Kell-e nekünk Európa? I.

„Kell-e nekünk Európa?” – kérdezte még a XIX. században Dosztojevszkij. Sok tagállam teszi fel mostanában magának ezt a kérdést, amikor az EU szemet vetett a szuverenitás utolsó védőbástyájára, a büntetőjogra. Mivel az egységes büntetőjog csak álom, ezért az EU a jogharmonizáció segítségével igyekszik közelíteni egymáshoz a tagállamok büntetőjogát.

„Hát Európában, és mindenütt, talán nem ugyanaz a helyzet, nem csalóka délibábokat kergettek-e ott is az összefogni kívánó erők, akikben mi is úgy reménykedtünk?” (Dosztojevszkij)[1]

A magyar Btk. 2002-ben új tényállással bővült, nevezetesen az Európai Közösségek pénzügyi érdekei megsértésével. (Btk. 314. §) Ennek alapja az Európai Közösség pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995. évi EU Egyezmény. Ebben a csalás egyértelműen büntetőjogi kategóriaként jelenik meg.

A büntetőjogi szabályozás hátterében az a vita áll, amelynek lényege, hogy vajon a Közösség beleszólhat-e a tagállamok büntetőjogába. A tagállamok a büntetőjogot ugyanis az állami szuverenitás utolsó védőbástyájának tartják, ezért nehezen fogadják el a nemzetek fölötti európai büntetőjogot, feladva ezzel a legitim állami erőszak egyik eszközét.

Ha már nem lehet egységes európai büntetőjogi kódex, akkor kompromisszumos megoldásként a tagállamok a hazai büntető jogszabályaik közé ékelték az EU pénzügyi érdekeit védő tényállást; elismerve ezzel azt, hogy a büntetőjognak mégis lehet helye a közösségi érdekek védelmében.

A magyar Btk.-ban szabályozott tényállás jogi tárgya a fentieknek megfelelően az Európai Közösség pénzügyi érdekeinek érvényesülése. A védelem így a Közösség költségvetésére irányul. Ezt nálunk kétféle módon lehet megkárosítani. Egyrészt a kiadási oldalon, a pénzalapokból származó támogatások és kedvezmények által, másrészt pedig a bevételi oldalon, a költségvetésbe történő befizetések révén.

Ezért azokban az esetekben, ahol a bűncselekmény az Európai Közösség pénzügyi érdekei ellen irányul, további kérdés lehet, hogy ki rendelkezik az aktív legitimációval, ezen belül is kinek van joga vádat emelni, és azt a bíróság előtt képviselni.

Az Európai Közösség aktív legitimációja

Az EU aktív legitimációja azt jelenti, hogy a közösség felléphet-e vádlóként, vagy sértettként az eljárásban, megilletik-e őt az ebből fakadó jogok?

Vádlóként még nem, hiszen az EU Ügyész intézményének felállítása még nem történt meg. A sértett aktív legitimációjával kapcsolatban a tagállamok jogrendjei igen eltérőek. Van, ahol ismerik a magánvádas eljárást. Egyes tagállamokban a sértett aktív jogokkal rendelkezik a közvádas bűncselekmények esetében is. Sok helyen lehet mellékvádló, pótmagánvádló, vannak viszont olyan országok, ahol a sértett szerepe igen csekély, és lényegében csak a véleménynyilvánítási jogára (amicus curiae) korlátozódik.

Németországban a sértetti mellékmagánvád[2] lehetőségei igen széles körben megengedettek. Lehetőséget biztosítanak a sértettnek a vádmonopóliummal szemben bizonyos korrekcióra. Ez nem azt jelenti, mint nálunk a pótmagánvád, amikor a sértett az ügyész tétlensége miatt, a közvádló helyett – és nem mellette – jár el. Németországban nincs lehetőség pótmagánvádra. E helyett a vádkikényszerítés működik. (Korábban nálunk is felmerült ennek a lehetősége, de ezt a jogszabály megfogalmazói elvetették, és helyette a pótmagánvád jogintézményét vezették be.) A mellékmagánvádlóként eljáró sértett tehát ügyfél, akit a jelenléti jog mellett általános indítványozási és kérdezési, valamint az iratokba való betekintési jog illeti meg.

A lengyelek mindkét formát (pót- és mellékmagánvád) ismerik, a franciák viszont egyiket sem engedik meg a sértetteknek, hanem szerepüket inkább csak a kártérítési igény érvényesítésére korlátozzák.[3]

A Bizottság ebben a kérdésben nem javasol egységes megoldást, de elvárja, hogy az Európai Közösséget ugyanazon jogok megillessék, mint a nemzeti sértettet.

Vajon az Európai Közösség, illetve az OLAF eljárhat-e sértettként a magyar büntetőeljárásban?

Bár a hazai szabályok nem tiltják, hogy sértettként jogi személy is felléphessen, az EU, illetve bármely szerve – így az OLAF is ide tartozik – mégsem lehet sértett a hazai büntetőeljárásban, mert a Btk. 314. §-ának processzuális értelemben vett sértettje nincs, ugyanis ennél a bűncselekménynél az EU mint közösség, mint entitás a veszélyeztetett, ezért aktív legitimációja csak a hazai ügyésznek van.

A kérdés tehát továbbra is megmarad: ki érvényesíti a Közösség büntetőjogi igényét? A tagállam ügyésze? Pillanatnyilag igen, mert az Európai Ügyész intézménye még csak terv.

Az Európai Ügyész realitása

Az Európai Unió Bizottsága a közösség pénzügyi érdekeit ért súlyos támadások miatt – a Nizzai Kormányközi Konferencia után – szükségesnek tartotta az Európai Ügyész intézményének fölállítását, s az erre vonatkozó elképzeléseit egy Zöld Könyvben[4] juttatta kifejezésre. Bár az EU pénzügyi érdekeinek védelme volt itt a fő szempont, de célul tűzték ki a jogalkalmazási terület széttagoltságából eredő nehézségek leküzdését is.

Mivel az európai szintű csalások elleni harc eredményessége érdekében nem elég a harmadik pilléres együttműködés, ezért a Bizottság mindent megtesz azért, hogy létrejöjjön egy közösségi intézmény, nevezetesen az Európai Ügyész. Ennek felállítása ugyanis garancia lenne arra, hogy a felderített bűncselekmények esetében megtörténik majd a vádemelés, és az elkövetők bíróság elé is kerülnek akkor is, ha a tagállami ügyészek tétlenek maradnának.

Az új szereplő megjelenése hozzájárulhat továbbá az anyagi és az eljárási jog egységesítéséhez is. A nemzeti jogszabályok sokfélesége ugyanis azzal a következménnyel járhat, hogy a különböző nemzeti hatóságok nem mindig férhetnek hozzá lényeges adatokhoz, vagy az egyik országban összegyűjtött bizonyítékokat a másik helyen nem vehetik figyelembe.

Az EU ügyész feladata lenne továbbá, hogy összehangolja a nyomozást, és vádat emeljen valamelyik nemzeti bíróság előtt, ahol a hazai szabályok alapján fog folyni az eljárás.

A védelem szempontjai is erősödhetnek az EU Ügyész eljárása esetén, mivel az alapjogok tiszteletben tartása úgy erősödik, hogy felgyorsul az eljárás, hamarabb születik meg a döntés. A hatékonyság következtében kevesebb és rövidebb ideig tartó kényszerintézkedésre lesz így szükség.

Az Európai Ügyész szervezete és eljárása

Az EU Ügyész szervezete élén áll(na) a Bizottság javaslata alapján, az Európai Parlament egyetértésével az Európa Tanács által kinevezett főügyész, aki hosszabbítás nélkül, 6 éven át töltheti be ezt a tisztséget. Az egyes tagállamokban delegált ügyészek jár(ná)nak el, akik a nemzeti tagállam bírósága előtt emelnének vádat az EU érdekeit sértő pénzügyi bűncselekmények esetén.

Az EU Ügyész olyan decentralizált szervezet, ahol az intézményi felépítés alapvetően a feladatmegosztáshoz igazodik. Az élén álló személy feladata a hatáskörébe tartozó bűncselekményekkel kapcsolatos nyomozás koordinálása és irányítása, a vádemelés a delegált ügyészekhez tartozna.

Az Európai Ügyész vezetőjével szemben támasztott követelmény, hogy a küldő ország legmagasabb bírói tisztségének betöltéséhez szükséges feltételekkel kell rendelkeznie, függetlennek kell lennie, és feladatát részrehajlás nélkül, csak a hatályos jogszabályoknak a betartásával kell elvégeznie.

Itt merül fel, hogy a nemzeti állami szinten eljáró ügyész továbbra is végezhet-e tagállami ügyészi feladatokat (kétkalapos ügyész), avagy csak az EU-t ért bűncselekmények esetében járhat el (egykalapos ügyész), illetve kérdés lehet, hogy vonatkozzanak-e rájuk az EU köztisztviselőire vonatkozó szabályok.

További kérdés, hogy az EU Ügyész eljárásának szabályozására egy egységes európai Be. kódex jöjjön-e létre, avagy a nemzeti jogszabályok egységesítése is elegendő a hatékony működéshez. Amennyiben ugyanis az egyes tagállamokban más-más szabályozás vonatkozik az eljárásra, akkor az azonos elbánásra vonatkozó alapelv sérül.

Azzal mindenki egyetért, hogy az EU Ügyésznek eljárása során tiszteletben kell tartania az alapvető emberi jogokat, továbbá a személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedéseknek bírói hatáskörben kell maradniuk.

Az EU Ügyész és a nemzeti nyomozóhatóságok kapcsolatára a Zöld Könyv három megoldást kínál:

• az EU ügyész közvetlen utasítási jogot kap a tagállamok nyomozóhatóságaival szemben, vagy
• a nyomozóhatóságok kötelezettsége legyen, hogy támogassák az EU Ügyészt eljárása folyamán, vagy
• a két intézmény kapcsolatára ugyanazok a szabályok vonatkoznának, mint a hazai ügyészség és nyomozóhatóság kapcsolatára.

A Bizottság leginkább az utolsó megoldást támogatja.

A nyomozás végén az EU Ügyész vagy vádat emel, vagy megszünteti az eljárást.

A vádemelés formáját illetően a tagállami Európai Ügyésznek (a delegált ügyésznek) a hazai eljárási szabályokat kell alkalmaznia.

A vádemelés helyének megválasztása azért fontos kérdés, mert sok esetben az EU pénzügyeit sértő bűncselekmények komplexek, több tagállamot is érint(het)nek. Konkuráló illetékességi összeütközés esetén az EU Ügyész dönti el, hogy hol emel vádat. Dönthet úgy is, hogy több állam bírósága előtt emel vádat, ha a bűncselekmények egymástól elkülöníthetőek.

Az eljárás nyelve a tagállam hivatalos nyelve; ha a terhelt más anyanyelvű, akkor joga van tolmácshoz.

A Zöld Könyv nem rendelkezik az eljárást lezáró döntés jogorvoslatának kérdéséről, mivel a Bizottság álláspontja szerint az EU Ügyészség létrehozása nem vezethet konfliktusokhoz a nemzeti jogrendszerekben. Így a tagállamok és a Közösség közti egyensúly megtartása érdekében elveti azt a javaslatot, miszerint az Európai Bíróság fellebbviteli bíróságként[5] működhetne a nemzeti bíróságok büntetőjogi ítéletei tekintetében. A Zöld Könyv hangsúlyozza, hogy a bírósági eljárásban büntetőjogi döntések meghozatalára a nemzeti bíróságok hivatottak.

Az Európai Ügyész kapcsolata a tagállami hatóságokkal

Az EU Ügyész létrejötte nem alakítaná át alapvetően a tagállamok bűnüldözési rendszerét. Továbbra is nemzeti szintű szabályozás vonatkozna a nyomozó hatóságra, a tagállami ügyészségre és a bíróságra, valamint a végrehajtásra is. Szükséges lenne viszont külön szabályozni a hatáskörök elhatárolását és az EU Ügyésznek a tagállami szervekkel való együttműködési formáit. Ez utóbbi a másodlagos közösségi jog szintjén lenne megvalósítható

Az Európai Ügyész jövője

Pillanatnyilag úgy gondolják az EU-ban, és ezt tükrözi a Lisszaboni Szerződés is, hogy az Európai Ügyész a már működő Eurojusthoz kapcsolódna: vagy úgy, hogy annak egyik szervezeti egysége lenne, vagy ebből átalakulva, független szervként működne tovább.

Vajon miért nem az OLAF-ból jön létre, hiszen az OLAF az EU olyan szerve, amelyik kifejezetten a pénzügyi sérelmek védelmével foglalkozik.

Azért nem lenne szerencsés, ha az OLAF kapna szerepet az EU Ügyész felállításakor, mivel ez a szerv a Bizottság alá rendelten működik, ezért nem tekinthető függetlennek, ugyanakkor az Európai Ügyész egyik lényeges jellemzője éppen a szervezet függetlensége. Ez a feltétel az Eurojustnál megvan. Ez a magyarázat arra, hogy az Eurojust kapott nagyobb szerepet ezen a téren.

A 2008-as év az EU Ügyész híveinek így reményt adott az intézmény felállítására vonatkozóan, hiszen az említett Lisszaboni Szerződés megteremtette ennek jogi kereteit azáltal, hogy a szerződés 69e cikke kimondja: az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére a Tanács egyhangú döntésével, a Parlament egyetértésével rendeleti úton az Eurojustból létrehozhatja az Európai Ügyészt.

Ha az elkövetkezendő években valóban megszületik az EU Ügyész, és a tagállamokba delegált ügyészek a hazai bíróság előtt emelnek vádat az elemzett bűncselekmények esetében, akkor újabb kérdésként merül fel: ki járhat el védőként? Milyen különös feltételekkel kell rendelkezniük ezekben a büntetőeljárásokban fellépő ügyvédeknek? Szükséges-e külön képesítés megszerzése, különböző nyelvek ismerete? Speciális, erre szakosodott irodához kell-e tartozniuk? Erre az új ügyvédi szerepre ugyanis eddig még senki sem gondolt.

dr. Kiss Anna

[1] Dosztojevszkij: Európáról Álmodunk. (Az Író Naplója, 1876. március) In.: „Kell-e nekünk Európa?” i. m.: 32. old.

[2] A mellékmagánvád az ügyésszel együtt végzett sértetti vádképviselet. Két fajtája létezik: az együttes és a kisegítő magánvád. Az előbb említett típus a főmagánvádhoz kapcsolódik. Azt az esetet szabályozza, amikor a magánvádas eljárásban a közvádló „belép” az eljárásba, de ez a sértett vádlói pozícióját nem érinti, mivel továbbra is megilletik őt az ügyféli jogok; az ügyész mellett gyakorolja a vádló jogait. A kisegítő magánvád esetében a közvádra üldözendő bűncselekményeknél, az ügyész mellett a sértett részt vehet a vád érvényesítésében.

[3] Részletesen lásd: A sértett szerepe Európa néhány államában. Kriminológiai Tanulmányok (szerk: Virág Gy.) Bp. 2007.

[4] Green Paper on Criminal Law protection of the financial interests of the Community and the establishment of a European Prosecutor, Com(2001)715 final.

[5] Felmerült ugyanis egy olyan javaslat, miszerint a vádlott jogorvoslatért fordulhat az Európai Bírósághoz az EU Ügyész vádemelése és a nemzeti bíróság kiválasztása miatt. Egy másik felvetés szerint az Európai Bíróság dönthetne a hatásköri vitákban is.

A cikk folytatása:

Kell-e nekünk Európa? II.