A fegyelmi felelősség kérdései II.

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Cikksorozatunk második részében áttekintjük a legfontosabb, fegyelmi felelősségre vonatkozó szabályokat, ha munkavégzésre irányuló jogviszonyokban a felek mellett mintegy az „államhatalom is jelen van”.

Mint előző cikkünkben említettük, a szűken vett közszféra törvényeiben 1992 után is megmaradt a közjogias felfogás, többek között a fegyelmi felelősséget érintően is. Ezek a törvények – a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénnyel szemben – nem csupán a közfeladatot ellátókra, hanem ennek során az államhatalmat is megjelenítő tevékenységek keretében foglalkoztatottakra vonatkoznak. E személyi körbe tartoznak elsősorban a közszolgálati tisztviselők (köztisztviselők és kormánytisztviselők), a fegyveres szerveknél és a Honvédségnél hivatásos szolgálati viszonyban állók, a bírák, ügyészek és igazságügyi alkalmazottak. A rájuk vonatkozó törvények – főként az utóbbi néhány évben – módosultak, illetve újraalkotta ezeket a törvényhozás. Ennek során jellemzővé vált a vegyes jogállású szervek létrejötte, illetőleg egyes szervekre – például a Nemzeti Vám- és Adóhivatalra – vonatkozó, a civil és a hivatásos szolgálati jogviszonyokra jellemző elemeket is ötvöző, sajátos szabályozás megalkotására került sor.

A említett törvények által szabályozott, munkavégzésre irányuló jogviszonyokban a felek mellett mintegy az „államhatalom is jelen van”. A munkáltató ugyanis államhatalmi szerv. Amennyiben foglalkoztatottja a jogviszonyából eredő kötelezettségét megszegi, akkor a munkáltató az államhatalomból eredő szigorral, törvényben meghatározott eljárás alapján, törvényben meghatározott jogkövetkezményeket alkalmazva lép fel vele szemben – sőt köteles fellépni. A fegyelmi büntetések szankció-jellegű jogkövetkezmények, azaz nem csupán a szerződésszegésből eredő hátrányok kiküszöbölését (a reparációt) szolgálják, hanem erőteljes erkölcsi tartalmuk is van.

A civil közigazgatás, az igazságszolgáltatási hatalmi ág, továbbá a hivatásos szolgálati viszonyokra vonatkozó törvényi szabályozásban az említett hasonlóságok mellett különbözőségek is megjelennek. Az igazságszolgáltatásra (bírákra és ügyészekre) vonatkozó fegyelmi rendelkezésekben alkalmazott jogi megoldásokra jellemző az ezen szervek által végzett professzionális nyomozási-vizsgálati, illetve ítélkezési tevékenység tapasztalatainak alkalmazása (pl. bírák esetén a szolgálati bíróság jogintézményének meghatározása). A fegyveres és rendvédelmi szervek, illetőleg a Honvédség esetében pedig a szabályozásban az tükröződik, hogy ezek a szervek az állami erőszak-monopólium alkalmazásával, az élet és testi épség kockáztatásával járó feladatokat is ellátnak. Működésük alapja a szigorú függelmi rend és a magas fokú fegyelem, a parancsteljesítés alárendelti kötelezettsége. A hivatásos állomány tagja ezért a fegyelmi vétségért fenyítésben részesíthető; emellett az általa elkövetett katonai vétséget is fegyelmi eljárásban kell elbírálni (a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, a továbbiakban: Hszt. 119. §).

Az alábbiakban áttekintjük a legfontosabb, fegyelmi felelősségre vonatkozó szabályokat, az egyes jogállási törvényekben érvényesülő hasonlóságokra és eltérésekre is figyelemmel.

A fegyelmi vétségek mibenléte

A fegyelmi vétség a kormányzati szolgálati jogviszonyból, közszolgálati jogviszonyból, hivatásos szolgálati viszonyból, bírói, ügyészi szolgálati jogviszonyból eredő vétkes kötelezettségszegés jelentheti az adott jogállási törvényben, végrehajtási szabályaiban vagy a kinevezésben foglaltak megszegését. A törvényes kötelezettségeket az egyes jogállási törvényeknek az adott jogviszony tartalmára vonatkozó része határozza meg, ide tartozik például közszolgálati tisztviselők esetén a kinevezésben, munkaköri leírásban részletezett feladatok jogszerű, közérdeket szem előtt tartó, a vezetői utasításnak megfelelő, szakmailag igényes és gondos, pártatlan és igazságos ellátása, az előírt helyen és időben, munkára képes állapotban való megjelenés, munkavégzésre való készenállás, együttműködő és más egészségét és testi épségét nem veszélyeztető, munkáját nem zavaró, anyagi károsodását vagy helytelen megítélését nem előidéző magatartás tanúsítása, az összeférhetetlenségi szabályok  megtartása stb. (közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény, a továbbiakban: Kttv. 76. § (1) bekezdés, 155. § (1) bekezdés). Bírák, ügyészek esetén fegyelmi vétségnek nem csupán a bíró szolgálati viszonyával kapcsolatos kötelezettségek vétkes megszegése, hanem az is minősül, ha a bíró, ügyész az életmódjával, magatartásával a bírói hivatás, illetve az ügyészi hivatal tekintélyét sérti vagy veszélyezteti (a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény, a továbbiakban: Bjt. 105. §, a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény, a továbbiakban: Üszt. 82. § (1) bekezdés). A fegyveres szerveknél az állomány tagjának az előzőekben említetteken kívül kötelessége még például az egészségi, pszichikai és fizikai alkalmassági követelményeknek való megfelelés, ennek keretében akár a kötelező védőoltás alkalmazásának is a tűrése; a Honvédségnél a rendelkezésre bocsátott fegyverzet, felszerelés rendeltetésszerű használata, karbantartása, illetőleg a honvédelmi nevelés programjának megvalósításában, a honvéd tisztképzésben való közreműködés stb. [Hszt. 68. § (1) bekezdés, Hjt. 78. § (2) bekezdés].

A jogállási törvények szerint a vétkes (szándékos vagy gondatlan) elkövetés alapozza meg a felelősségre vonást (hasonlóképpen, mint ahogy ezt a közalkalmazottakra vonatkozó első rézben részleteztük). A vétkesség, illetve a büntethetőség hiánya (pl. kóros elmeállapot, kényszer, fenyegetés, tévedés, jogos védelem vagy végszükség miatt) mellett a szolgálati viszonyban állók esetén a fenyíthetőséget kizárja az is, ha az állomány tagja parancsra hajtotta végre a cselekményt, kivéve, ha tudta, hogy a parancs végrehajtásával fegyelemsértést követ el, és azt a parancsot adónak nem jelentette (Hszt. 121. § (1) bekezdés, a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény, a továbbiakban: Hjt. 145. § (1) bekezdés a) pont).

A fegyelmi eljárások hasonlóságai és különbözőségei

A Kttv. megkülönbözteti az alapvető és az egyéb munkáltatói jogokat; az előbbi körbe a jogviszony létesítésével, megszűnésével, az alapvető tartalmi kérdésekkel kapcsolatos jogok tartoznak, közöttük a  fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés megállapítása is [Kttv. 6. § 1. pont]. Ha a munkáltatói jogkört nem az arra jogosított személy (szerv, testület) gyakorolta, eljárása érvénytelen, kivéve, ha a jogkör gyakorlója a jognyilatkozatot 6 hónapon belül írásban jóváhagyta. Jóváhagyás hiányában is érvényes a jognyilatkozat, ha a kormánytisztviselő a körülményekből alappal következtethetett az eljáró jogosultságára [Kttv. 37. § (4) bekezdés]. Bíráknál a kinevezési jogkörgyakorló jogosult a fegyelmi jogkör gyakorlására is [Bjt. 106. §]; míg az ügyészek esetén a törvény részletesen felsorolja, mely hatáskörű ügyész felett mely vezető gyakorolhatja a fegyelmi jogkört [Üszt. 85. §]. A hivatásosoknál a fegyelmi jogkört általában az állományilletékes parancsnok gyakorolja; egyes magas rendfokozatú eljárás alá vont személyekkel szemben egyes büntetéseket csak a köztársasági elnök, a miniszter, illetve az országos parancsnok szabhat ki [Hszt. 126. §].

A munkáltatói jogkörgyakorló (fegyelmi jogkörgyakorló) döntést hoz a fegyelmi eljárás megindításáról, és ezzel egyidejűleg – az eljárás tárgyát képező kötelezettségszegés megjelölésével – erről írásban értesíti a közszolgálati tisztviselőt is [a közszolgálati tisztviselőkkel szembeni fegyelmi eljárásról 31/2012. (III. 7.) Korm. rendelet 3. §]. A szolgálati viszonyban állókkal szembeni fegyelmi eljárást határozattal kell megindítani [Hjt. 148. § (4) bekezdés]. A fegyelmi eljárás megindítása a munkáltatói jogkör gyakorlójának törvényes kötelezettsége, amennyiben a határidő (a tudomásszerzéstől számított szubjektív, illetve az elkövetéstől számított objektív) még nem telt el. Érdekes, hogy az elévülés szabályait összevetve megállapítható, hogy a jogállási törvények általában 3 hónap szubjektív és 3 év objektív határidőt írnak elő [Kttv. 156. § (1) bekezdés, Hszt. 122. § (1)–(2) bekezdés, Bjt. 110. § (1) bekezdés, Üszt. 83. § (1) bekezdés], a Hjt. 146. § (2) bekezdése ugyanakkor 30 napban, illetve 1 évben határozza meg a fegyelmi eljárás megindításának határidejét.

Nem kell az eljárást lefolytatni, ha egyértelmű tényállás alapján csak enyhe súlyú, megrovással szankcionálható kötelezettségszegés elkövetésére került sor. Ezen túlmenően a méltatlanság és a bizalomvesztés jogkövetkezménye nem a hivatalvesztés (vagy egyéb fegyelmi büntetés) [Kttv. 156. §, Hszt. 120. § (1) bekezdés, Hjt. 149. § (1) bekezdés, Bjt. 108. §].

Az eljárás első szakasza a vizsgálat. A törvények a vizsgálat alá vont közszolgálati tisztségviselő beosztásától, jogállásától függően határozzák meg, kit lehet e személy ügyében vizsgálóbiztosként alkalmazni; az alapelv az, hogy a vizsgálóbiztos a vizsgálat alá vontnál a magasabb besorolású, rendfokozatú vagy vezetői jogállású személy legyen. A másik feltétel az összeférhetetlenség (pl. hozzátartozói minőség, tanú vagy szakértői minőség, elfogulatlanság hiánya) szempontjából történő megfelelés. A vizsgálatot, az esetleges meghosszabbításokkal együtt, általában legkésőbb 60 munkanapon belül kell lefolytatni, a védekezést és a bizonyítási eljárásban való részvételt az eljárás alá von személynek lehetővé kell tenni [31/2012. (III. 7.) Korm. rendelet 5. §, Hszt. 128-130. §, Üszt. 86. § (2) bekezdés].

Az első szakasz a vizsgálóbiztosi vélemény megfogalmazásával zárul, ezt követően az eljárás a fegyelmi tanács tárgyalásával folytatódik, vagy – ha a tényállás megítélése egyszerű, a közszolgálati tisztviselő a kötelezettségszegést a vizsgálat során elismerte és egyúttal lemondott a tárgyalás tartásáról – akár anélkül is kiszabható a fegyelmi büntetés ( kivéve a hivatalvesztést). A fegyelmi tanácsban a munkáltatói jogkörgyakorló elnököl. A vizsgálóbiztos nem lehet a fegyelmi tanács tagja. A fegyelmi tanács 15 napon belül tárgyalást tart, az eljárást általában legkésőbb 30 napon belül be kell fejezni. A közszolgálati tisztviselő akadályoztatása, vagy párhuzamosan megindult büntető- vagy szabálysértési eljárás esetén az eljárás felfüggeszthető [Kttv. 156. §, Hjt. 151. §.].

Az eljárást közszolgálati tisztviselők estén a fegyelmi tanács írásbeli és indokolt határozata zárja le. Ez háromféle tartalommal bírhat: felelősséget megállapító és fegyelmi büntetésről (annak kiszabásáról vagy mellőzéséről) döntő határozat; felmentő határozat; eljárást megszüntető határozat (bizonyítottság hiánya vagy felelősségre vonást kizáró ok, pl. a törvényes határidő eltelte esetén). [Kttv. 158. §]. Tartalmaznia kell a kötelezettségszegés megjelölését, a tényállást és a bizonyítás eredményét, valamint az erre alapozott következtetéseket, a közszolgálati tisztviselő vétkességének értékelését és a kiszabott büntetés arányosságát megalapozó indokokat.

A Hszt. a fentiektől eltérő eljárást tartalmaz: a vizsgálat lezárását követően az állományilletékes parancsnok személyes meghallgatást tart, ezt követően 5 napon belül hozza meg a határozatot [Hszt. 138-140. §]. Ehhez részben hasonló az ügyészekre vonatkozó szabályozás: a fegyelmi jogkör gyakorlójának döntésétől függ, hogy maga tisztázza a tényállást, vagy pedig ezzel fegyelmi biztost bíz meg [Üszt. 88. §]. Az eljárás során meghallgatást kell tartania [Üszt. 90-92. §]. A fegyelmi jogkör gyakorlója az eljárást határozatával zárja le [Üszt. 93. §].

A bírák fegyelmi ügyeire vonatkozó sajátos előírások szerint vizsgálóbiztost nem alkalmaznak, hanem a Budapest területén működő ítélőtábla mellett működő elsőfokú, valamint a Kúria mellett működő másodfokú szolgálati bíróság jár el [Bjt. 101. §]. Az előzetes vizsgálatot követően az első és másodfokú fegyelmi eljárást is a nyilvánosság kizárásával kell lefolytatni [Bjt. 119. §]. A határozat a fent említett háromféle tartalommal bírhat [Bjt. 123. § (1) bekezdés].

Az eljárás alá vont személy állásából, tisztségéből felfüggeszthető, ha jelenléte a tényállás tisztázását gátolná, vagy ezt a kötelezettségszegés súlya és jellege indokolja. Ez az illetmény meghatározott részének visszatartásával jár [Kttv. 157. §, Hszt. 132. §, Bjt. 117-118. §, Üszt. 87. § (1) bekezdés].

A fegyelmi határozat ellen a kormánytisztviselő közszolgálati panasszal élhet a Kormánytisztviselői Döntőbizottságnál [Kttv. 190. §], mégpedig a határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül. A Döntőbizottság döntésével szemben a kormánytisztviselő a döntés közlésétől számított 30 napon belül fordulhat bírósághoz. Köztisztviselők közvetlenül fordulhatnak a bírósághoz. A fegyelmi határozatot a kereset jogerős elbírálásáig végrehajtani nem szabad, kivéve a hivatalvesztés büntetést (ez ellen jogellenes jogviszony-megszüntetés címén állásba való visszahelyezés kérhető a bíróságtól). A hivatásos állomány tagja a fegyelmi ügyben hozott érdemi határozat ellen az elöljáró parancsnokhoz a közlést követő 8 napon belül panasszal élhet A miniszter által kiszabott fenyítés ellen panasznak helye nincs. A miniszter hatáskörében hozott, valamint a panasszal kapcsolatos határozat ellen az eljárás alá vont személy bírósághoz fordulhat [Hszt. 142-143. §]. Az ügyész a fegyelmi határozat ellen a legfőbb ügyészhez kifogással élhet, a legfőbb ügyész határozata ellen az eljárás alá vont ügyész pedig bírósághoz fordulhat [Üszt. 94. §]. Bírák esetében a jogorvoslat eszköze a másodfokú szolgálati bíróság határozata.

 A fegyelmi büntetések és a fegyelmi fenyítések

A fegyelmi eljárásokban kiszabható büntetések közé tartozik – kormánytisztviselők, köztisztviselők esetén – a megrovás (írásbeli felhívás a jövőbeni kötelezettségszegéstől való tartózkodásra), az előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása, legfeljebb 2 évvel; az előmeneteli rendszerben visszavetés egy fizetési fokozattal; az előmeneteli rendszerben visszavetés egy besorolási fokozattal; címtől való megfosztás, vezetői munkakörből nem vezetői munkakörbe helyezés; hivatalvesztés (a kormányzati szolgálati, közszolgálati jogviszony fegyelmi hatályú megszüntetése). A szankciók kiszabásánál alapelv a jogsértés súlyával való arányosság.

A fegyelmi büntetés hatálya fennáll az előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása esetén a meghosszabbítás ideje alatt; az előmeneteli rendszerben egy fizetési fokozattal való visszavetés esetén a fizetési fokozat ismételt eléréséig; az előmeneteli rendszerben egy besorolási fokozattal való visszavetés esetén a besorolási fokozat ismételt eléréséig; címtől való megfosztás esetén 2 évig,  vezetői munkakörből nem vezetői munkakörbe helyezés esetén 2 évig, hivatalvesztés esetén 3 évig (addig a volt közszolgálati tisztviselő nem is helyezkedhet el államigazgatási szervnél).Amennyiben a fegyelmi büntetés hatálya alatt álló közszolgálati tisztviselő más államigazgatási szervnél, önkormányzatnál létesít jogviszonyt, a fegyelmi büntetés hatálya az új jogviszonyában folytatódik [Kttv. 158. §].

A fegyelmi vétséget elkövető bíróval szemben kiszabható fegyelmi büntetések közé tartozik a feddés, a megrovás, az egy vagy két fizetési fokozattal való visszavetés, a vezetői tisztségből való felmentés, illetőleg a bírói tisztségből való felmentés indítványozása [Bjt. 124. § (1) bekezdés]. Ügyészek esetén a feddés, a megrovás, a legfőbb ügyész által adományozott elismerés vagy cím visszavonása; az egy fizetési fokozattal való visszavetés; az  alacsonyabb munkakörbe helyezés, illetve vezetői tisztségből való felmentés, továbbá a hivatalvesztés büntetéseket ismeri a törvény [Üszt. 84. § (1) bekezdés].

A fegyveres szerveknél, illetve a Honvédségnél a fenyítés célja a szolgálati rend és fegyelem védelme, az elkövető nevelése, valamint másoknak a fegyelemsértéstől történő visszatartása [Hszt. 120. § (1) bekezdés, Hjt. 147. §.].  Az állomány tagjával és az önkéntes tartalékossal szemben feddés, megrovás, szigorú megrovás, beosztási illetmény csökkentése (legfeljebb 20%, időtartama legfeljebb 1 év), kötelező várakozási idő meghosszabbítása (6 hónaptól 2 évig), szolgálati viszony megszüntetése, vagy lefokozás, a honvéd tisztjelölttel és a honvéd altiszt-jelölttel szemben feddés, megrovás, szigorú megrovás, ösztöndíj legfeljebb 5 hónapra 10–50%-kal csökkentése, valamint kizárás fenyítés szabható ki. A Hjt. – a Hszt.-vel ellentétben – nem ismeri fenyítésként az eggyel alacsonyabb rendfokozatba történő visszavetést és az alacsonyabb szolgálati beosztásba helyezést [Hszt. 123. § (1) bekezdés, Hjt. 147. § (1) bekezdés]. Sajátos, büntetőjogias elem a szabályozásban, hogy egyes fegyelmi fenyítések végrehajtását legfeljebb 1 év próbaidőre fel lehet függeszteni, ha várható, hogy az kellő nevelő hatással jár [Hszt. 124. § (1) bekezdés].

---