AB: Részben alaptörvény-ellenes Handó Tünde integritási szabályzata

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnökének az integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH Utasítás 5. § e) pontjának „és ajánlásában” szövegrésze, 34. § (2) bekezdésének a)- b) és e) pontjai, továbbá a 44. § a) pontjának „és az esetleges jogkövetkezmények alkalmazásáról” szövegrésze, valamint a 44. § d) pontja alaptörvény-ellenes, ezért azokat megsemmisítette. A döntéshez Czine Ágnes és Stumpf István párhuzamos indokolást, továbbá Juhász Imre, Pokol Béla, Salamon László és Szívós Mária különvéleményt csatoltak.

 

1. Az alapügy

A Dunaújvárosi Járásbíróság bírája alkotmányjogi panaszában az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnökének az integritási szabályzatról szóló 6/2016. (V. 31.) OBH Utasítása (Szabályzat) egésze, illetve egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

A Szabályzat a bírák, az igazságügyi alkalmazottak magatartására, az összeférhetetlenségi esetekkel, valamint a mentelmi jog felfüggesztésével kapcsolatos és az integritással összefüggő egyéb bejelentések kezelésére, valamint az ajándék elfogadásának a tilalmára vonatkozik, és személyi hatálya kiterjed az OBH, az ítélőtáblák, a törvényszékek és a járásbíróságok bíráira és igazságügyi alkalmazottaira.

A Szabályzat részletesen – részben törvényi rendelkezésekre utalással – meghatározza az úgynevezett „integritás” sérelmének eseteit, a kapcsolódó eljárás rendjét, szabályozza a mentelmi jog felfüggesztésével, illetve a folyamatban lévő eljárásokkal kapcsolatos bejelentési kötelezettséget, az ajándék elfogadásának a tilalmát, illetve az ajándékozás szabályait, az „integritási szabályszegés” esetén hozható intézkedéseket, az integritásfelelősre vonatkozó előírásokat, az integritástárgyú bejelentések intézését, ellenőrzését és nyilvántartását, valamint a külső kapcsolattartók fogadásának rendjét.

Az indítványozó kifejtette, hogy az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése (amely szerint a bíróságok szervezetének, igazgatásának és központi igazgatása felügyeletének, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg), valamint a 26. cikk (1) bekezdése (amely úgy rendelkezik, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak, továbbá a bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani) alapján a bírói függetlenség alapvető eleme, hogy a bírákra vonatkozó jogokat és kötelezettségeket csak törvényben – ráadásul csak sarkalatos törvényben – lehet megállapítani. E követelményt a Szabályzat az indítványozó szerint sérti, mert olyan kötelezettségeket állapít meg a bíróknak, amelyeknek a megsértése adott esetben akár a bírói tisztség megszüntetését is eredményezheti.

Az indítványozó emellett rámutat, hogy a Szabályzat 5. § e) pontja ráadásul az integritás fogalmát oly módon határozza meg, hogy az „jövőbeli, nem ismert felhatalmazást ad az OBH mindenkori elnökének”, mivel úgy fogalmaz, hogy az integritás egyebek mellett „az OBH elnökének utasításában és ajánlásában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelés és mindezeknek megfelelő magatartás, szervezeti működés”. Ez azzal a veszéllyel jár, hogy a „jövőben kvázi rendeleti irányítás lépjen a törvények helyébe”, ami veszélyeztetheti a bíróság, mint független hatalmi ág működését.

A döntés meghozatala előtt az Alkotmánybíróság beszerezte az Országos Bírósági Hivatal elnökének álláspontját is.

Handó Tünde, az OBH elnöke

2. Az AB-döntés indokai

Az Alkotmánybíróság három kérdésben folyatott le érdemi vizsgálatot. Először a Szabályzat 5. § e) pontjának második fordulatát vizsgálta meg a bírói függetlenség sérelme szempontjából.

Az AB emlékeztetett rá, hogy a bírói függetlenség az igazságszolgáltatás függetlenségének legfontosabb garanciája. A független igazságszolgáltatás pedig a jogállami működés egyik fundamentuma. A bírói függetlenség nem alapjog, nem is a bíró kiváltsága, hanem a jogkeresők érdekét szolgálja. Ugyanakkor nemcsak igazságszolgáltatási vagy szervezési-igazgatási alapelv, hanem egyes elemeiben a bírói tisztséget viselő személy Alaptörvényben biztosított joga és kötelezettsége is. Azzal, hogy az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése a bírák szakmai és személyi függetlenségét is garantálja, jogot biztosít a bírák mint a bírói szolgálatot ellátó természetes személyek részére a függetlenséghez. A bírói függetlenség a bírói tisztséget viselő személy vonatkozásában két síkon értelmezhető, egyrészt szakmai függetlenséget, másrészt személyi függetlenséget jelent. A szakmai függetlenség azt garantálja, hogy a bírót ne lehessen ítélkezési tevékenysége során közvetlenül befolyásolni. A személyi függetlenség pedig azt a több összetevőből álló független közjogi státust jelenti, amely a bírót a szolgálati jogviszonyának fennállása során megilleti.

Az Alkotmánybíróság áttekintette az OBH-nak az igazságszolgáltatás szervezetrendszerében elfoglalt helyét és ezen keresztül az OBH elnökének feladat- és hatásköreit, különös tekintettel arra, hogy az OBH elnökének Szabályzata milyen kérdésekben foglalhat állást. Az Alaptörvény bíróságokat szabályozó 25. cikk (5) bekezdése szerint ugyanis a bíróságok igazgatásának központi feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi.

Az irányadó törvényi rendelkezések értelmében az OBH elnöke a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, valamint a költségvetési törvény bíróságokról szóló fejezete tekintetében a fejezet irányító hatásköreit, és felügyeletet gyakorol az ítélőtáblák és a törvényszékek elnökeinek igazgatási tevékenysége felett. Az OBH elnöke általános központi igazgatási feladatkörében az igazgatási feladatainak ellátása érdekében jogszabályi keretek között – normatív utasításként – a bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, továbbá ajánlásokat és határozatokat hoz.

A fenti rendelkezések alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OBH elnökének szabályzatai alapvetően a bíróságokra vonatkozó kötelező szabályzatok megalkotását jelenthetik. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az OBH elnökének szabályzatában kizárólag olyan elvek és értékek vehetők alapul, amelyek az Alaptörvényből, a bíróságokra vonatkozó törvényekből következnek vagy azokból közvetlenül levezethetők. A szabályzatok tartalmának tehát a bírósági igazgatással kapcsolatos kérdések rendezése körében kell megmaradnia és nem érintheti az ítélkező bíró függetlenségét. Ezzel összefüggésben azt kellett az Alkotmánybíróságnak megvizsgálnia, hogy az indítvánnyal támadott Szabályzat mindezt túllépi-e.

A Szabályzat létrejöttének elsődleges célja, hogy a bírósági szervezet sértetlenségét, feddhetetlenségét, tisztességességét, becsületét szem előtt tartva megóvja a szervezetet és az abban dolgozó bírákat, valamint igazságügyi alkalmazottakat mindenfajta tisztességtelen, jogellenes befolyástól, befolyásolástól, korrupciótól. Ennek alapvető elvei az átláthatóság, a felelősség, a számonkérhetőség, a szakmaiság, a pártatlanság, a tisztességes eljárás, valamint a jogszabályokban és az OBH elnökének szervezetszabályozó eszközeiben meghatározott értékek iránti elkötelezettség, valamint a hivatás eskühöz méltó gyakorlása. Ezeket az alapelveket konkretizálja a Szabályzat 5. § e) pontjának második fordulata, mely az integritás fogalma alatt az OBH elnökének utasításában és ajánlásában meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek való megfelelést érti.

Az AB arra a következtetésre jutott, hogy a Szabályzat 5. § e) pontja az értéksemleges normativitáson túlmutató elemet nem hordoz. Kizárólag általánosan elfogadott, a szakmai és a laikus közvélemény által a bíróságokkal szemben támasztott követelmények betartását célozza, ezen túlmenően olyan személyes elemmel nem bír, mely a bírót ítélkezési tevékenységében közvetlenül befolyásolná. A magatartási szabályok előírása nem terjeszkedik túl azok a körön, amelyen belül a szervezet irányítója jogosult meghatározott alapvető elvárások megfogalmazására.

Ugyanakkor az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy a Szabályzat alapján az OBH elnöke az általa meghatározott célkitűzéseket, értékeket és elveket ajánlásba is foglalhatja és ezen keresztül az ajánlás személyi hatálya alá tartozókra nézve kötelező magatartási szabályt írhat elő. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény (Bszi.) azonban úgy rendelkezik, hogy a bíróságokra kötelező szabályzatokat az OBH elnöke csak normatív utasításként alkothat meg. Alkotmányosan nem igazolható az, hogy a törvényi felhatalmazás alapján kiadott Szabályzat további felhatalmazást adjon egy olyan a jogalkotásról szóló törvény szerint sem jogszabálynak sem pedig közjogi szervezetirányítási eszköznek nem minősülő ajánlásnak, amely a Szabályzatba foglalt magatartási szabályokat ismételné meg, vagy ilyen szabályokhoz hasonló előírásokat tartalmazna. Ezért az Alkotmánybíróság a Szabályzat 5. § e) pontjának „és ajánlásában” szövegrészével kapcsolatban megállapította, hogy a kötelező erővel nem rendelkező ajánlásban a bírói függetlenséget akár csak eshetőlegesen érintő magatartási szabályok nem írhatók elő, és megállapította, hogy a Szabályzat 5. § e) pontjának „és ajánlásában” szövegrésze sérti az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését és a bírói függetlenséget biztosító 26. cikk (1) bekezdését, ezért azt megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a Szabályzat 34. § (1) bekezdésében szabályozott integritási szabályszegést és annak következményeit szabályozhatja-e közjogi szervezetszabályozó eszköz, vagy ilyen rendelkezések Szabályzatba foglalása az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog sérelmét eredményezi-e, illetve e rendelkezések nem sértik-e a bírói függetlenséget. Ezzel összefüggésben az AB áttekintette a Szabályzatnak az „Integritás tárgyú bejelentések intézése, ellenőrzése és nyilvántartása” című IX. fejezetben foglaltak szabályozást. Az Szabályzat 44. §-a értelmében a bíróság elnöke gondoskodik a visszaélésekre, szabálytalanságokra és korrupciós  kockázatokra vonatkozó bejelentések fogadásáról, kivizsgálásáról, valamint az esetleges jogkövetkezmények alkalmazásáról, közvetlen kapcsolatot tart a korrupció-ellenességgel, integritással, közérdekű bejelentésekkel foglalkozó más szervezetekkel, a szervezet működésével összefüggő visszaélésekre, szabálytalanságokra, valamint az integritási és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentéseket kivizsgálja, továbbá pedig lefolytatja az integritássértésekkel kapcsolatos egyéb vizsgálatokat és meghozza a szükséges intézkedéseket. Ilyen szükséges intézkedés lehet a Szabályzat 34. § (2) bekezdése értelmében az integritássértés megállapítása, az integritást sértő személy felé a megállapítás tudomására hozása, a feltárt problémák és azok okainak megszüntetése a jogszerű állapot helyreállításával, az okozott sérelem orvoslása, továbbá kötelezettségszegés esetén a felelősségre vonás kezdeményezése, valamint más hatóságok megkeresése.

[htmlbox BDT]

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a bíráknak nem csak a másik két hatalmi ág képviselőitől, hanem a többi bírótól is függetlennek kell lenniük, és ezzel összefüggésben áttekintette, hogy mely jogszabályok tartalmaznak rendelkezéseket a bírák felelősségre vonhatóságával kapcsolatosan. Ez alapján a testület arra a következtetésre jutott, hogy a bírák fegyelmi felelősségre vonása, illetve a velük szemben alkalmazható munkajogi intézkedések törvényi felhatalmazáson kell, hogy alapuljanak és az Alaptörvénynek megfelelően azon is alapulnak. Ennek oka egyfelől az, hogy az ilyen intézkedésekkel szemben igénybe vehető jogorvoslat az Alaptörvény alapján csak törvényi szinten szabályozható, másfelől pedig az, hogy a bírák függetlenségét közvetlen érintő szabályok szintén alaptörvényi előírás miatt törvényi rendezést igényelnek.

Ehhez képest az integritássértéssel kapcsolatos bejelentések kivizsgálására irányuló eljárást a Szabályzat viszonylag részletesen szabályozza, számos rendelkezés vonatkozik a bejelentés elintézésére, a vizsgálat lefolytatására, valamint az érintett meghallgatására. Emellett a Szabályzat 34. § (2) bekezdése részletesen felsorolja, hogy integritássértés esetén a bíróság elnöke milyen intézkedéseket tehet, és a Szabályzat 44. §-a is tartalmaz a bíróság elnöke által alkalmazható további jogkövetkezményeket. Ugyanakkor a Szabályzat nem rendelkezik arról, hogy a bíróság elnöke ezeket az intézkedéseket milyen formában teheti meg, vagy milyen formában köteles megtenni. A közjogi szervezetszabályozó eszköz nem rendelkezik továbbá arról sem, hogy ez a munkáltatói jogkört gyakorló bírósági vezető munkaügyi intézkedését jelenti-e, vagy olyan jogkövetkezmény megállapítását, amely esetlegesen munkajogi jogkövetkezményt von vagy vonhat maga után.

Az AB szerint ugyanakkor egy közjogi szervezetszabályozó eszköz – mint jelen esetben a Szabályzat – nem szabályozhat olyan tárgyköröket, amelyek közvetlen kapcsolatban vannak valamely alapvető joggal, így a jogorvoslathoz való joggal, valamint a bírói függetlenséggel, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Szabályzat 34. § (2) bekezdésének a) – b) és e) pontjai és a 44. § a) pontjának „és az esetleges jogkövetkezmények alkalmazásáról” szövegrésze, valamint a 44. § d) pontja alaptörvény-ellenesek, és azokat megsemmisítette.

Az ügy előadó alkotmánybírája Sulyok Tamás volt.

---