AB: a műemlékvédelem alkotmányos értelemben osztja az egészséges környezethez való jog körében megállapított visszalépési tilalmat

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 7. § 17) pontja, továbbá a régészeti lelőhely és a műemléki érték nyilvántartásának és védetté nyilvánításának, valamint a régészeti lelőhely és a lelet megtalálója anyagi elismerésének részletes szabályairól szóló 13/2015. (III. 11.) MvM. rendelet 2. számú melléklet 6-7. pontjai alaptörvény-ellenessége megállapítására és konkrét ügyben való alkalmazási tilalmának kimondására irányuló bírói kezdeményezéseket elutasította.

1. Az alapügy

Az alapul fekvő ügyekben a Forster Gyula Nemzeti Örökségvédelmi és Vagyongazdálkodási Központ (a továbbiakban: Központ) a Csepeli Papírgyár területén lévő egyes objektumokat műemléki érték nyilvántartásba vette. A Dunapack Papír és Csomagolóanyag Kft., mint az érintett objektumok tulajdonosa vitatta a műemléki védelem megalapozottságát, de az elsőfokú határozatokat a Központ elnöke másodfokon helybenhagyta. A határozatok indokolása részletes ismertetést tartalmaz az egyik objektum értékvizsgálati dokumentációjáról, amelyet jogszabályon alapuló bizonyítékként vettek figyelembe. Az épület műemléki értékként történt nyilvántartásba vétele alátámasztást nyert. Ezt követően a tulajdonos keresetet terjesztett elő a Központ elnöke határozataival szemben. A peres eljárásban hivatkozott arra, hogy szerinte az érintett szabályozás alaptörvény-ellenes. Erre vonatkozóan részletes álláspontját tartalmazó indítványt tett, kérve a bíróságtól az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését.

[multibox]

Az ügyben eljáró bíró mindezekre tekintettel úgy döntött, hogy az AB eljárását kezdeményezi és kifejtette, hogya felperes tulajdonában álló erőmű épületegyüttes vonatkozásában az eljárás hivatalból, a szociális épület vonatkozásában pedig bejelentésre indult. A műemléki érték fogalmát a Kötv. 7. § 17. pontja határozza meg. A törvényi fogalom-meghatározásnak megfelelő műemléki érték a nyilvántartásba vétellel válik a Kötv szerinti nyilvántartott műemléki értéknek, azzal a joghatással, hogya nyilvántartásba vétellel általános védelem alá kerül a nyilvántartott érték.

Az általános védelem a Kötv. alapján magába foglalja a tulajdonos fenntartási, jókarbantartási kötelezettségét, amely a törvény értelmében egyenrangú kötelezettsége a tulajdonosnak. Tartalmát tekintve ez több, mint a rendeltetésszerű és biztonságos használathoz szükséges műszaki állapot fenntartása, mert az kiterjed a sajátos értékeit képező építészeti, képző- és iparművészeti, valamint kertépítészeti alkotórészeire és tartozékaira, felszerelési tárgyaira is, általános követelményként rögzítve, hogy jellegük sem változtatható meg a Kötv. értelmében, továbbá szükséges az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) releváns jogszabályi rendelkezéseire is figyelemmel lenni. Együtt jár továbbá a tulajdon tárgyával való rendelkezés, mint a tulajdonjog részjogosítványának meghatározott irányú korlátozásával is a nyilvántartásba vétel azáltal, hogy a Kötv. az egész műemléki értékre kiterjedő hatállyal előírt általános bontási tilalommal jár, ez a korlátozás pedig a forgalomképességet is befolyásoló tényező.

Ezen kívül a használat is korlátozás alá kerül az általános védelem által. A Kötv. alapján ugyanis a műemléki érték használata során az azt nem veszélyeztető, fenntartható használatra kell törekedni.

Az indítványozó szerint a fentiek alapján megállapítható, hogy a nyilvántartásba vétellel járó általános védelem tulajdoni korlátozásokkal jár. Ezt meghaladóan a használatot, hasznosítást korlátozza a nyilvántartott műemléki érték kutatása, amely a műemléki védelem előkészítéséhez szükséges értékleltár felvétele és fejlesztése érdekében szükséges korlátozásokból ered.

Az indítványozó utalt arra, hogy a nyilvántartásba vételi eljárás során az MvM rendelet 4. § (3) bekezdése két jogszabályon alapuló bizonyítékot ismer el, egyrészt az értékvizsgálat eredményét, ami az MvM rendelet 2. mellékletében meghatározott tartalmú értékvizsgálati dokumentáció, másrészt az illetékes elsőfokú hatóság véleménye (főépítészi állásfoglalás). Mindkét jogszabályon alapuló bizonyíték a műemléki értékre vonatkozóan tartalmaz megállapítást, illetve véleményt. Hogy mi minősülhet ekként, azt csak a Kötv. 7. § 17. pontja szerinti törvényi rendelkezés részletezi. A kezdeményező bíró szerint a Kötv. 7. § 17. pontja szerinti törvényi definíció az absztrakció magas szintjén áll, sem e helyütt, sem a Kötv. 7. §-ban, sem más rendelkezésében nem található további olyan előírás, amely a kiemelkedő jelentőségű történeti, művészeti emlék meghatározásának szempontjait rögzítené. Az, hogy alkotórészeivel, tartozékaival és berendezési tárgyaival együtt hazánk múltja és a közösségi hovatartozás-tudat szempontjából kiemelkedő jelentőségű történeti, művészeti, tudományos és műszaki emléknek mely építmény minősül, olyan több szakterületet érintő, összetett kérdés, amely a szakmai szabályok megtartásával eljáró, kompetens szakemberek, szakértők által megfogalmazott véleménye esetén is szükségszerűen értékítéletet hordoz. A műemléki érték meghatározásának szakmai szempontrendszerének jogszabályi rögzítése hiányában azonban az értékítélet objektivitása nem ellenőrizhető.

A bíró alapvető aggálya tehát az, hogy a műemléki érték fogalom alapján vizsgálandó szempontokat, azok körét, terjedelmét, egymáshoz való viszonyuk értékelésének szakmai követelményeit a hivatkozott jogszabályi rendelkezések nem tartalmazták a határozatok meghozatalának idején.

[htmlbox Polgári_jog_folyóirat]

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatban a tisztességes hatósági eljárás alkotmányi követelményével, azon belül is a közigazgatási határozatok felülvizsgálata alkotmányos kereteivel összefüggésben kifejtett álláspontját a jelen ügyre nézve is fenntartotta: „a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálata alkotmányosan nem korlátozódhat a jogszerűség pusztán formális szempontok szerinti, az eljárási szabályok betartására korlátozódó vizsgálatára. A közigazgatási ügyben eljáró bíróság nincs kötve a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja – sőt, felül kell bírálnia – a közigazgatási szerv mérlegelését […]”

A kezdeményezést benyújtó bíró a jelen ügyben a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot és a jogorvoslathoz való jogot hívta fel, erre figyelemmel és az idézett alapvetésre tekintettel az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.

A műemléki érték meghatározása a nyilvántartásba vételi eljárás szakkérdésének minősül, amelynek kifejtésére meghatározott eljárási szabályok keretében értékvizsgálati dokumentáció, illetve főépítészi állásfoglalás alapján kerülhet sor. Az, hogy magában a hatósági eljárásban okozna tisztességes eljárást elnehezítő vagy lehetetlenné tevő problémát a jogszabályi fogalom elnagyoltsága, a bíró nem hivatkozik, mindösszesen az ügyféli jogok érvényesülését veti fel. A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben már a bírósági eljárást érintően érvel, nevezetesen azzal, hogy a műemléki érték pontos meghatározásának hiánya formálissá teszi a jogorvoslatot.

Az Alkotmánybíróság a 3047/2017-es határozatában a szakkérdésen alapuló közigazgatási döntésekkel kapcsolatban a jelen ügyre is irányadóan kifejtette: „[a] közigazgatási perek sokaságában, ezen belül az egészségkárosodás fokával kapcsolatos ellátásokkal összefüggő hatósági és peres eljárásokban meghatározó jelentőséggel bírnak a kirendelt orvosszakértők által elkészített szakvélemények és az azok nyomán kiadott szakhatósági állásfoglalások. A polgári perrendtartáson alapuló bírósági felülvizsgálat azonban önmagában erre a tényre tekintettel nem korlátozott, azaz a bírót nem akadályozza a perrendtartás által garantált bizonyítások felvételében, a bizonyítékok szabad értékelésében, a perben alkalmazott jogszabály(ok) értelmezésében.”

A jelen ügyben a bíró jogszabályi támpontokat hiányol arra hivatkozva, hogy ez megakadályozza az alapul fekvő ügyekben a közigazgatási határozatok felülvizsgálatában, az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pontjában írt jogköre gyakorlásában. Ez az állítás gyakorlatilag bizonyos jogszabályi rendelkezések hiányát, alkotmányos értelemben a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség fennállását is felveti.

A bíró által állított közvetlen alaptörvény-ellenességgel összefüggésben az Alkotmánybíróság mindenekelőtt egy olyan alkotmányos értékre utal, amely a normakontroll vizsgálat során megkerülhetetlen: az Alaptörvény P) cikkének (1) bekezdése szerint „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.” A nemzet közös öröksége védelemének, fenntartásának és megőrzésének kötelezettsége nemcsak a magyar állampolgárokat, hanem mindenkit terhel. A P) cikk (1) bekezdése az egészséges környezethez való alapvető jog intézményvédelmi garanciáinak olyan pillére, amely a természetes és épített környezet, a nemzet közös, természeti és kulturális öröksége értékeinek védelmét, fenntartását és a jövő nemzedékek számára való megőrzését az állam és mindenki általános alkotmányos felelősségeként állapítja meg és Alaptörvényből fakadó kötelességévé teszi.

A nemzet közös örökségének alkotmányos védelmére alapított fenntarthatóság követelménye az alkotmányfejlődés olyan eredményeként jelenik meg az Alaptörvényben, amely új alkotmányos értékként az alapvető jogokat és egyéb alkotmányos értékeket is új fejlődési perspektívába helyezheti.

A nemzet közös örökségéért való alkotmányos felelősség az Alaptörvényben általános és egyetemleges, az egészséges környezethez való joggal kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat alapján azonban ezen az általános felelősségi körön belül az államot egyfajta primátus, elsőség illeti meg, illetve kötelezi, hiszen e felelősség intézményvédelmi garanciák révén összehangolt érvényesítése, az intézményvédelem megalkotása, korrekciója és érvényesítése közvetlenül és elsődlegesen állami feladat. A nemzet közös örökségéért való alkotmányos felelősség konkrét tartalmát ezért az egészséges környezethez való alapvető jog intézményvédelmi garanciái és a jogbiztonság követelménye érvényesítése mellett a joggyakorlat, az alkotmánybírósági gyakorlat és a jövő jogfejlődése alakítja és bontakoztatja ki.

Az Alkotmánybíróság a fentiekből következően megállapította, hogy az alapul fekvő ügyekben olyan kulturális értékvédelmi és megőrzési kötelezettség merül fel, amely nemcsak az eljáró hatóságokat, hanem bizonyos értelemben a felülvizsgálatot végző bírót is köti. A műemlékvédelem körében tehát az állam arra vállal kötelezettséget, hogy teherbíróképessége függvényében milyen értékeket kíván a jövő nemzedékek számára megőrizni, amely alkotmányos értelemben osztja az egészséges környezethez való jog körében megállapított visszalépési tilalmat. Ha egyszer már valami védelem alá került, az onnét való kivételhez rendkívüli indok kell. A bírónak tehát arra van alkotmányos értelemben jogköre és lehetősége, hogy a nyilvántartásbavételi eljárásban észlelt jogsértés esetén a hatóságot új eljárásra utasítsa. A bíró tartalmi értelemben vett felülvizsgálata a kifejtettek miatt korlátozott, csak szélső esetben érvényesíthető. Így a támadott rendelkezések nem sértik sem a tisztességes hatósági eljáráshoz, sem pedig a jogorvoslathoz való jogot.

A normavilágosság követelményével kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította: a műemléki érték fogalmát, illetve ehhez kapcsolódóan az MvM rendelet támadott felsorolását a szabályozás szempontjából az Alkotmánybíróság olyan jellegű normaelemnek tekinti, amely egyrészt alkalmas az értékkiválasztásra, másrészt esetről-esetre lehetővé teszi a konkrét tárgy (épület, objektum, stb.) műemléki körbe vonását vagy annak elvetését. Az alapul fekvő ügy műemléki tárgyainál nem a puszta érték a meghatározó, hanem a tárgyak egyedi jellege: abból a korból más ugyanilyen jellegű tárgy (tárgyegyüttes) nem maradt fenn, így megőrzésükhöz olyan közérdek fűződik, amely indokolja a műemléki érték elismerését. Amennyiben hasonló objektumok sokasága volna található országszerte, az értékvédelem feltehetően nem terjedne ki automatikusan valamennyire. A túlzóan zárt avagy részletező fogalmi meghatározás éppen az ilyen körülmények mérlegelését akadályozná meg. Ezen összefüggésekre tekintettel a normavilágosság követelményének az indítvánnyal érintett szabályozás megfelel. A kifejtettekből következően a bíró kezdeményezést az Alkotmánybíróság elutasította.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szabó Marcel volt.

(Kép forrása: mkab.hu)

---