Bepillantás az új kódexek kodifikációs kulisszái mögé

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Trócsányi László igazságügyi miniszter előadásával vette kezdetét a III. Wolters Kluwer Jogi Konferencia. A jogrendszer megújulása – A kodifikáció vívmányai címet viselő rendezvényen a miniszter a minisztérium kodifikációs munkáját és az új, nagy kódexek elkészítésének metódusát mutatta be.

Jogalkotási dömping jellemzi egész Európát, sőt ez jellemző az egész világon. Ha csak Magyarországot nézzük, jelenleg 1718 törvény, 308 törvényerejű rendelet, 2228 Kormányrendelet és 3346 miniszteri rendelet van hatályban. Ehhez hozzájön még kb 150.000 önkormányzati rendelet és ha az Uniós joganyagot hozzáveszük, akkor 30.000 hatályos uniós aktus. Évente átlag 2-3000 uniós jogi aktus keletkezik. Mindez a Magyar Közlönyök szintjén azt jelenti, hogy míg 1998-ban 8800 oldal, 2016-ban már 35620 oldal volt a Magyar Közlönyök éves terjedelme, amihez még 68931 oldalnyi mellékletet kapcsolódott. Ezek a számok mindenképpen a jogalkotás számának rendkívüli növekedését mutatják. Mindez azonban nem csak Magyarországra jellemző, hanem Európa többi országát vizsgálva is a jog túlburjánzását tapasztalhatjuk. Ennek nagyon sok indoka lehet: bonyolultabbak az életviszonyok, ma már olyan kérdésekről is kell gondolkodni, mint a drónok vagy éppenséggel a vezető nélküli autók, vagyis olyan új dolgok jelennek meg a technikai fejlődés eredményeképpen, amelyekre nem kellett korábban jogszabályokat alkotni. Ma már olyan fogalmakat is a jogba ültetünk át, amit korábban nem foglaltunk jogszabályokba. Ez persze olyan dolgokkal függ össze, mint például az élelmiszerbiztonság, környezetvédelem, fogyasztóvédelem. Olyan új jogágak jelentek és jelennek meg, melyek ontják magából a jogszabályokat. Mindez természetesen azt is jelenti, hogy sokkal több joganyagot kell megismernünk, mint a korábbiakban. 

Két jelenség figyelhető meg a jogalkotásnál. Az egyik a túlkodifikáció, amikor a jogalkotó úgy gondolja, hogy mindig új jogszabályokkal kell az adott kérdést megoldani, és mindent szabályozni kell. A másik jelenség a felülkodifikáció, ami azt jelenti, hogy mindenki igyekszik magasabb szintre tenni az adott normát, mert minél magasabb szinten helyezkedik el, annál nagyobb a becsülete. Ha törvényben szabályozunk, akkor az fontosabb, mintha csak miniszteri rendeletbe kerülne be, ezért is magasabb a törvényeknek a száma. 

 

A kodifikációra rátérve kiemelte a miniszter annak mesterség jellegét, és hangsúlyozta, hogy nem mindenki tud jogszabályt írni. A jogszabályokat vizsgálva differenciált képet kaphatunk, vannak úgynevezett ad hoc jogszabályok, amikor nem állnak évek a jogalkotó rendelkezésre a jogszabály megírásra, hanem fennáll egy adott társadalmi probléma, amit azonnal meg kell oldani és a jogalkotónak azonnal kell lépnie, adott esetben egyik napról a másikra vagy heteken belül. Emellett vannak olyan jogszabályok, amikor sokkal több idő áll rendelkezésre. Egy kódex megalkotásához ugyanis mesze több időre van szükség. A kódexek jellemzőit vizsgálva azt tapasztaltuk, hogy míg a 19. században és korábbiakban is, minden kódex egy-egy emberhez kötődött. Ilyen volt Werbőczy Hármaskönyve, a Csemegi Kódex, az Apáthy István nevéhez fűződő kereskedelmi törvény, a Plósz féle Pp. Ma már egy kicsit másképpen néz ki a dolog, mivel a kodifikáció csapatmunkává vált. 

Hogyan is néz ki egy jogszabály megalkotása? Vladár Gábor volt igazságügyi minisztert idézve Trócsányi László vázolta, hogy a szöveg megírása előtt van a jogszabályok megalkotásának egy előkészítő szakasza, melynek egyik mozzanata az elemző-vizsgálódás, másik pedig az átfogó szemlélődés. Az elemző vizsgálódás során meg kell ismerni a problémát. Ha ezt napjainkra lefordítjuk és a konkrét példát választva a devizahitelesek ügyét vizsgáljuk, azt jelenti, hogy meg kell határozni, mi is az a devizahitel, milyen a bankrendszer, milyenek voltak a szerződések, mit jelent a svájci frank. Sok olyan ismeretet kell megszereznie a jogalkotónak, amellyel nem biztos, hogy önmaga rendelkezik. Egy klasszikus közjogi vagy magánjogi jogalkotó nem feltétlen érti a bankrendszer valamennyi mozzanatát, vagy ennek az uniós vonatkozásait. Az elemző vizsgálódás tehát magának a kérdésnek a megértését jelenti. Utána következik az átfogó szemlélődés, amihez azonban tisztában kell azzal lenni, hogy mit engednek a nemzeti jogi hagyományaink, valamint az általánosabb emberi eszméknek is meg kell felelni. Ha ma le akarjuk fordítani Vladár 1938-as gondolatati, azt mondhatjuk, hogy amikor az átfogó szemlélődést végezzük, akkor már ki kell alakulnia, hogy hogyan is fogom megoldani az adott kérdést, hogy milyen jogi megoldást fogok alkalmazni, mindezt azonban olyan módon, hogy az feleljen meg az alkotmányosságnak, az Alaptörvénynek, a nemzetközi és az uniós jognak való összhangjának. Az előkészítési szak végére, ahogy Vladár fogalmaz, kialakul a törvényszerkesztő lelkében a készülő jogszabály tartalma. Az előkészítő szakaszt követi a szövegezési szakasz, ami szintén  nagyon nehéz feladat, hiszen itt meg kell találni az absztrakció helyes szintjét a az általános és a konkrét szint között. Mennyire lehet egy jogszabály általános vagy mennyire kell konkrétnak lennie? A megoldás valahol a kettő között helyezkedik el, de a pontos mérték meghatározása sosem könnyű. Ezen túlmenően arra is figyelni kell a jogalkotás során, hogy amit választunk, ténylegesen illeszkedjen a jogrendszerbe. Bár Vladár gondolatai 1938-ban íródtak, azok a mai kor nyelvére átfordítva továbbra is igazak. 

 

Különbség azonban, hogy mára a jogalkotás csapatmunkává alakult. A csapatmunkának pedig mindig van egy vezetője, szellemi vezére. Ahogy Vékás Lajos az új Ptk.-nak, azonban körülötte is egy csapat volt, akivel közösen dolgoztak a kódex elkészítésén. Ezért is szükséges az egyes kódexek megalkotásához miniszteri biztost keresni, aki összefogja a kódexszel kapcsolatos feladatokat. Ennek sikere érdekében egy miniszteri biztosnak sajátos karizmával kell rendelkeznie. Először is be kell illeszkednie a minisztériumba, annak a hivatali struktúrájába, meg kell tanulnia annak életrendjét, ami ugyancsak nem egyszerű feladat. Mindezek mellett tudományos háttérrel is rendelkeznie kell, ugyanakkor a gyakorlat ismerete is elengedhetetlen. Legyen jó kommunikációs és vezetői képessége, legyen alkalmas a munka összehangolására, emberek irányítására, különböző nézetek egyeztetésére, eltérő álláspontok közelítésére Legyen továbbá alkalmas az elfogadott álláspont melletti érvelésre, szakmai vitákon való részvételre. Trócsányi László eddig három miniszteri biztost nevezett ki a kódexek megalkotása során: a polgári perrendnél Wopera Zsuzsa egyetemi tanárt, a közigazgatási perrendnél Rozsnyai Krisztina habilitált egyetemi oktatót az ELTÉ-ről, a büntetőeljárásnál pedig Miskolczi Barnát, aki korábban a Legfőbb Ügyészségen dolgozott. 

A kódexek megalkotása során első lépésként egy koncepciót gyártani. A koncepció elkészítése az előkészítő szak, amiben sokan vesznek részt. Feladat egyrészt, hogy tudományos hátteret biztosítsanak a kódex előkészítéséhez, előkészítő munkákat, tanulmányokat, döntési pozíciókat vázoljanak fel, tehát a koncepció elkészítését mindig megelőzi egy nagyon komoly, átfogó szellemi munka. A polgári perrendnél kialakult döntési pozíció volt, hogy szűnjön meg a Pp. XX. Fejezete és legyen egy önálló közigazgatási perrend. Mindig van egy A és egy B verzió, mindkettő legitim, de egy miniszternek döntést kell hoznia, hogy melyiket jelöli ki. Ő lesz majd, akinek el kell fogadtatnia a Kormánnyal ezt a pozíciót. Mindehhez azonban a miniszternek is meg kell hallgatnia különböző nézeteket és kialakítania a saját pozícióját. A miniszter ugyanis nem ért mindenhez. Nem tud büntetőeljárásban, közigazgatási perrendben és polgári perrendben ugyanúgy ott lenni, de azokat a döntési pozíciókat is meg kell tudni értenie és föl kell fognia azokat a kérdéseket, amikre a döntéséhez szükség van. Amikor a koncepció elkészül, a Kormány dönt arról, hogy elfogadja-e. Egy koncepció azonban nem tartalmaz mindent részletet, csupán a fő irányokat. Amikor a Kormány találkozik egy adott nagy kódex tervezetével, annak a legfontosabb elemeit tudja csak megvitatni, elfogadása pedig határozati formában történik. Viszont azzal, hogy a koncepció elfogadásra kerül, még nem tartunk sehol. Van egy 20-30 oldalas dokumentum, amiből az ezt követő munka következtében lesz igazi kódex. Szövegezési munkacsoportok kerülnek felállításra, melynek munkája során újabb és újabb problémák merülhetnek fel, amire a koncepció megalkotása során nem is gondoltak. Az újabb kérdéseket újra meg kell vitatni, ha szükséges, visszamenni a Kormányhoz, de mindig a koncepció keretén belül kell maradni. Ezt követően a szövegezés, majd a szövegjavaslat átolvasása, hibák javítsa következik. Az, hogy valóban harmóniában álljon minden cikkely a másik cikkellyel, rendkívül időigényes munka, és a kodifikátor, aki a szöveget írja, sokszor vak, mivel saját szövegben sokszor nem vesszük észre a hibát, így szükség van külső kontrollra is, hogy véleményezze, hogy nincs-e valami olyan, amit korrigálni kéne. Mikor ez készen van, következik a szöveg egyeztetése közigazgatási egyeztetés keretében, minisztériumokkal, más közigazgatási szervekkel, de ide tartoznak az öt párti egyeztetések a pártokkal, az egyeztetések különböző szakmai és társadalmi szervezetekkel, egyetemekkel, a Magyar Jogászegylettel, a végrehajtói kamarával, az OBH-val, az ügyvédi kamarákkal, a Kúriákkal. Ezt követően kerül a Kormány elé ismét a meglakotott szöveg, de ekkor már teljes kódex formában. Ezt természetesen nem lehet az elejétől a végéig, cikkelyről cikkelyre bemutatni, csupán a koncepciónak való megfelelés bemutatására van lehetőség. A Gazdasági Kabinet és a Stratégiai Kabinet még megtárgyalhatja a szöveget, ezt követően bólint rá a Kormány a kódexre, és kerül az Országgyűlés elé. 

Amikor elfogadásra kerül a kódex, nem hihetjük, hogy készen is vagyunk. Ekkor jön az úgynevezett kódex-saláta elkészítése, ami megint csak csapatmunka. Egyeztetni kell a minisztériumok között, valamint együtt kell működni a hivatásrendekkel, az OBH-val, mert fontos, hogy az egész jogrendszeren át kell vezetni az új kódexből következő változásokat. Ha nem megfelelően történik, az új rendelkezések alkalmazhatóságát akár meg is akadályozhatja az átvezetés hiánya. Most került kihirdetése az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló saláta-törvény, mely összesen 528 szakaszon keresztül 242 törvény módosítását tartalmazza. 

Milyen elvárások vannak egy kódexszel szemben? Természetesen, hogy legyen modern és korszerű. Ugyanakkor illeszkedjen a nemzeti jogfejlődésbe, álljon összhangban a nemzeti jogi hagyományokkal, és felejen meg a közösségi jognak, az Alaptörvénynek. Az alkalmazhatósága ne legyen bürokratikus, hanem egyszerűbb. 

Kodifikációs újdonságként a miniszter a Polgári perrendtartásból az osztott perszerkezetet, az anyagi pervezetés, a társult perek bevezetését; a közigazgatási perrendből a differenciált hatáskör telepítést, a fegyveregyenlőség biztosítását a közigazgatási per során, az általános közigazgatási rendtartásból pedig a függő hatályt, a sommás eljárást emelte ki, míg a nemzetközi magánjogról szóló törvényből a közrendre hivatkozást és a kitérő klauzulát. 

Kiemelte még, hogy a jogalkalmazókra óriási munka hárul majd, hiszen a jogalkotói célt is figyelembe kell venniük értelmezésük során, mindez pedig nehéz feladat, hiszen nem minden évtizedben adatik meg, hogy ilyen új jogi környezetben kell dolgozni.

---