Az önkormányzati érdeksérelem külföldiek ingatlanszerzése során

A polgármester érdeksérelem fennállásáról szóló értesítése alapján a külföldiek ingatlanszerzését engedélyező hatóságnak érdemben kell vizsgálnia, hogy az ingatlanszerzés a települési önkormányzat, vagy az általa közvetlenül igazgatott területtel összefüggésben a Fővárosi Önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdekét sérti-e. Az értesítésből egyértelműen ki kell tűnnie, hogy az önkormányzati érdeksérelem milyen helyi közügyet érint – a Kúria eseti döntése.

Releváns jogszabályhely: 1993. évi LXXVIII. törvény 1/A. § (2) bekezdés; 251/2014. (X. 2.) Korm. rendelet 4. § (1) bekezdés a) pont, (3) bekezdés.

Ami a tényállást illeti, egy orosz állampolgár felperes vevőként adásvételi előszerződést kötött a Budapest XIII. kerületi ingatlan tulajdonjogának megszerzésére. A felperes ingatlanszerzésének engedélyezése iránti kérelmet terjesztett elő a kormányhivatalnál, mint illetékes hatóságnál (I. rendű alperesnél), aki felhívta az önkormányzat polgármesterét (II. rendű alperes), hogy nyilatkozzon, a felperes külföldi állampolgár ingatlanszerzése sért-e önkormányzati érdeket, és amennyiben érdeksérelem merült fel, tárja fel ennek indokait. A polgármester indokolás nélküli nyilatkozatában arról tájékoztatta a hatóságot, hogy az ingatlanszerzés önkormányzati érdeket sért, minek hatására az a felperes kérelmét elutasította a Lakástörvény 1/A. § (2) bekezdése és a külföldiek mező- és erdőgazdasági hasznosítású földnek nem minősülő ingatlanokat érintő tulajdonszerzéséről szóló Korm. rendelet 4. § (1) bekezdésének a) pontja és (3) bekezdése alapján.

A törvény értelmében a külföldi jogi személy vagy a külföldi természetes személy az ingatlant az ingatlan fekvése szerint illetékes fővárosi és vármegyei kormányhivatal engedélyével szerezheti meg. A Korm. rendelet szerint az ingatlanszerzést engedélyezni kell, amennyiben az közérdeket és önkormányzati érdeket nem sért. Amennyiben az ingatlanszerzés közérdeket vagy önkormányzati érdeket sért, a kérelmet el kell utasítani. Önkormányzati érdek sérelmének minősül, ha az ingatlanszerzés a települési önkormányzat, vagy az általa közvetlenül igazgatott területtel összefüggésben a Fővárosi Önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdekét sérti, és erről az ingatlan fekvése szerint illetékes települési, kerületi polgármester a megkeresését követő harminc napon belül értesíti a fővárosi és vármegyei kormányhivatalt.

A felperes keresetében kifogásolta, hogy sem a polgármester nyilatkozatából, sem a hatóság határozatából nem állapítható meg, hogy a felperes ingatlanszerzése milyen kötelező vagy önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdekét sérti. A hatóság védiratában kifejtette, hogy a kógens jogszabályi rendelkezések okán az önkormányzati érdeksérelem fennállására vonatkozó polgármesteri nyilatkozat esetén mérlegelés nélkül el kellett utasítania a felperes kérelmét, további tényállás-tisztázási és indokolási kötelezettsége nem állt fenn. A polgármester szerint mivel nem az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) szerinti szakkérdésben nyilatkozott, nem érdemi döntést hozott, nyilatkozatát diszkrecionális jogkörében tehette meg.

Az elsőfokú eljárás

A törvényszék a határozatot megsemmisítette, a hatóságot új eljárás lefolytatására kötelezte, azzal, hogy a megismételt eljárásban a hatóságnak ismételten meg kell keresnie a polgármestert, és fel kell hívnia, hogy tegyen új, megfelelő tartalmú, indokolt nyilatkozatot, majd ennek birtokában kell ismételten döntést hoznia és azt indokolnia. Megállapította, hogy a Korm. rendelet alapján a hatóság nem hagyhatta volna figyelmen kívül, hogy a rendeletnek megfelelő nyilatkozatot adott-e a polgármester. Hangsúlyozta, hogy bár a Korm. rendelet nem szakhatóságnak nevezi a polgármestert, a Korm. rendeletben meghatározott eljárási rend, különös tekintettel a polgármestert megkeresésre kötelező része és a polgármester nyilatkozattételi kötelezettségét, és annak tartalmát előíró szabályára, a szakhatósági eljárás tartalmi elemei fennállnak, ezért a polgármester eljárására az Ákr. 55. § (2) bekezdése (szakhatóságokra vonatkozó szabályok) is irányadó.

A jogerős ítélet indokolása szerint a polgármesternek kifejezetten meg kellett volna jelölnie mi az az ok, tény, körülmény, amely miatt a külföldi állampolgár ingatlanszerzése az Önkormányzat érdekét sérti. Legalább arról számot kellett volna adnia, mi az a törvényben meghatározott kötelező vagy az Önkormányzat által önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdek, amelynek sérelme miatt nem tudja elfogadni a felperes ingatlanszerzési szándékát. A tulajdonhoz való alapjog önkényes korlátozását eredményezte, hogy az alperes az indokok figyelmen kívül hagyásával, ennek következtében a tényállás-tisztázási és az azzal szorosan összefüggő indokolási kötelezettség megsértésével utasította el a felperes ingatlantulajdon megszerzésének engedélyezésére irányuló kérelmét.

A felülvizsgálati kérelem tartalma

A polgármester álláspontja szerint a hatóságnak nincs mérlegelési lehetősége közérdek- vagy önkormányzati érdeksérelem esetén, a kérelmet el kell utasítania. A hatóság nem folytathat le bizonyítási eljárást arra vonatkozóan, hogy az ingatlanszerzés valóban sérti-e a közérdeket vagy önkormányzati érdeket, és ha sérti, akkor milyen közérdeket vagy önkormányzati érdeket sért. Úgy ítélte meg, hogy nem vezethető le a Korm. rendeletből világosan a polgármester nyilatkozattételi és indokolási kötelezettsége. Az meghatározza az önkormányzati érdeksérelmet, és azt a kötelezettséget rója a polgármesterre, hogy érdeksérelem fennállása esetén erről értesítse a kormányhivatalt. A polgármester számára kizárólag értesítési kötelezettséget és nem indokolással ellátott szakhatósági döntéshozatalt ír elő.

Vitatta továbbá, hogy szakhatóságnak minősülne. Az Ákr. 55. §-a meghatározza azt, hogy milyen jogszabályban lehet kijelölni szakhatóságot és annak milyen a jogszabályban meghatározott szakkérdésben kell állást foglalnia. A polgármester értesítési kötelezettségét előíró jogszabály nem törvény és nem is a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet, azt a jogalkotó a Lakástörvényben kapott felhatalmazás alapján alkotta meg, amely nem terjedt ki arra, hogy az Ákr. szerinti szakhatóságot jelöljön ki.

Hangsúlyozta továbbá, hogy a polgármester az érdeksérelem megállapítása során nem azt vizsgálja, hogy a kérelem teljesítése jogszerű-e, hanem azt, hogy az önkormányzat érdekét sérti-e. Amennyiben a polgármester ezen ügyekben szakhatóságként jár el, akkor az értesítésére a döntésre vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni, az azonban nem nevezhető értesítésnek. Ezen felül, mivel a Korm. rendelet és a Lakástörvény rendelkezései szerint elsősorban polgári jogi keretek között kell az anyagi jogi szabályokat vizsgálni, ezért a polgármester az önkormányzati érdek körében tett nyilatkozatát nem hatóságként teszi meg, hanem a polgári jog szabályai között.

A felperes szerint az önkormányzati érdeksérelem igazolásának két együttes felétele van, s csupán az illetékes polgármester értesítése alapján még nem állapítható meg az önkormányzati érdek sérelme. Amennyiben pusztán a polgármesteri értesítésre alapozza az eljáró kormányhivatal a döntését, úgy a hatóság nem tesz eleget a tényállás-feltárási kötelezettségének. Annak megállapítása, hogy a külföldi személy ingatlanszerzése önkormányzati érdeket sért, végső soron az eljáró kormányhivatal feladata. A hatóság a megkeresésében külön felhívta a polgármestert, hogy amennyiben az ingatlanszerzés önkormányzati érdeket sért, úgy jelölje meg annak indokait, de ennek nem tett eleget. A hatóságnak nem az érdeksérelem veszélyének fennálltát, hanem a tényleges érdeksérelmet kell a jogszabály szövegéből kitűnően tisztáznia a célból, hogy a felperes tulajdonszerzése engedélyezhető-e, avagy sem. Vitatta továbbá, hogy a polgármester a tájékoztatás megadása során polgári jogi jogviszonyban járna el. Az illetékes kormányhivatal külföldi ingatlanszerzésének engedélyezésére irányuló eljárása hatósági eljárásnak minősül, így a polgármester tájékoztatásának megadása is közigazgatási cselekménynek minősül.

A Kúria megállapításai

Az Ákr. 55. § (1) bekezdése szerint törvény vagy a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság számára előírhatja, hogy az ott meghatározott szakkérdésben és határidőben más hatóság (szakhatóság) kötelező állásfoglalását kell beszereznie. A Kúria hangsúlyozta, hogy a külföldiek ingatlanszerzéséhez kapcsolódó önkormányzati érdeksérelem megítéléséhez a Lakástörvény a helyi önkormányzat számára feladat- és hatáskört nem biztosít. A Korm. rendelet továbbá nem szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet, így az Ákr. 55. § (1) bekezdésének megfelelően az sem minősíthette sem az önkormányzatot, sem a polgármestert szakhatósággá. A polgármester tehát az eljárásban nem önálló hatóságként és nem szakhatóságként vett részt.

A Kúria álláspontja szerint tévedett az elsőfokú bíróság, amikor a polgármestert szakhatóságnak tekintette, ez azonban az ügy érdemére nem hatott ki. Kiemelte azt is, hogy az önkormányzati érdeksérelemre való hivatkozás nem lehet általános, a Korm. rendelet alapján csak az önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet érintő önkormányzati érdek sérelméhez kapcsolódhat, az önkormányzat nem polgári jogi kapcsolatban áll a felekkel, illetve az ingatlannal.

A Korm. rendelet meghatározza, hogy a hatóságnak mit kell önkormányzati érdeksérelemnek tekinteni. Ehhez kapcsolódóan a hatóságot a tényállás tisztázására, a döntés indokolására vonatkozó kötelezettség terheli. Ennek teljesítése elképzelhetetlen az érdeksérelem okának kifejtése nélkül.

A hatóságot az önkormányzat polgármesterének kizárólag az érdeksérelem tényéről szóló értesítése nem köti, az érdeksérelem megállapításának feltétele ugyanis egyrészt az értesítés megtörténte, másrészt annak tartalma. Az érdeksérelem fennállása ugyanis a polgármesteri értesítéstől függetlenül nem állapítható meg. Ebből következően az értesítésből ki kell tűnnie, hogy az önkormányzati érdeksérelem milyen helyi közügyet érint, megfogalmazásában pedig konkrét tényt, vagy szempontot is tartalmaznia kell. A kormányhivatal nem terjeszkedhet túl a nyilatkozat tartalmán, a határozatának indokolásában pedig ki kell fejtenie, hogy mi alapján állapította meg, hogy az önkormányzat által előadott érdeksérelem az önkormányzat kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet – mennyiben és milyen okból – érinti. Az ezzel ellentétes álláspont elfogadása azzal járna, hogy a konkrét érdeksérelem ismerete nélkül nem lenne eldönthető, hogy az fennáll-e, illetve az mennyiben érinti az önkormányzat törvényben meghatározott kötelező vagy az általa önként vállalt helyi közügyet. Így a Kúria a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta.

Az ismertetett döntés (Kúria Kfv.IV.37.203/2023/5.) a Kúriai Döntések 2023/9. számában 228. szám alatt jelent meg.