A hivatalbóli jogorvoslatok mulasztási per útján való kikényszeríthetősége

A Kúria Kfv.V.37.035/2024/9. számú végzésének releváns tényállása szerint az I. rendű alperes elsőfokú hatóság engedélyt adott egy társasház pincéjében lőtér üzemeltetésére. A felperes az engedély kibocsátását követően megszerezte a társasház egyik lakásának tulajdonjogát, majd több beadványt is előterjesztett az I. rendű alpereshez, amelyekben sérelmezte a lőtér működésének engedélyezését. A felperes fellebbezést is előterjesztett az engedélyező határozattal szemben, amelyre az I. rendű alperes 2022. június 1. napján kelt tájékoztató levelében azt a választ adta, hogy a felperes nem volt ügyfél az engedélyezési eljárásban, így fellebbezési joga sincs. A felperes ezután egy „felügyeleti intézkedés iránti kérelem és ismételt fellebbezés” nevű beadványt terjesztett elő, amelyet a hatóság fellebbezésnek tekintett. A másodfokú hatóságként eljárt II. rendű alperes 2022. június 20. napján kelt végzésével a fellebbezést visszautasította arra hivatkozással, hogy a felperes csak az engedély kibocsátását követően szerzett tulajdonjogot, így ügyfélnek nem tekinthető. A felperes keresettel támadta a II. rendű alperes végzését, amelyet az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével elutasított. A felperes ezután ismételten kérte az I. és II. rendű alperesek intézkedését.

A felperes ezt követően, 2023. január 20. napján mulasztási keresetet terjesztett elő az alperesekkel szemben. Álláspontja szerint az I. rendű alperes jogsértő mulasztása abban állt, hogy nem vonta vissza saját hatáskörben az engedélyező határozatot, míg a II. rendű alperes azzal követett el mulasztást, hogy nem indított felügyeleti eljárást az engedélyező határozat megsemmisítése iránt. Kifejtette, hogy a visszavonás és a felügyeleti eljárás megindítása kötelező lett volna, mivel a határozat a felperes mint ügyfél mellőzése miatt az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 123. § (1) bekezdés g) pontja alapján semmis.

Az elsőfokú bíróság a pert annak első tárgyalásán megszüntette, arra hivatkozással, hogy a felperes elmulasztotta a mulasztási per megindítására nyitva álló, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 128. § (2) bekezdésében foglalt keresetindítási határidőt. Érvelése szerint az I. rendű alperes már 2022. június 1. napján kelt levelében tájékoztatta a felperest arról, hogy nem indít eljárást, így a mulasztási keresetet tartalmazó keresetlevél előterjesztésére a felperesnek ettől számított 90 napon belül lett volna lehetősége, amit azonban elmulasztott.

Az elsőfokú bíróság végzésével szemben a felperes fellebbezést terjesztett elő. A másodfokú bíróság a végzést helybenhagyta. A másodfokú végzés indokolása szerint a fellebbezés alapján csak azt kellett vizsgálni, hogy elkésett-e a felperes keresetlevele, amelyben a II. rendű alperes általi felügyeleti eljárás megindításának elmulasztását sérelmezte. A Kúria 1/2022. KJE határozatára utalással kifejtette, hogy a felügyeleti szerv hivatalbóli eljárása még az ügyfél kezdeményezésére sem kényszeríthető ki, a felperes ráadásul ügyféli jogállással sem rendelkezett. Kiemelte, hogy az alperesek nem indítottak hivatalbóli eljárást, így a Kp. 128. § (2) bekezdésének első fordulata alapján azt kellett vizsgálnia, hogy a felperes mikor szerzett arról tudomást, hogy a felügyeleti szerv a mulasztás orvoslására nem indít eljárást. Ennek kapcsán kiemelte, hogy a felperesnek az I. rendű alperes 2022. június 1. napján kelt leveléből, majd a II. rendű alperes 2022. június 20. napján kelt végzéséből egyértelműen tudnia kellett, hogy az alperesek nem kívánnak eljárást indítani, ehhez képest keresetlevelét csak 2023. január 30. napján, tehát a mulasztásról történő tudomásszerzésétől számított 90 napon túl nyújtotta be, így az elkésett.

A jogerős végzéssel szemben a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet.

A Kúria a jogerős végzést – az indokolás módosítása mellett – hatályában fenntartotta.

Végzésének indokolásában kifejtette, hogy az első- és másodfokú bíróság helytállóan rendelkezett az eljárás megszüntetéséről, azonban a megszüntetés oka tekintetében a végzések indokolása téves. A Kúria rámutatott, hogy a felperes az I. rendű alperessel szemben az engedélyező határozat visszavonásának, míg a II. rendű alperessel szemben a felügyeleti eljárás lefolytatásának elmulasztása miatt indított mulasztási pert. Az Ákr. 113. § (2) bekezdése értelmében ugyanakkor mind a döntés saját hatáskörben való visszavonása (Ákr. 120. §), mind pedig a felügyeleti eljárás (Ákr. 121. §) hivatalbóli jogorvoslati eljárásnak minősül. E jogorvoslatokra tehát a közigazgatási szerv saját, diszkrecionális jogkörben meghozott döntése alapján kerülhet sor, így azok elmulasztása nem lehet közigazgatási jogvita tárgya, mert a közigazgatási szervnek nincs eljárási kötelezettsége, következésképp nincs olyan közigazgatási cselekmény, amely meghozatalának elmulasztása bírósági jogorvoslat keretében kikövetelhető lenne. A Kúria utalt arra is, hogy a közigazgatási szervet a bíróság sem kötelezheti döntése visszavonására vagy felügyeleti döntés meghozatalára, tehát nincs hatásköre a felperes által kezdeményezett jogvitában döntést hozni.

A Kúria utalt rá, hogy a Kp. 81. § (1) bekezdése szerint a bíróság az eljárás bármely szakaszában hivatalból köteles az eljárás megszüntetésére a Kp. 48. § (1) bekezdés a)-i) pontjai szerinti pergátló akadályok fennállása esetén, így a Kúria a felülvizsgálati eljárás során is köteles hivatalból, a felülvizsgálati kérelem korlátjaira tekintet nélkül e pergátló akadályok vizsgálatára. A Kúria e körben idézte a Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja szerinti, a hatáskör hiányára alapított pergátló akadályt. A Kúria erre figyelemmel megállapította, hogy az első- és másodfokú bíróság helytállóan rendelkezett az eljárás megszüntetéséről, azonban annak oka helyesen nem a keresetlevél elkésettsége volt, hanem hogy a döntés visszavonásának és a felügyeleti intézkedés megtételének elmulasztása esetén – a Kp. 127. § szerinti, jogszabályban rögzített eljárási kötelezettség hiányában – bírósági jogorvoslat keretében sem állapítható mulasztás elkövetése, következésképp e tárgyban mulasztási per sem indítható.

A Kúria jelen végzésében tehát akként foglalt állást, hogy a hivatalbóli jogorvoslati eljárások lefolytatására a hatóságnak nincs eljárási kötelezettsége, eljárási kötelezettség hiányában pedig nem beszélhetünk olyan közigazgatási cselekmény elmulasztásáról, amelynek jogszerűségi vizsgálatára a bíróság hatáskörrel rendelkezne. A végzésből kiolvashatóan ilyen esetben a Kúria szerint a keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján történő visszautasításának van helye.

Álláspontunk szerint ugyanakkor erős érvek szólnak amellett, hogy a hivatalbóli jogorvoslati eljárás lefolytatására vonatkozó eljárási kötelezettség hiányát a bíróságok ne a Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja szerinti pergátló akadályként kezeljék, hanem olyan kérdésként, amelyben az ügy érdemében, tehát ítélettel kell dönteni. A hivatalbóli jogorvoslati eljárásokban ugyanis fennáll annak a lehetősége, hogy a hatóság a Kp. 4. § (1) bekezdése szerint közigazgatási cselekménynek minősülő aktust (pl. megváltoztató vagy visszavonó határozatot) hoz, függetlenül attól, hogy főszabályként nincs erre vonatkozó eljárási kötelezettsége. A keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján történő visszautasításának mulasztási perekben azonban csak akkor van helye, ha a felperes olyan aktus elmulasztását sérelmezi, ami nem minősül a Kp. 4. § (1) bekezdése szerinti közigazgatási cselekménynek (ld. ehhez Kárász Marcell: Ítélettel vagy végzéssel kell dönteni a mulasztási perben a közigazgatási cselekményként történő minősítésről? In: Magyar Jog 2024/5. szám, 307-310.). Ha tehát a felperes azt sérelmezi, hogy a hatóság elmulasztott visszavonó vagy megsemmisítő határozatot hozni a hivatalbóli jogorvoslat eredményeként, akkor a keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján történő visszautasításának álláspontunk szerint nincs helye, e döntések ugyanis a Kp. rendszerében közigazgatási cselekménynek minősülnek, így megvalósításuk elmulasztásának megállapítására a közigazgatási bíróság hatáskörrel rendelkezik. Az már más kérdés, hogy a hatóság köteles volt-e e közigazgatási cselekmények megvalósítására, azaz volt-e ilyen tartalmú eljárási kötelezettsége. Ennek megítélése viszont álláspontunk szerint már az ügy érdemére tartozik, és arról ítéletben kell dönteni.

Rá kell mutatni arra is, hogy bár a korábbi bírói gyakorlat valóban úgy foglalt állást, hogy a hatóság nem köteles a hivatalbóli jogorvoslati eljárás lefolytatására, így azt bírósági úton sem lehet kikényszeríteni (ld. pl. KGD2017. 32.), a gyakorlat azonban a későbbiekben elmozdult e szigorú megközelítés talajáról. Megjelentek ugyanis olyan bírósági döntések, amelyek a (hivatalbóli) hatósági eljárás kötelező megindítására vonatkozó, például az Ákr. 104. § (1) bekezdésének felsorolásában szereplő esetköröket bírósági úton kikényszeríthetővé tették (Barabás Gergely: 121. § [A felügyeleti eljárás általános szabályai] In: Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Fazekas Marianna (szerk.): Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartáshoz. Budapest, 2016, Wolters Kluwer. Jogtár-formátumú kiadás). Ezt a szemléletbéli változást pedig a jogalkotó is lekövette, ezt tükrözi például a Kp. 129. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés. E szabály ugyanis a jogsértő mulasztás közigazgatási bíróság általi megállapítását lehetővé teszi akkor is, ha a közigazgatási szervnek nincs kifejezett jogszabályi kötelezettsége az eljárás lefolytatására, azaz a közigazgatási cselekmény megvalósítására, viszont azt „közérdeken alapuló kényszerítő indok” ettől függetlenül is szükségessé teszi. E rendelkezés kifejezetten azt a célt szolgálta, hogy kivételes esetekben a hivatalból induló eljárások lefolytatása is kikényszeríthető legyen a bíróságok által (ld. erről Hoffman István – Kovács András György: 129. § [Mulasztási ítélet] In: Barabás Gergely – F. Rozsnyai Krisztina – Kovács András György (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, 2022, Wolters Kluwer. Jogtár-formátumú kiadás). Mindez szintén azt támasztja alá, hogy a hivatalbóli jogorvoslati eljárás kapcsán indított mulasztási perben nincs helye a keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján történő visszautasításának, hiszen a jogalkotó által is elismerten előfordulhat olyan eset, amikor a hatóságnak a főszabálytól eltérően bírói úton is kikényszeríthető eljárási kötelezettsége van a hivatalbóli jogorvoslat megvalósítására.

Szerző: Kárász Marcell

Hivatkozott döntés: Kfv.V.37.035/2024/9.

Forrás: Magyar Jogász Egylet