Burkolt egyértelműtlenség

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Nem lehet egyértelmű az a népszavazásra feltett kérdés, melynek teljes körű, érdemi következményeit a választópolgár nem láthatja át – a Kúria eseti döntése.

Ami a tényállást illeti, a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) népszavazáshoz hitelesítés céljából az alábbi kérdést nyújtották be:

„Egyetért Ön azzal, hogy összeférhetetlenség miatt ne vehessen részt közbeszerzési eljárásban ajánlattevőként, részvételre jelentkezőként, alvállalkozóként, vagy az alkalmasság igazolásában részt vevő szervezetként a miniszterelnök Ptk. 8:1 § (1) bekezdés 2. pontja szerinti hozzátartozója tulajdonában álló szervezet?”

 

Az NVB eljárása

Az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az NVB megtagadta. A kezdeményezés a miniszterelnök hozzátartozói tulajdonában álló szervezetek közbeszerzési eljárásokban történő részvételét kívánja korlátozni oly módon, hogy ezeket a szervezeteket teljeskörűen kizárná a közbeszerzési eljárásokban való részvételből. Az NVB ezzel szemben az Alaptörvény vállalkozás szabadáságára [XII. cikk (1) bekezdés] helyezte a hangsúlyt, és kiemelte, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A vállalkozás jogával kapcsolatban kiemelte, hogy mindez annyit jelent (de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül), hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.

 

Idézte, hogy a közbeszerzési törvény szóló összeférhetetlenséget szabályozó 2015. október 2-án hatályos szövege szerint [2015. évi CXLIII. törvény 25. § (4) bekezdés b) pont], több közjogi személy mellett a miniszterelnök, vagy a Ptk-ban foglalt hozzátartozója tulajdonában álló szervezet közbeszerzésben való részvétele minősül összeférhetetlennek, a nyilvánosan működő részvénytársaság kivételével. Ehhez képest az NVB határozata meghozatala időpontjában hatályos szabályozás szerint nem vehet részt összeférhetetlenség okán közbeszerzési eljárásban a nyilvánosan működő részvénytársaság kivételével a Kormány tagja tulajdonában, vagy e személlyel közös háztartásban élő hozzátartozója tulajdonában álló szervezet. Az NVB szerint a népszavazás kezdeményezője látszólag a törvény 2015. október 2-án hatályos szövegének újbóli alkalmazására tesz javaslatot annyi különbséggel, hogy abban nem szerepel a nyilvánosan működő részvénytársaság, mint kivétel. Mindez azonban azt eredményezné, hogy egy eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek olyan törvényt kéne alkotnia, amely adott esetben a nyilvánosan működő részvénytársaságban akár egy darab részvénnyel rendelkező részvényes, vagyis az érdemi döntéshozatalt nem befolyásoló minimális szintű részesedés esetén is teljeskörűen kizárná a közbeszerzésekből az érintett részvénytársaságot. Ilyen korlátozásra azonban alkotmányos indok nem áll fenn, és bár a kérdésben szereplő korlátozás látszólag csak a miniszterelnök Ptk.-ban megjelölt hozzátartozójára irányul, valójában mindazon személyeket érintené, akik olyan gazdasági társaság tagjai, melyben a hozzátartozó is tag. Mindezek alapján a kérdés az NVB szerint a vállalkozáshoz való jog, mint alapjog lényeges tartalmát sértő, vagy korlátozó jogalkotási kötelezettség keletkeztetne, és lehetetlenné válna jogalanyok számára a vállalkozóvá válás, a vállalkozáshoz való jog gyakorlása. Mivel tehát a kérdés olyan alapjog korlátozást érint, amely alapján az Alaptörvény módosítása válna szükségessé, ami viszont tiltott tárgykört jelent, az NVB megtagadta a hitelesítést.

 

A felülvizsgálati kérelem tartalma

A kérelmező szerint nem sérti a kérdés a vállalkozás szabadságát. Kiemelte, hogy a jogalkotónak nagy a szabadsága a vállalkozások keretéül szolgáló feltételrendszer megteremtésére, és a jogalkotót itt csak az a követelmény köti, hogy ne alakítson ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között lehetetlenné válna a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlása. Az Alaptörvényéből nem következik egy meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás gyakorlásához való alanyi jog. A hitelesítésre benyújtott kérdés mindössze a közbeszerzéseken való részvételből zárna ki egy meghatározott alanyi kört. Eredményes népszavazás esetén is minden további nélkül kezdhetnének vagy folytathatnának bármilyen vállalkozási tevékenységet az alanyi kör tagjai. Kiemelte továbbá, hogy hasonló összeférhetetlenséget tartalmaz a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló törvény is, tehát nem példátlan a jogrendszerben, hogy a közjogi tisztségviselők, azok rokonai, továbbá az ezek részesedésével működő gazdasági társaságokra igen szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkozzanak. Álláspontja szerint az, hogy a népszavazási kérdés a nyilvánosan működő részvénytársaságokra nem határoz meg minimális részesedési mértéket az összeférhetetlenség megállapításához, nem áll értékelhető alkotmányjogi összefüggésben az Alaptörvénnyel, mivel az nem biztosítják alapjogként a közbeszerzésen való indulás jogát.

[htmlbox valasztojogi_komm]

 

A Kúria megállapításai

A Kúria eltérő indokolással, de helytállónak találta az NVB döntését. Kiemelte, hogy a népszavazás funkciója, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következően a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható. Ilyen feltétel például, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. A választópolgári egyértelműséggel kapcsolatban a Kúria kiemelte, hogy a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

A Kúria szerint nem lehet egyértelmű az a kérdés, melynek teljes körű érdemi következményeit a választópolgár nem láthatja át. A nyílt végű részvénytársaság kizárása a közbeszerzési eljárásból lényegében azt jelenti, hogy akár egyetlen részvény tulajdona a teljes cég kizárását vonja maga után a közbeszerzési eljárásból. Minimális, a döntéshozatalt nem befolyásoló szintű részesedés is kizárná az adott gazdasági társaságot a közbeszerzési eljárásból. Az akár egy darab részvénnyel rendelkező részvényes miatti korlátozás nemcsak a hozzátartozóra, hanem mindazon személyekre is kiterjed, akik olyan gazdasági társaság tagjai, amelyben a hozzátartozó is tag.

Azt, hogy jelen esetben látszólag csak a miniszterelnök Ptk.-ban megjelölt hozzátartozójára irányul a kérdésben szereplő korlátozás, azonban valójában mindazon személyeket érintené, akik olyan gazdasági társaság tagjai, melyben a hozzátartozó is tag, a Kúria az NVB-vel szemben a kérdés-egyértelműség körében értékelte. Meglátása szerint a választópolgárok a döntésük teljes körű érdemi következményeit előre nem láthatják, illetve nem láthatják át. A Kúria úgy vélte, az összeférhetetlenségi szabályoknak a kérdés szerinti megváltoztatása olyan jogkérdésekben való jártasságot igényel, amellyel csak a gazdasági jogban mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. A választópolgári egyértelműség kritériumának ezért a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem felel meg.

Mindezek alapján a Kúria az NVB határozatát helybenhagyta.

 

Az ismertetett döntés (Kúria, Knk.IV.37.133/2016.) a Kúriai Döntések 2017/12. számában 421. szám alatt jelent meg.

---