Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Cikksorozatunk első részében többek között az építési tevékenység, az építési telek, a használatbavételi és a fennmaradási engedély, valamint a bontás körében kialakult bírói gyakorlatot ismertetjük.
A Kúria Elnöke „Az építésügyi hatósági eljárások gyakorlata” vizsgálati tárgykörben joggyakorlat-elemző csoport felállítását rendelte el.
A Kúria joggyakorlat-elemzés elvégzése után összefoglaló véleményében említést tett arról, hogy az építésügyi hatósági eljárások szabályozásában 2013-tól jelentős változások következtek be, amelyek eredményeként az előzetes építésügyi hatósági engedélyt igénylő építési tevékenységek köre lényegesen csökkent, ezzel párhuzamosan a bejelentéshez kötött építési munkák száma nőtt és kiemelt fontosságúvá váltak az építésfelügyeleti és építésrendészeti eljárások.
A joggyakorlat-elemző csoport munkája kizárólag befejezett ügyeket érinthette, ebből fakadóan – a jogi környezet viszonylag közeli időpontban történő változására, valamint a hatósági és bírósági eljárások időtartamára figyelemmel – az elemzésben feldolgozott döntések nagyobb hányada még a régi szabályozási környezetben irányadó jogszabályi rendelkezéseket alkalmazta.
A fentiekre tekintettel a joggyakorlat-elemző csoport úgy határozott, hogy a korábbi jogszabályi rendelkezéseken nyugvó döntések elemzése mellett egyrészt az új szabályozáson alapuló ítéleteket is ismerteti és elemzi, másrészt felhívja a figyelmet az eltérésekre és bemutatja a hatósági jogalkalmazás problémáit, valamint kiemelten foglalkozik a szabályozási modellváltás építésügyi hatósági eljárásokra és a településtervezésre gyakorolt hatásaival.
1.Az építési engedélyezési és a használatbavételi engedélyezési eljárás
Az építési tevékenység végzése (általános szabályok)
A joggyakorlat-elemző csoport elé került engedélyezési eljárásban a felmerülő jogkérdés – többek között – az volt, hogy az adott építési tevékenységre milyen építésügyi előírásokat kell alkalmazni, ha az engedélykérelem benyújtása óta (után) az építtető számára kedvezően változtak az építésügyi szabályok. Az építtető azon az alapon támadta az építést nem engedélyező határozatot, hogy az nem a hatályos jogszabályokat alkalmazta.
A Kúria a Kfv.II.37.287/2017/9. számú ítéletében kifejtette, hogy a 2015. november 7-én indult újabb megismételt eljárásban főszabályként az alapeljárás megindításakor hatályos építésügyi szabályok szerint kell eljárni, azonban a hatóságnak azt kellett vizsgálni, hogy az Étv. 36. § (4) bekezdése alapján a hatályban lévő építésügyi szabályok az építtető számára kedvezőbben változtak-e. Az építésügyi hatóságnak minden megismételt eljárásban vizsgálni kell, hogy melyik időpont szerinti jogszabályokat kell alkalmazni attól függően, hogy az építtetőre melyik a kedvezőbb. A döntésben kifejtette a Kúria azt is, hogy a HÉSZ változtatási tilalommal kapcsolatos rendelkezése az új kérelem benyújtása után lépett hatályba, amely szabály kedvezőtlenebb az építtető számára, így az Étv. 36. § (4) bekezdésében foglaltak alapján az építtető számára terhesebb szabály az adott ügyben nem volt figyelembe vehető.
Az építési telek fogalma
A joggyakorlat-elemzés tárgyát képező ügyben a Kúria – visszautalva a korábbi felülvizsgálati kérelemmel nem támadott elsőfokú ítéletre – kimondta, hogy a tárgyi ingatlant a bíróság építési teleknek minősítette, mivel közterületi kapcsolattal rendelkezik, ezért gépjárművel közútról közvetlenül is megközelíthető a tervezett építmény létesítése esetén. Az OTÉK 33. § (1) bekezdés a) pontja és az 1. számú melléklet 30. pont c) alpont alapján előírt feltétel – vagyis a gépjárművel közterületről való megközelítés – biztosított, ezért az elsőfokú ítéletet hatályában fenntartotta.
A megfelelő megközelítés biztosításának követelményével foglalkozott a Kúria a Kfv.II.37.164/2018/8. számú ítéletében kimondva, hogy a jogszabályi feltételeknek nem formálisan, hanem ténylegesen kell teljesülnie.
A joggyakorlat-elemző csoport által hivatkozott ítéletben a Kúria rámutatott arra, hogy a jogszabály helyes értelmezése szerint egy olyan út, amely további útkapcsolattal nem rendelkezik, nem teljesíti a közúthálózathoz való csatlakozás feltételét. Ellenkező értelmezéssel az a jogalkotói cél üresedne ki, amely egyértelműen arra irányul, hogy az épülettel, emberi jelenléttel rendelkező ingatlan megközelíthetősége köz- vagy magánúton az úthálózattal való szabályos kapcsolat révén megvalósulhasson. Ezért az ingatlan megfelelő megközelítésének hiánya miatt az építési engedély iránti kérelem elutasítása jogszerű.
A kereseti kérelemhez kötöttség
A Kúria több iránymutató döntésében kimondta, hogy a közigazgatási perekben a keresetindításra nyitva álló 30 napos határidőn belül a félnek konkrét jogszabálysértésre is utalnia kell. Nem elfogadható, ha a fél 30 napon túl határozza meg a kereset irányultságát (EBH.216.K.11.) A bíróságnak közigazgatási perben is kérelemhez kötötten kell eljárnia. A bíróság nem hagyhatja figyelmen kívül, hogy a felperes a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát milyen tények és bizonyítékok alapján kérte (EBH.2016.K.10.).
A 2018. január 1-jén hatályba lépett Kp. is azonos rendelkezéseket tartalmaz a keresetindítási határidővel, illetve a keresetváltoztatással kapcsolatban.
A keresetváltoztatás határideje, a kereset pontosítása
A joggyakorlat-lemező csoport által vizsgált Kfv.II.38.347/2018/9. számú ítéletében a Kúria kimondta, hogy az első tárgyaláson tett keresetpontosítás új jogszabálysértésre nem irányulhat, azonban a keresetben megjelölt jogszabálysértés körében új indokot tartalmazhat.
A használatbavételi engedélyezési eljárás
A Kúria a Kfv.II.37.286/2015/10. számú ítéletében rögzítette, hogy a használatbavételi engedély jogszerűsége akkor állapítható meg, ha a megvalósult építmény a jogszabályban, illetőleg az építési engedélyben előírtaknak megfelel.
A Kúria a Kfv.III.37.343/2016/8. számú ítéletében kifejtette, hogy a használatbavételi engedélyezési eljárás során a hatóságnak abban kell döntenie, hogy az épületet az építési (fennmaradási) engedélynek megfelelően, rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas módon építették-e meg.
A Kúria a Kfv.IV.37.751/2018/5. számú ítéletével megállapította, hogy a rendeltetésszerű és biztonságos használat követelménye magában foglalja a megfelelő számú parkolóhely biztosítását is.
2.A fennmaradási engedélyezési eljárás szabályainak változásai
Az Étv. 48/A. § (1) bekezdésének 2016. május 13-ától hatályos szövege fontos változást hozott a fennmaradási engedély kiadásának feltételeiben. Ezzel a módosítással kizárólag objektív alapon, a hatályos jogszabályoknak megfelelően létesített, vagy azok alapján szabályossá alakított építmények esetében tette lehetővé a jogalkotó a fennmaradási engedély biztosítását. Ezzel egyidejűleg megszüntette, hogy az engedély kiadható legyen akkor is, ha a szabálytalanság közérdeket nem sért, vagy az érdeksérelem a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható. A joggyakorlat-elemzés kiemeli, hogy a módosítás eredményeként megszűnt annak lehetősége, hogy az építési hatóság részben szubjektív, mérlegelési alapon adja ki a fennmaradási engedélyt.
A fennmaradási engedélyezési eljárás elhatárolása az építésügyi hatóság kötelezési eljárástól és a tudomásulvételi eljárástól
A joggyakorlat-elemző csoport szerint a két építésügyi hatósági eljárásnak továbbra is lényegesen eltérő szabályok szerint kell folynia.
Amíg az építésügyi hatósági kötelezésre irányuló eljárás hivatalból indul, addig a fennmaradási engedélyezési eljárást a hatóság kizárólag az építtető vagy a tulajdonos kérelmére alapítottan jogosult lefolytatni.
A kötelezési eljárásra az Étv. 47. §-a, míg a fennmaradási engedélyezési eljárásra a 48/A. §-a vonatkozik, utóbbi esetben a 48/A. § (5) bekezdésére tekintettel a hatóság csak meghatározott szubjektív és objektív határidőn belül intézkedhet és rendelhet el bontást.
Az alkalmazandó jogszabály
A közigazgatási eljárások egyik alapvető kérdése, hogy a hatóságnak melyik időpontban hatályos jogszabályi környezet alapulvételével kell meghoznia döntését. A bírói gyakorlat szerint a kérelemre induló eljárásokban a kérelem benyújtásakor hatályos jogszabályokat kell alkalmazni, kivéve, ha olyan jogszabályváltozás történt, amelyet a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni szükséges.
Az építési hatóság tényállás-tisztázási kötelezettsége
A fennmaradási engedélyezési eljárások az esetek többségében a hatóság felhívására benyújtott kérelemmel indulnak. A Kúria a Kfv.II.37.776/2015/7. számú ítéletében elvi éllel mutatott rá, hogy a 193/2009. Korm. rendelet 39. § (2) bekezdése alapján kiadott hatósági felhívás ténye az ügy érdemi elbírálására nincs kihatással. A fennmaradási tervdokumentáció benyújtására vonatkozó felhívás a hatóságot a későbbiek során nem köti, az kötelezően nem vezet az engedély kiadásához.
Az építési jogosultság igazolása
Az Étv. hatálybalépésétől egészen 2012. december 31-ig az Étv. 48. § (1) bekezdésére figyelemmel a fennmaradási engedély kiadásának egyik feltétele volt az építési jogosultság megfelelő igazolása.
A Kfv.II.37.630/2017/6. számú ítéletében a Kúria kifejtette, hogy a perbeli ügyben a megelőző bírósági eljárásban hozott ítéletben rögzítésre került, miszerint a 2013. január 1-jét követő építéshatósági eljárásokban az építési jogosultság igazolása, a tulajdonostársak hozzájáruló nyilatkozatának beszerzése nem feltétele a fennmaradási engedély kiadásának.
A joggyakorlat-elemzés rávilágított, hogy 2013. január 1-je korszakhatár volt az építési jogosultság igazolása kérdéskörében. Az azt megelőzően indult fennmaradási (és egyéb engedélyezési) eljárásokban kötelező volt az építtetőnek igazolnia építési jogosultságát, mert ennek hiányában kérelme elutasításra került. A 2013. január 1-je után induló engedélyezési ügyekben az Étv. már nem írja elő a fennmaradási engedély kiadásának feltételeként az építési jogosultság igazolását, amely további problémákhoz vezetett.
3. A bontás
A Kúria kiemelte, hogy az engedélyhez nem kötött (jogszerű) építési tevékenységnek is meg kell felelnie az általános érvényű és a helyi építésügyi előírásoknak, a jogszerű építési tevékenység tekintetében sem mulasztható el a szakszerűségi vizsgálat. Az Étv. 48. § (5) bekezdésében foglalt szakszerűtlenség fennállását az építésügyi hatóságnak vizsgálnia kell és ha szakszerűtlenséget állapít meg, intézkedési kötelezettsége áll fenn.
Az Étv. 51. § (1) bekezdésben foglaltakból fakadóan alapvetően a tulajdonos és az építtető személye egybeesik. Ellentétes tényállítások esetén vélelem áll fenn arra, hogy a tulajdonos és az építtető személye nem tér el. Ha megállapítható az eltérés, az építtető az, aki a szabálytalan építési munkát végeztette [Eljr. 68. § (1) bekezdés]. Az ingatlan elidegenítése, az adásvétel az építtetői státuszt nem érinti, de az új tulajdonos eljárásról értesítése és tűrésre kötelezése nem mellőzhető, mert csak így biztosított a döntés végrehajthatósága. Az Étv. 51. § (1) bekezdése abban az esetben írja elő a szabálytalan építési tevékenység esetében az építtető kötelezését a tulajdonos helyett, ha a szabálytalan építési munkát nem a tulajdonos végeztette, tehát amennyiben kétséget kizáróan kettéválik az ingatlan tulajdonosának és az ingatlanon folytatott szabálytalan építési tevékenység építtetőjének a személye. Ilyen esetben az építésügyi hatóság az építtető személyének a megjelölését elvárható módon az ingatlan tulajdonosától kérheti számon, akinek az egész közigazgatási eljárás tartalma alatt lehetősége van bejelenteni az építtető személyét.
A joggyakorlat-elemző csoport elé került egyik ügyben a Kúria a lábakon álló gépkocsibeállót épületnek és nem műtárgynak minősítette. Részben teret zár körül és tároló funkciót lát el. Építési engedély nélkül létesíthető, azonban a hatóság feladata vizsgálni, hogy az építési tevékenység jogszabálysértő-e.
Egy másik ügyben előtető, védőtető építési engedély nélkül létesítéséről volt szó. Az OTÉK 1. számú melléklet 114/b. pontjában meghatározott, a telek beépített területe definíció egy számított érték, amelynek számításakor az előtető, védőtető figyelmen kívül marad. A Kúria Kfv.II.37.484/2017/9. számú döntésében rámutatott, az építési engedély nélkül végezhető tevékenységek közé csak az előtető, védőtető építése vagy felújítása tartozik, amennyiben viszont az a terasz körbeüvegezésével és hőszigetelésével már helyiséggé válik, arra nem vonatkozik az előtető, védőtető felújítására, korszerűsítésére, átalakítására vonatkozó kivételszabály, a beépítési százalékba a bővítmény, mint helyiség beszámít, a beépítési mértéket megnöveli.
Egy másik ügyben a Kúria azt állapította meg, hogy A hűtőkamra, ami fémkereken nyugszik, nem minősül építménynek és műtárgynak sem, mivel nincs a talajhoz rögzítve, kerekein elmozdítható, így nem helyhez kötött, ezáltal nem lehet építmény, épület sem.
Az oldal (homlokvonali) és telekbelső kerítés, amennyiben a jogerős használatbavételi engedély része, akkor az évekkel később előterjesztett szomszédi beadványban vitatása nem éleszthető fel. A végleges használatbavételi engedély elleni fellebbezési jog kimerítése hiányában a döntés jogerőssé vált, ezért annak vitatásához való jog, azaz a jogorvoslati jog – miként arra a Kúria a Kfv.VI.37.076/2018/9. számú döntésében rámutatott – elenyészett.
A Kúria rámutatott, hogy amennyiben nem biztosított az egy lakásból kialakított két új önálló lakás esetében a plusz egy gépjármű ingatlanon (telken) belüli elhelyezése az OTÉK 42. § (1) bekezdés és 4. számú melléklet 1. pontja figyelembevételével, úgy az eredeti egy lakás rendeltetési egység helyreállításának, visszaállításának elrendelése jogszerű.
A joggyakorlat-elemző csoport kiemelte, hogy az építmény definíció figyelembevételével a bírói gyakorlat egységes abban, hogy a reklám tartószerkezet és az arra kifeszített védőháló, molinó, a tartószerkezet és a rajta lévő vászon egymást feltételezve, együttesen az építmény jogi sorsát osztják.
A joggyakorlat-elemzés alapján az építmény definíció egyes fogalmi elemei, mint pl. a helyhez kötöttség vagy a talaj feletti légtér megváltoztatása, továbbá az emberi tartózkodásra történő alkalmasság mind-mind olyan szempontok, amelyek a létesítmény építmény, ezen belül épület jellegét, rendeltetését meghatározzák. A Kúria által kimunkált ítélkezési gyakorlat egységes abban, hogy a fenti ismérvek figyelembevételével akár egy kerti létesítmény, egy lefedés nélküli tető (dobogó), vagy egy meglévő tartószerkezetre elhelyezett reklámponyva, de még egy görgethető, kerekekkel rendelkező mobilház is építmény.
Amennyiben túlmutat az építmény rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmassá tételén a létrehozott állapot, akkor új építésnek, újraépítésnek minősül, különösen, ha mind anyagában, mind szerkezetében, mind megjelenésében a korábbihoz képest eltérő állapot jön létre.
