatt levő új kódexének, az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény szabályozási koncepcióját, illetve a törvény előkészítési feladataival kapcsolatos kormányhatározatot. A koncepció tárgykörére tekintettel sokkal közelebb áll, s ennek megfelelően részletesebben szól a hatósági eljárás során kivitelezendő fejlesztések mibenlétéről. A koncepcióban szó esik a fenti dokumentumok nagy hiányosságaként értékelt jogszerűségről, azonban e szabályozási tervezetben is túl nagy hangsúlyt kap a gyors és hatékony közigazgatási működés. Ennek ellenére a jelentésben szerepel az eljárások olyan felosztása, amely különbséget tesz a jogokat és kötelezettségeket realizáló eljárás és a konfliktusfeloldó hatósági eljárás között, sőt kifejezetten helyeslendő javaslatokat tesz az egyezségkötés során történő illetékek egy részének visszautalására. A hatósági szerződést említi a dokumentum, azonban tárgykörünkben nem ad olyan információkat, amelyek az intézmény fejlődésére utalnának.

A hatósági közvetítő intézményéről azonban hallgat a jelentés, s félő, hogy a jogintézmény az általános eljárásjogi szabályok új rendszerében már nem kap helyet a későbbiekben tárgyalandó, az Országgyűlés elé benyújtott Ákr. törvénytervezet változatlansága esetén.

A cikk második részét csütörtökön (február 7-én) közöljük.

Kapcsolódó cikkek:


Ülj be a legizgalmasabb perekre!
2019. június 17.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!

Légy részese a bírósági eljárásoknak és nézd élőben a tárgyalásokat. Ismerd meg, hogy a megtanult elmélet hogyan működik a gyakorlatban, és tanulj, miközben a legizgalmasabb ügyek részletei tárulnak fel előtted.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!
2019. június 11.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!

Légy részese a bírósági eljárásoknak és nézd élőben a tárgyalásokat. Ismerd meg, hogy a megtanult elmélet hogyan működik a gyakorlatban, és tanulj, miközben a legizgalmasabb ügyek részletei tárulnak fel előtted.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!
2019. május 31.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!

Légy részese a bírósági eljárásoknak és nézd élőben a tárgyalásokat. Ismerd meg, hogy a megtanult elmélet hogyan működik a gyakorlatban, és tanulj, miközben a legizgalmasabb ügyek részletei tárulnak fel előtted.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!
2019. május 24.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!

Légy részese a bírósági eljárásoknak és nézd élőben a tárgyalásokat. Ismerd meg, hogy a megtanult elmélet hogyan működik a gyakorlatban, és tanulj, miközben a legizgalmasabb ügyek részletei tárulnak fel előtted.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!
2019. május 17.

Ülj be a legizgalmasabb perekre!

Légy részese a bírósági eljárásoknak és nézd élőben a tárgyalásokat. Ismerd meg, hogy a megtanult elmélet hogyan működik a gyakorlatban, és tanulj, miközben a legizgalmasabb ügyek részletei tárulnak fel előtted.