Amicus Curiae a felsőoktatási törvényről

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A felsőoktatási törvény elfogadott módosításával kapcsolatban Jakab András, Sólyom László, Lévai Miklós és Szente Zoltán amicus curiae levelet írtak az Alkotmánybírósághoz és a törvénymódosítás ex tunc hatállyal való megsemmisítésére tettek javaslatot.

A jogszabályalaptörvény-ellenessége abból következik, hogy az Európai Gazdasági Térség tagállamain kívüli székhellyel rendelkező felsőoktatási intézmények számára többletkövetelményeket állapít meg, az ilyen intézmények magyarországi működéséhez nemzetközi szerződés megkötését írja elő. Ez a rendelkezés ellentétes az Alaptörvény X. Cikk (3) bekezdésével.

[multibox]

A szerzők úgy értékelték, hogy az Alaptörvény eltérő védelemben részesíti a felsőoktatási intézmények működésének különböző részterületeit, mert a kutatás és a tanítás vonatkozásában az egyetemeket önállóság illeti meg, de az intézmények szervezeti rendjét az állam szabályozhatja. Ez a szabályozási jogkör azonban nem korlátlan. Ha a szabályozás korlátja kizárólag az lenne, hogy a felsőoktatási intézmények szervezetét törvényben kell szabályozni, akkor az egyetemi autonómia kiüresedne és az államnak lehetősége lenne teljesíthetetlen működési feltételek megállapítására.

A szerzők úgy vélik, hogy ha az állam túlzottan szigorú, aránytalan működési feltételeket támaszt az egyetemekkel szemben, akkor ennek a szabályozásnak közvetetten a kutatás és az oktatás szabadságára is kihatása lesz, amely az állam által elvileg érinthetetlen terület. Ebből pedig az a következtetés vonható le, hogy az állam nem kötheti a külföldi felsőoktatási intézmények működését önkényes feltételekhez. Ezért a törvénymódosításban megvalósított alapjog-korlátozás nem igazolható.

A levél megfogalmazói hangsúlyozzák, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata az egyetemi autonómiát a művelődési-, művészi-, és tudományos szabadsággal, a tanuláshoz-, és a tanításhoz való joggal összefüggésben értelmezi. Az egyetemi autonómia biztosítása pedig az állam intézményvédelmi kötelezettségéből vezethető le.

A szerzők szerint a korábbi Alkotmány alapján kialakult AB gyakorlat a jelen ügyben azért alkalmazható, mert az Alkotmányban és az Alaptörvényben a művelődési-, művészi-, és tudományos szabadsággal, a tanuláshoz-, és a tanításhoz való joggal való rendelkezések szinte szó szerint megegyeznek.

A szerzők szerint a felsőoktatási törvény módosításával a jogalkotó nyilvánvalóan önkényes feltételt támasztott, mivel a külföldi egyetemek Magyarországon való működéséhez az érintett felsőoktatási intézmény székhelye szerinti államnak a magyar állammal kell nemzetközi szerződést kötnie, illetve annak hatályát a magyar államnak el kell ismernie. Az pedig, hogy a magyar állam kivel köt nemzetközi szerződést, illetve a nemzetközi szerződés kötelező hatályát elismeri-e a mindenkori magyar kormány és a mindenkori országgyűlés diszkrecionális jogkörébe tartozik. Ezzel meglátásuk szerint lehetővé válik a szabályozási körbe tartozó felsőoktatási intézmények egyetemi autonómiától való teljes megfosztása, amelyre az egyetemeknek nincs ráhatása és jogorvoslattal sem élhetnek.

[htmlbox Jogászvilág_hírlevél]

A szerzők szerint a jogszabály-módosítás azon része, amely kimondja, hogy a külföldi felsőoktatási intézmény „Magyarországon csak akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha a székhelye szerinti országban működő és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató, államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül”, jelentős szigorításként értékelhető, és hátrányos a tanulás és tanítás szabadságára. Az AB korábbi gyakorlata szerint a tanszabadság nem csak alapvető jogállami érték, hanem szubjektív jog is. Tágabb értelemben a tudomány szabadsága a véleménynyilvánítás szabadságának keretei közé tartozik.

A törvénymódosítás indokolása szerint az Nftv-nek „biztosítania kell a nemzetközi felsőoktatási együttműködés irányát, területét meghatározó támogató magyar kormányzati szándék, a külpolitikai célkitűzések, valamint a nemzetközi kapcsolatok működtetésével járó hallgatói, oktatói mozgás, beutazás során az időszerű nemzetbiztonsági szempontok érvényesülését.” A szerzők a már Magyarországon működő külföldi egyetemekkel kapcsolatosan megjegyzik, hogy a fenti célok ugyan legitim közérdekű célok, azonban véleményük szerint nem elég a közérdekre történő ilyen általános utalás, mivel az, az egyetemi autonómia kiüresítéséhez vezet, mert a szabályozás alapján bármilyen intézmény, bármikor megszüntethető. A kormányzati szándéknak és a külpolitikai célkitűzésnek is az alkotmányos keretek között kell megvalósulnia.

A a nemzetbiztonsági szempont, mint legitim cél esetén azt kell igazolnia a jogalkotónak, hogy a székhely szerinti államban lévő kampusz működtetése és felsőoktatási tevékenység folytatása arányos korlátozása a tanszabadságnak és azt, hogy ez milyen módon szolgálja a nemzetbiztonsági szempontokat. Az alapjog-korlátozásnak minden esetben kellően konkrétnak kell lennie, máskülönben az Alaptörvény által előírt szükségességi-arányossági teszt nem végezhető el. Arra is emlékeztettek, hogy a külföldi egyetemek csak egyedi engedéllyel és folyamatos ellenőrzés mellett folytathatnak oktatási tevékenységet Magyarországon, ezért a törvényi jogkorlátozás nem indokolt.

A levél konkrétan kitér a CEU/ Közép-Európai Egyetem helyzetére is, és megjegyzi, hogy az intézménnyel kapcsolatos vitában több legitim jogkorlátozási indok is elhangzott.

Az egyik érv, hogy a módosításra azért van szükség, hogy a CEU-nak ne legyen előjoga és ne adhasson ki a képzésekről a magyar mellett amerikai diplomát is. Ezzel kapcsolatosan megjegyzik, hogy ez a kitétel nem kizárólag a CEU-t érinti, illetve, hogy az Nftv. korábban hatályos szövege erre kifejezetten lehetőséget biztosított, ezért más egyetemek is éltek ezzel a lehetőséggel, tehát ez nem a CEU privilégiuma volt.

A vitában elhangzott az, az érv is, hogy a CEU nem létező képzésekről állít ki diplomát, amelyet azonban ténybeli tévedésnek minősítettek és hivatkoztak arra, hogy a CEU az okleveleket a New York Állam Oktatási Hivatala által akkreditált intézményként adja ki.

A harmadik érv szerint a CEU jogellenesen működött, amely indokolta a törvénymódosítást. Ezt az Oktatási Hivatal jelentésére alapítva állították, azonban ez a jelentés 27 másik külföldi felsőoktatási intézménynél is megállapította valamilyen formában a jogellenes működést, azonban ezeket az intézményeket nem érte hasonlóan súlyos szankció. A jelentés szerint a feltárt hibák pótlása folyamatban volt, ezért nem volt szükség az alkotmányos jogok korlátozására. A külföldi kampusz működtetésének előírása szervezeti kérdés, amelynek alkotmányos korlátozását a jogalkotó nem indokolta.

A levél megfogalmazói szerint a jogállamiság elvének sérelmét okozza, hogy a törvénymódosítás a külföldi egyetem működését teljesíthetetlen feltételhez köti. Kitérnek arra is, hogy a föderatív államokban székhellyel rendelkező egyetemek esetében, ahol a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére a föderatív államok jogosultak, ezeknek az államoknak a központi kormányzatával előzetes megállapodást kell kötni. Ez a rendelkezés kizárólag néhány amerikai egyetemet érint. Azonban az Egyesült Államok alkotmánya szerint a szövetségi kormányzat csak az alkotmány által számára fenntartott jogkörökkel rendelkezik, minden más hatáskört a tagállamok gyakorolnak. Az amerikai alkotmány az oktatással kapcsolatos hatásköröket nem ruházza át a szövetségi kormányra, ezért a szövetségi kormány nem jogosult nemzetközi szerződést kötni oktatási kérdésekben.

[htmlbox Változásfigyeltetés]

Hivatkoznak a levélben továbbá az európai jogi kultúrára, amely magában foglalja a senkitől sem várható el a lehetetlen/senki sem kötelezhető a lehetetlenre elvet, amely a jogállamiság elvéhez szorosan kapcsolódik, mivel a lehetetlen feltétel előírása lehetetlenné teszi a jogkövetést. Az Alaptörvény B) cikke deklarálja Magyarország jogállamiságát, amelyhez a fenti elv betartása is elengedhetetlen.

Az AB két évtizedes gyakorlata töretlen abban, hogy a jogállamiság esszenciális összetevője a jogbiztonság követelménye. A jogbiztonság egyik alappillére pedig a bizalomvédelem, amelyet az AB közelmúltbeli gyakorlata szerint úgy kell értelmezni, hogy a jogalkotó fennálló, tartós viszonyokba való beavatkozásának korlátja lehet a bizalomvédelem. A bizalomvédelem egy jogszabály változatlan fennmaradásához fűzött, megalapozott, a jog által védett várakozás. A szerzők kiemelik, hogy az AB esetről-esetre mérlegel a jogalkotó szabadsága és a címzetteknek a szabályozás állandóságához, kiszámíthatóságához fűződő érdeke között, vizsgálva, hogy a jogszabályváltozás miatt a jogalanyokat ért hátrány indokolja-e a módosítás alaptörvény-ellenességének megállapítását. A meghatározott jogviszonyok jövőre nézve történő megszüntetése kapcsán az AB figyelembe vette, hogy a felek bizakodhattak-e a fennálló jogi helyzet viszonylagos változatlanságában, illetve a szabályozás változatlansága ésszerűen elvárható volt-e.

A szerzők ezzel kapcsolatban úgy vélik, hogy a CEU-t a törvénymódosítás súlyosan hátrányos helyzetbe hozza és ezzel párhuzamosan a szabályozás változásának indokai nem világosak. Meglátásuk szerint az egyetem sokéves működése, tevékenységének eredményei, magyarországi beágyazottsága és a felsőoktatással kapcsolatos kormányzati politika alapján ésszerűen feltételezhette, hogy felsőoktatási tevékenysége a jövőben is zavartalanul folytatódhat és intézményi döntéseit erre alapozva hozhatta meg.

A jogállamiság sérelmét eredményez, hogy a törvénymódosítás indokolatlanul különbséget tesz a Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézmények között, az alapján, hogy az intézmény székhelye EGT tagállamban található-e vagy sem. A jogszabály indoklásából nem derül ki, hogy a jogalkotó mire alapozza ezt a különbségtételt és azt milyen alkotmányos cél indokolja. A szabályozás néhány külföldi egyetemre nézve diszkriminatív jellegű.

A jogszabály támogatóinak nyilatkozatiból és a parlamenti vita során elhangzottakból a szerzők szerint arra lehet következtetni, hogy a szabályozáscélja a CEU helyzetének újraszabályozása, működésének akadályozása, illetve megszüntetése volt. Az egy intézményre szabott vagy az eredményét tekintve egy intézményre súlyosan hátrányos szabályozás sérti a jogbiztonság követelményét, mert az intézmény számára lehetetlenné teszi a jogvédelmet. Az egyedi ügyben hozott általános szabályozással pedig a jogalkotó tulajdonképpen elvonja a végrehajtó hatalom jogkörét, mivel normatív aktussal akar elérni olyan célt, amelyet egyedi hatósági döntéssel kellene.

A levélzárásaként még kitérnek a törvény elfogadási körülményeiben tapasztalható visszásságokra, a kellő felkészülési idő hiányára és a szerzett jogokkal kapcsolatos alkotmányos aggályokra is.

---