Berlint meg kell ugrani, Strasbourgba egyenes az út

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Állatvédők, viccpárt, neonácik. Többek közt az ő EP-képviselőik lehetnek nagyon hálásak a német Alkotmánybíróság februári döntésének, amely eltörölte a három százalékos küszöböt az EP-választáson. Az indok a választójog egyenlősége és a pártok esélyegyenlősége. A német parlamenti választásokon viszont továbbra is él az öt százalékos küszöb. Akkor hogy is van ez?

E dolgozat a Lakatos, Köves és Társai Ügyvédi Iroda, az Új Jogtár és az Ars Boni jogi folyóirat által kiírt 2014. évi cikkírópályázat keretében született, és 10. helyezést ért el.

 

Ötről nullára – a döntés háttere

Nem előzmény nélküli a német Alkotmánybíróság februári döntése [1], amellyel alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette az EP-választásokon addig érvényben lévő 3 %-os küszöböt. A döntésnek köszönhetően a május EP-választásokon olyan pártok is mandátumot szereztek, amelyeknek a támogatottsága még az 1 %-ot sem érte el. Ilyen például a Die Partei nevű viccpárt, vagy épp a szélsőségesen jobboldali NPD, ami viszont már nem vicc. Összesen hét olyan német kis párt tudott képviselőt küldeni idén az Európai Parlamentbe, amely 3 % alatt teljesített – vagyis ennyivel kevesebb képviselő jutott a „valódi” támogatottsággal rendelkező pártoknak. [2] Az Alkotmánybíróság indokolása szerint az EP-választáson a választójog egyenlősége és a pártok esélyegyenlősége kizárja az olyan aránytalan és szükségtelen korlátokat, mint a parlamenti küszöb. Adódik a kérdés: a Bundestagba való bejutáshoz szükséges öt százalékos küszöb – amely szintén rendre előkerülő vitatéma – hogyhogy mégis kiállja az alkotmányosság próbáját? Németországban eredetileg az EP-választásokra is a Bundestag választásakor irányadó öt százalékos küszöb vonatkozott, ezt azonban még 2011-ben megsemmisítette az Alkotmánybíróság. [3] Ezt követően két évig egyáltalán nem volt küszöbre vonatkozó előírás az EP-választásokról szóló törvényben [4], de ennek nem is volt jelentősége, hiszen nem tartottak EP-választást időközben. 2013 nyarán aztán észbe kaptak a parlamenti pártok és széles konszenzussal benyújtottak majd megszavaztak egy javaslatot a 3 %-os küszöb bevezetéséről [5]. Ezt a szabályozást aztán kis pártok megtámadták az Alkotmánybíróságon, amely végül is az EP-választások előtt néhány hónappal a 3 %-os küszöböt is alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette.

A német alkotmánybíróság és az Európai Parlament működőképessége

Az Alkotmánybíróság a határozatban leszögezi, hogy az 5 %-os küszöbről kifejtett téziseit továbbra is érvényesnek tartja: a testület a kérdést továbbra is a választójog egyenlősége és a pártok esélyegyenlőséghez való joga alapján közelíti meg. Az Alkotmánybíróság a német alaptörvény jogegyenlőségre vonatkozó passzusából [6] vezeti le a választójog formális egyenlőségét, ami azt jelenti, hogy mindenkinek ugyanannyi (EP-választáson egy, parlamenti választáson kettő) szavazata van. A szavazatok tényleges egyenlősége viszont ehhez képest többletkövetelmény: hogy ezek a szavazatok tényleg ugyanannyit is érjenek, tehát ugyanolyan mértékben szóljanak bele a mandátumok elosztásába. A határozat szerint a tisztán arányos, listás EP-választás a szavazatoknak nemcsak a formális, de a tényleges egyenlőségét is megköveteli. [7] A parlamenti választásokkal való összevetés kedvéért érdemes megjegyezni, hogy ott egyértelműen kizárt a szavazatok tényleges egyenlősége, hiszen a képviselők egy részét egyéni, más részét listás rendszer szerint választják. A határozat ezt követően áttér a pártok esélyegyenlőséghez való jogára, ami a választójog egyenlőségével szorosan összefüggő kérdés, és ugyan egyik sem korlátozhatatlan, de mindkettőt csak ugyanazon szigorú kritériumok mentén lehet korlátozni. A szavazatok tényleges súlya tekintetében akkor szabad differenciálni – például a bejutási küszöbbel – ha annak olyan különös oka van, ami már korábban szükségesnek bizonyult. Erre nem is feltétlenül kell kifejezett alkotmányi felhatalmazás, elég egy amúgy alkotmányosan legitim ok is. Ilyen például a népakarat megfelelő integrálása vagy a parlament működőképességének biztosítása.

Az ilyen differenciáló módszereknek mindenesetre szükségesnek és alkalmasnak kell lenniük a kívánt cél elérésére – fejti ki a határozat. [8] A kérdés tehát az, hogy a 3 %-os küszöb hozzájárul-e a népakarat integrálásához vagy az Európai Parlament működőképesebbé tételéhez – ráadásul úgy, hogy minden tagállam a saját szabályai szerint küldi a képviselőket az EP-be. Másrészt az is kérdéses, hogy van-e egyáltalán európai népakarat, amit a pártok integrálni tudnának. Az Alkotmánybíróság érvelésében az előbbire, az EP működőképességére helyezi a hangsúlyt. A testület álláspontja szerint, ha az Európai Parlament a nemzeti parlamentekhez hasonlóan egy kormány-ellenzék tengely mentén működne, akkor ebben az esetben a stabil kormányzáshoz, a parlament működőképességéhez fűződő érdek legitimálhatna egy bejutási küszöböt. Azonban az Alkotmánybíróság úgy látja, hogy ez egyelőre nagyon távoli lehetőség, és az EP működéséből jelenleg nem lehet arra következtetni, hogy egyhamar kormány-ellenzék felállásban működne az uniós népképviselet. Konkrétan így az sem előrelátható, hogy a német EP-választáson alkalmazott küszöb nélkül az EP működőképessége veszélybe kerülne. Ráadásul nem biztos, hogy a kis pártok képviselői akadályát képeznék a parlamenti többség kialakulásának, hiszen lehet, hogy könnyen beintegrálódnak a nagyobb frakciókba vagy összefogva saját frakciót alapítanak. Ezért a küszöb nem indokolt és a választójog egyenlőségének, valamint a pártok esélyegyenlőségének aránytalan korlátját jelenti – következtet az Alkotmánybíróság. Leszögezi ugyanakkor a határozat, hogy a körülmények változásával ennek a megítélése változhat. [9] A működőképesség konkrét veszélyeztetésének követelménye annyiban problematikus, hogy ha kivárjuk, hogy kézzelfoghatóan meginogjon az EP működőképessége a széttöredezettség miatt, akkor már késő lesz. Az Alkotmánybíróság logikája szerint ugyanis a jogalkotó csak akkor léphetne, mikor „a gyerek már a kútba esett” – figyelmeztet Maximilian Steinbeis. [10]

Választási küszöbök Európában

Az alkotmánybírósági határozat felidézi az EP 2012 novemberében elfogadott állásfoglalását is, amely a 2014-es EP-választásokra nézve ad iránymutatást. Ebben a dokumentumban rögzítik, hogy a pártok állítsanak csúcsjelölteket a bizottsági elnök személyére, és velük kampányoljanak. Az állásfoglalás felszólít arra is, hogy a biztosok többsége az EP-ből kerüljön ki „ezáltal tükrözve a két jogalkotó szerv közötti egyensúlyt”. A dokumentum külön kitér rá, hogy a 2014-es választások után a Bizottság és a Parlament megváltozott kapcsolatára tekintettel „a megbízható parlamenti többségek kulcsfontosságúak lesznek az Unió jogalkotási folyamatainak stabilitása és a végrehajtó szervek megfelelő működése szempontjából.” Ezért azt ajánlja az EP a tagállamoknak, hogy választójogi törvényeikben „állapítsanak meg megfelelő és arányos minimális küszöbértékeket a képviselői helyek számára, hogy az eredmények híven tükrözzék a polgárok választáson kifejezett akaratát, egyúttal hatékonyan gondoskodjanak a Parlament működőképességéről”. [11] Számszerű konkrétumot a küszöbre vonatkozóan ez az ajánlás nem tartalmaz, azonban az EP közvetlen választásáról szóló, 2002-ben módosított okmány annyit ír elő, hogy a küszöb legfeljebb 5 %-os lehet. [12] A legtöbb EU-tagállam egyáltalán nem alkalmaz küszöböt az EP-választáson (miközben a német szabályozáshoz hasonlóan a nemzeti parlamentekbe sok helyen csak küszöb megugrásával lehet bejutni), de sok országban – köztük Magyarországon – a legszigorúbb, 5 %-os küszöb érvényesül. [13]

Az új Jogtár egyes előfizetési konstrukciói mellé most táblagépet adunk! További részletekért kattintson »

A német Alkotmánybíróság rámutat: az EU-szintű szabályozásban az 5 %-os küszöb lehetőség, nem parancs. Az ítélet azt is leszögezi: a legtöbb tagállamban gyakorlatilag mindegy, hogy meghatároznak-e küszöböt vagy sem. Ahol ugyanis kevés képviselőre sok választó jut, ott eleve van egy de facto küszöb, tehát amúgy is kell a szavazatok nagyjából 3 %-a a bejutáshoz – még ha ez nincs is kimondva. [14] Sőt, az olyan kicsi tagállamokban, mint Málta vagy Luxemburg, ez a de facto küszöb még magasabb, nagyjából 16 % – hívja fel a figyelmet Sophie-Charlotte Lenski. Tulajdonképpen csak a hat legnagyobb tagállamban – köztük épp Németországban – van jelentősége annak, hogy előír-e küszöböt a törvényhozó, mivel itt matematikailag lehetséges, hogy a szavazatok 3 %-ánál kevesebb is elég egy mandátumhoz. A nagy államok közül Spanyolország a másik, ahol nincs küszöb az EP-választáson, de még ha a többi négy nagy ország is megszüntetné a küszöböt, akkor is legfeljebb 35 képviselő, vagyis az összes EP-képviselőnek csak mintegy 5 %-a érkezne ténylegesen „küszöb alól” – összegzi Lenski. [15] Az összehasonlítás kedvéért: a 2014-es EP-választáson Magyarországon az 5 %-os küszöböt épp, hogy megugró LMP 116.904 szavazattal tudott egy képviselőt küldeni a 21-ből az Európai Parlamentbe. [16] Küszöb hiányában sem sokkal kevesebb, nagyjából 110.000 szavazat kellett volna egy mandátumhoz, tehát így is-úgy is ugyanezek a pártok jutottak volna be az EP-be. A németeknél a legkevesebb szavazattal mandátumot szerző párt a Die Partei nevű viccpárt volt: ők a szavazatok 0,6 %-át kapták, számszerűen 184.709 szavazatot, ami szintén ért nekik egy képviselőt a 96-ból. [17] Tehát küszöb ide vagy oda, egy német pártnak küszöb nélkül is több szavazat kellett egy EP-mandátumhoz, mint egy magyarnak. Ez persze annak is köszönhető, hogy a lakosságszámot és az EP-képviselőket összevetve Németországban csaknem kétszer annyi választó jut egy képviselőre, mint Magyarországon. Elgondolkodtató: ha már arányos képviseletről van szó, [18] akkor nem a tagállami küszöböknél, hanem rendszerszinten kellene kezdeni a vizsgálódást, hogy az EP-beli képviselet valóban EU-szerte arányos legyen, hiszen az EP elvileg az „európai démosz” és nem az egyes tagállamok képviseletére való.

Amit szabad Berlinben, azt nem szabad Strasbourgban?

A döntéssel kapcsolatban érdemes kitérni arra a – választójog formális és tényleges egyenlősége kapcsán már érintett – kérdésre, hogy ha egy EP-választási küszöb alkotmányellenesnek bizonyul, akkor a Bundestag választásánál érvényben lévő 5 %-os küszöb hogyan állhatja ki az alkotmányosság próbáját. A kérdésre a két választási rendszer eltérései mellett az EP és a nemzeti parlamentek gyökeresen különböző politikai szerepe adhat választ. A tisztán arányos EP-választással ellentétben a német parlamenti választásokon – a magyarhoz hasonlóan – vegyes választási rendszer van érvényben: vagyis mindenkinek két szavazata van és a képviselők nagyjából felét egyéni választókerületben választják meg többségi rendszerben, míg a másik részük listáról, arányos választás alapján kerül a Bundestagba. A bejutási küszöb a listás szavazatok 5 %-a, viszont emellett van egy kisegítő szabály, miszerint az a párt is bejut a parlamentbe, amely három egyéni választókerületet megnyert. [19] Az Alkotmánybíróság szerint tehát a tisztán arányos választási rendszerben a választójog egyenlősége szavazatok formális és tényleges egyenlőségét is megköveteli, míg egyébként az alaptörvényből csak a választójog formális egyenlőségét (vagyis az egy ember-egy szavazat elvét) lehet levezetni. [20] Mivel a Bundestag megválasztásakor a képviselőknek egy jó része eleve többségi szabályok szerint szerez mandátumot, így a rendszer egészét tekintve irreális lenne a választójog tényleges egyenlőségének követelménye és ez alapján a küszöb eltörlése. Emellett a két jogalkotó testület eltérő jellegére is utal a német Alkotmánybíróság, mikor kifejti, hogy az EP-ben nincsenek megszilárdult kormány-ellenzék törésvonalak. Matthias Ruffert ugyanakkor rámutat: ez nincs feltétlenül így a Bundestagban sem, hiszen most is épp nagykoalícióban kormányoz a CDU és az SPD úgy, hogy a választók többsége baloldali pártokra szavazott; tehát ez nem alapozza meg, hogy az EP-t és a Bundestagot eltérően kezelje az Alkotmánybíróság a küszöb tekintetében. [21]

Hogy a német Alkotmánybíróság döntése előre- vagy visszalépés-e az európai demokráciának, arról megoszlanak a vélemények. Ha abból indulunk ki, hogy kis támogatottságú pártok egy-egy képviselővel is bejuthatnak az EP-be, akár konkrétan bohóckodni (mint a Die Partei), akkor azt gondolhatjuk: a német Alkotmánybíróságnak nincs ellenére, hogy cirkuszt csináljon az EP-ből, miközben a Bundestag stabilitását szigorúan védi az 5 %-os küszöbbel. Holott a hazai politikára is fontos hatása lehet, ha olyan kis pártok, amelyek otthon labdába se rúghatnak, elkezdenek az EP-ben politizálni, ez ugyanis akár az első lépés is lehet a felemelkedés útján. Másfelől a fenti példából láthattuk, hogy amennyi szavazattal egy olyan kis tagállamban, mint Magyarország, az 5 %-os küszöböt meg lehet ugrani, egy nagy országban még küszöb hiányában sem feltétlenül lehet mandátumot szerezni. Vagyis Németországban egy 5 %-os EP-küszöb sokkal jobban torzít, mint mondjuk Magyarországon. Ez azért problémás, mert az EP egy népképviseleti szerv: az „európai démoszt” képviseli, nem a tagállamokat – arra ott van a Tanács. A valóban arányos és egyenlő, egységes EU-s népképviselethez azonban tényleg kell egy „európai démosz”, ami azonban egyelőre csak a szakirodalomban létezik. Európai pártok, európai programok és európai választók kellenének, de ettől egyelőre messze vagyunk. Amíg az EP-választásokat erősen a hazai politikai témák határozzák meg, addig nem lehet számszerűen összevetni egy kis ország közepes pártjának és egy nagy ország kis pártjának a támogatottságát, mert ők a saját választóiknak az otthoni problémáikra próbáltak választ adni az EP-kampányban is. Két ilyen párt csak akkor lesz összemérhető, ha ugyanabban a mezőnyben versenyeznek, ha Brüsszelen és Strasbourgon kívül is létrejön „az európai politika”.

Az írás az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az Ars Boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere.

Források, felhasznált irodalom:

1. BVerfG,2 BvE 2/13, 26. 02. 2014.
2. Bundeswahlleiter: http://www.bundeswahlleiter.de/de/europawahlen/EU_BUND_14/ergebnisse/bundesergebnisse/index.html és http://bundeswahlleiter.de/de/europawahlen/EU_BUND_14/ergebnisse/bundesergebnisse/grafik_sitze_99.html
3. BVerfG, 2 BvC 4/10, 09. 11. 2011.
4. EuWG 2. §
5. BTDrucks 17/13705.
6. GG Art 3. (1)
7. BVerfG, 2 BvE 2/13 45-49.
8. Uo. 50-55.
9. Uo. 56, 72-84.
10. Maximilian Steinbeis: Politisierung des Europaparlaments: für Karlsruhe nichts als „spekulativ“ – Verfassungsblog, 26. 02. 2014: http://www.verfassungsblog.de/politisierung-europaparlaments-fuer-karlsruhe-nichts-als-spekulativ/#.U7WXb5R_uJq
11. Az EP 2012. november 22-i állásfoglalása a 2014. évi európai parlamenti választásokról, kiemelés tőlem.
12. A 2002/772/EK, Euratom határozattal módosított, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány, 2a. cikk.
13. 2014 European elections: national rules – European Parliamentary Research Service, Infographic:http://www.europarl.europa.eu/eplibrary/InfoGraphic-2014-European-elections-national-rules.pdf
14. BVerfG, 2 BvE 2/13 23-24, 44.
15. Sophie-Charlotte Lenski: Wer hat Angst von Franken und Rentnern? Wie Karlsruhe den europäischen Wähler stärkt – Verfassungsblog, 27. 02. 2014: http://www.verfassungsblog.de/wer-hat-angst-franken-und-rentnern-wie-karlsruhe-europaeischen-waehler-staerkt/#.U7WX6ZR_uJr
16. Nemzeti Választási Iroda: http://www.valasztas.hu/hu/ep2014/877/877_0_index.html
17. Bundeswahlleiter:http://bundeswahlleiter.de/de/europawahlen/EU_BUND_14/ergebnisse/bundesergebnisse/
18. vö. 2002/772/EK határozattal módosított okmány, 1. cikk (1)
19. Részletesen ld. Németh Márton: Választások Németországban: egy reform tanulságai, Ars Boni, 2013. 09. 23:http://arsboni.hu/nemet.html
20. BVerfG, 2 BvE 2/13 46-47.
21. Matthias Ruffert: Franken für Deutschland? Zeit für ein einheitliches EU-Wahlrecht – Verfassungsblog, 26. 02. 2014: http://www.verfassungsblog.de/franken-fuer-deutschland-zeit-fuer-einheitliches-eu-wahlrecht/#.U7V-RJR_uJq

---