Civil jogalanyiság nélküli felek a közigazgatási perben

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Megoldást kínál-e a közigazgatási jogvitákban a polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkezők számára biztosított perbeli jogképesség minden olyan problémára, amely a polgári jog „személy” minőségének hiányából eredhet?

2018. január 1-jével lényeges változások következnek be a közigazgatási jog területén: az eddigi Ket.[1]-et felváltja a csupán a legfontosabb hatósági eljárási szabályokat rögzítő Ákr.[2]; az új közigazgatási eljárási kódex kevesebb részletszabálya miatt jelentős mennyiségű, kiegészítő rendelkezést megállapító ágazati jogszabály megjelenése várható[3]; „Kp.” rövid megjelölés alatt külön jogszabályt kap a közigazgatási jogvitáknak otthont adó perek és egyéb bírósági eljárások rendje[4]. A várható változások között azonban olyan jellegű koncepcióváltásnak egyelőre nem látszik nyoma, amely megteremtené az egyenlőségjelet a polgári jogi jogalanyok és a közjog területén megjelenő, közjogi jogokkal és kötelezettségekkel rendelkező alanyok között.

A jelenlegi szabályozás alapján a két jogág alanyai között létezhet átfedés: azok, akik a polgári jog alanyai, a közjognak is alanyai lehetnek, hiszen egyrészt számtalan költségvetési szerv formájában működő, vagy más módon polgári jogi jogalanyiságot kapott, hatósági jogkörű vagy egyéb állami feladatban eljáró szervezet létezik, másrészt a polgári jog alanyainak jogait és kötelezettségeit is érintheti a közjogi szerveződések különböző állami cselekvése, mulasztása.

A közjog azonban önálló polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkező entitásoknak (például: jegyző, polgármester, miniszter, budapesti rendőr-főkapitány) is biztosíthat hatósági jogkört, állami feladatot, valamint egy-egy hatósági eljárásnak (például az adóigazgatásnak), vagy egyéb közjogi cselekvésnek is lehet olyan ügyfele, érintettje, címzettje, amelyet a magánjog „személy”-ként nem ismer el.

A két jogág alanyai közötti teljes egyezés hiánya leginkább akkor okoz problémát, ha e jogterületeknek valami miatt találkoznia kell.

Jelen cikk egy ilyen tipikus találkozási ponttal: a közigazgatási jogvitával foglalkozik, mely téma aktualitását a Kp., valamint a Kp. által mögöttes jogszabályként helyenként felhívott, e cikkben „új Pp.”-ként jelölt jogszabály 2018. január 1-jei hatályba lépése[5] adja.

 

A közigazgatási jogvita

A cikk írásakor hatályos szabályok szerint a közigazgatási határozatok és végzések bírósági felülvizsgálata, valamint a hatóságok eljárás lefolytatására történő kötelezése olyan, a közigazgatási jogban szereplő jogorvoslat, mellyel a Pp.[6] szerinti közigazgatási perben[7], vagy a Pp. szabályait is alkalmazó közigazgatási nemperes eljárás keretében[8] lehet élni.

A Ket. szerint, sikertelen hatósági egyeztetést követően ugyancsak közigazgatási nemperes eljárásra tartozhat a hatásköri összeütközés feloldása, mely iránt az ügyfél mellett a hatóság is a bírósághoz fordulhat[9]. Az ügyfél továbbá a közigazgatási és munkaügyi bíróság eljárását kezdeményezheti, ha azt sérelmezi: a hatóság nem tett eleget a hatósági szerződésben foglaltaknak[10].

A fenti körben az Ákr. is fenntartja a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulás lehetőségét[11], de a kör kisebb bővítése, továbbá a perjogból származó elnevezések átvétele formájában utal arra: a közigazgatási bíróságok eljárási gyakorlatában 2018-tól új elemek, illetve új eljárási keretek fognak megjelenni. Így az Ákr.

• polgári jogra emlékeztető elemként, hatósági szerződés esetén megtámadási lehetőséget ad a szerződés megkötéséből kimaradó és annak módosítását sikertelenül kezdeményező többi ügyfélnek[12],
• ugyancsak hatósági szerződéseknél: az új tény felmerülése miatt vagy megváltozott körülmények okán kezdeményezett szerződésmódosításoknál biztosítja a szerződő feleknek a bírói utat, ha a módosítás meghiúsul[13];
• a végrehajtási kifogás elbírálását a közigazgatási bíróság hatáskörébe utalja, ha nincs a végrehajtást foganatosító szervnek felügyeleti szerve[14];
• egységesen „közigazgatási per”-ként jelöli a hatóság határozata és végzése elleni bírósági eljárást[15], figyelemmel arra, hogy a Kp. közigazgatási perben elbírálandó közigazgatási jogvitaként tekint immár nemcsak a közigazgatási határozatok, hanem a végzések bírósági felülvizsgálatára is[16].

A Kp. a hatálya alá tartozó közigazgatási jogviták és egyéb eljárások körét lényegesen szélesebb körben határozza meg, mint teszi azt jelenleg a közigazgatási pereket szabályozó Pp.[17].

Az új bírósági eljárásrend közigazgatási jogvitaként tekint a közszolgálati jogviszonnyal és – a hatósági szerződéseknél tágabb kört felölelő – ún. közigazgatási szerződéses jogviszonnyal kapcsolatos jogvitákra. A jövőben a Kp. szerinti bírósági eljárás tárgya lehet (a közigazgatási döntések mellett) a joghatást célzó vagy kiváltó hatósági intézkedések; továbbá az egyedi ügyben alkalmazandó, a jogalkotási törvényen kívüli általános hatályú rendelkezések, valamint mindezek elmulasztásának jogszerűsége is. A Kp. hatálya alá fognak tartozni az olyan speciális eljárások is, mint a köztestületi felügyeleti per, az önkormányzati jogalkotási kötelezettséggel összefüggő, a bíróság ítéletében foglalt eljárási kötelezettség kikényszerítésére irányuló és az eljáró hatóság kijelölésére irányuló eljárás[18].

A Kp. a peres felek vonatkozásában a korábbi, közigazgatási perekben irányadó szabályokhoz hasonlóan gondolkodik, jelezve: a közjog területén olyan lényeges változásra nem számíthatunk, mely a személyi kört leszűkítené a polgári jog által jogalanyként elismert körre. A Kp. hatálya alá vont eljárások tág körére tekintettel így az eljárások lényegesen nagyobb számában szembeülhetünk majd mindazokkal a problémákkal, amelyek a fél polgári jogi jogalanyiságának hiányából erednek.

A lényegesebb problémák ismertetése előtt azonban érdemes röviden felidézni a polgári jog néhány fontosabb szabályát, elvét.

 

A polgári jogi jogalany   

A polgári jogi jogalanyiság fennállása: az, hogy egy személy, illetőleg szervezet saját neve alatt polgári jogok és kötelességek alanya lehet, vagyis „személy”-nek minősül a polgári jog rendszerében, a polgári jog egyik fundamentuma. A „személy” minőség fennállása, vagy e minőség hiánya dönti el, hogy kiterjed-e valakire, valamilyen csoportosulásra, szerveződésre a Ptk. személyi hatálya[19], a Ptk. ugyanis a „személyek” alapvető személyi és vagyoni viszonyait, a személyek külső vagyoni viszonyokban történő megnyilvánulásait szabályozza.

A Ptk. a természetes személyeknek és jogi személyeknek ad „személy” minőséget, számukra biztosítja azt, hogy jogok és kötelezettségek alanyai lehessenek (jogképesség)[20], nem zárja ki azonban annak lehetőségét, hogy jogszabály jogi személyiség megadása nélkül is felruházzon szervezeteket polgári jogi jogalanyisággal. E szervezetekre is a jogi személyekre vonatkozó általános szabályokat rendeli alkalmazni[21], amely elvileg azt a követelményt jelentené: saját nevük, székhelyük, tagjaiktól vagy alapítóiktól elkülönített vagyonuk, valamint ügyvezetésüket és képviseletüket ellátó szervezetük legyen, illetőleg önálló jogalanyként nyilvántartásban szerepeljenek[22].

A Ptk. kizárólag a természetes személyek vonatkozásában ismeri a cselekvőképesség fogalmát, a cselekvőképesnek minősülő ember azon képességét, hogy maga tegyen jognyilatkozatokat[23].

Amennyiben az ember cselekvőképességét a Ptk., vagy a bíróság gondnokság alá helyező ítélete korlátozza, az ember törvényes képviseletre szorul. Ekkor – kevés kivételtől eltekintve – cselekvőképessége „csonkaságának” fokától függően: vagy jognyilatkozatot sem tehet, azt a törvényes képviselő teszi meg helyette és nevében, vagy jognyilatkozatának érvényessége a törvényes képviselő hozzájárulásához kötött. (Bizonyos esetekben a törvényes képviselő eljárását is jóvá kell hagyatni a gyámhatósággal, a jognyilatkozat ezzel válik hatályossá.)[24].

A jogi személyt (és a polgári jogi jogalanyként elismert egyéb szervezetet) a Ptk. cselekvőképességgel nem ruházza fel, e személy nem tud saját maga eljárni, helyette és nevében képviselője tesz olyan jognyilatkozatot, amely a jogi személyt jogosítja, kötelezi. Ezért van szüksége képviseletét ellátó szervezetre[25].

A jogi személy törvényes képviseletét a vezető tisztségviselő látja el, aki törvény erejénél fogva képviseli a jogi személyt a vagyoni viszonyokban és tesz a nevében jognyilatkozatokat. Szervezeti képviselővel is rendelkezhet a jogi személy: belső szabályzata, létesítő okirata meghatározhat ilyen tisztséget, vagy az ügyvezetés írásbeli nyilatkozattal konkrét munkavállalót felruházhat képviseleti joggal. Szervezeti képviselet az is, ha van a jogi személynek jogi személyiség nélküli szervezeti egysége, ilyenkor ennek vezetője a szervezeti egység működési körében a jogi személyt önállóan képviselheti.[26]    

A polgári jogi jogalanyisággal együtt járó jogképesség nem kizárólag a Ptk. által szabályozott jogviszonyokban jelenhet meg. A munka törvénykönyve például munkáltatóként csak jogképes személyeket ismer el[27]. (Meglepő módon a különböző állami szolgálati jogviszonyokról szóló törvények a munkáltató jogképességének szükségességét kevésbé hangsúlyozzák.)

E kitekintés után azonban lássuk: perjog szempontjából miért nem volt mindez a tárgytól eltérő kitérő!

 

A perképesség

A Pp. elsősorban egymással szemben álló olyan felekre van berendezkedve, akik a polgári jog rendszerében „személy”-nek minősülnek: a jogszabály célja és kiinduló pontja e felek közti, személyi és vagyoni jogokkal összefüggő jogvita pártatlan eldöntése[28]. Éppen ezért a perképességre vonatkozó általános szabályok is a polgári anyagi jogi jogalanyisággal és a személyek eljárási képességével állnak összhangban.

A Pp. szerint perben fél az lehet (perbeli jogképesség, vagy perbeli jogalanyiság), akit a polgári jog szabályai szerint jogok illethetnek és kötelezettségek terhelhetnek[29].

A perbeli eljárási képesség legelőször – perbeli cselekvőképesség név alatt – ahhoz igazodik, hogy az ember mikor járhatna el akár saját maga is:

• ha cselekvőképes;
• ha cselekvőképességében – a per tárgyára, illetve a perbeli eljárási cselekményekre ki nem terjedő hatállyal – részlegesen korlátozott nagykorú; vagy
• ha a per tárgyáról a polgári jog szabályai szerint érvényesen rendelkezhet[30].

Amennyiben a félnek nincs perbeli cselekvőképessége, valamint akkor, ha a fél jogi személy, nevében törvényes képviselője jár el. Törvényes képviselője jár el annak nevében is, akinek részére a cselekvőképesség érintése nélkül rendelt gondnokot a gyámhatóság, de csak akkor, ha személyesen nem lép fel. Törvényes képviselő hiányában a fél részére a bíróság az ellenfél kérelmére ügygondnokot (74. §) rendel[31].

Hasonló szabályokat rögzít mind a peralanyiság, mind a perbeli eljárási képesség vonatkozásában az új Pp.[32], azzal az említést érdemlő eltéréssel, hogy „jogi személy” helyett „nem természetes személy” szóhasználattal él.

A Pp. közigazgatási perek esetére – az általános szabályt kiegészítendő – speciális rendelkezést tartalmaz a peralanyiság (perbeli jogképesség) vonatkozásában. Eszerint a közigazgatási perben fél lehet az általános szabályok szerinti, jogképes jogalanyokon túl az is, akit a közigazgatási jog szerint jogok illethetnek, kötelezettségek terhelhetnek, továbbá az a közigazgatási szerv, amelynek egyébként nincs perbeli jogképessége[33]. E szabály a per mindkét oldalán eltűri félként a polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkezőket.

A Kp. az előzőekhez hasonlóan szabályozza a peralanyiságot. A közigazgatási perben fél az lehet, akit a polgári jog és a közigazgatási jog szabályai szerint jogok illethetnek, kötelességek terhelhetnek, fél lehet továbbá az a közigazgatási szerv is, amely önálló közigazgatási feladat- és hatáskörrel rendelkezik[34]. (Közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos perek esetére peralanyiságot biztosít továbbá munkavállalói és munkáltatói érdekképviseleti szervezetnek, ahogy teszi azt jelenleg a Pp. a munkaügyi pereknél[35].)

 A cél nemes: áthidalni azt a helyzetet, amely abból adódik, hogy a magánjog és a közjog alanyainak köre nem feltétlenül azonos, közjog területéről származó igénye azoknak is lehet, akik a polgári jogban nem jogalanyok, az igény érvényesítésének pedig ne legyen akadálya, hogy annak jog szerinti címzettje (pl. a sérelmezett határozat vonatkozásában a hatáskör gyakorlója) polgári jogi jogképesség hiánya miatt perben fél nem lehet[36].

E megoldásnak azonban legfeljebb csak addig örülhetünk, ameddig el nem érünk a perképesség további összetevőjére: a perbeli eljárási képességre.

A jelenleg hatályos Pp. közigazgatási perekről szóló XX. Fejezete speciális szabályt e vonatkozásban nem rögzít, ezért a Pp. 49. §-át kell alkalmazni[37] – a polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkező felek esetén is.

A Pp. emberre utaló 49. § (1) bekezdése alapján nem adhatunk perbeli cselekvőképességet a polgári jogi jogalanyiság nélkülieknek.

Előfordulhat ugyan, hogy a közigazgatási hatáskört egy olyan tisztséghez telepítik, amelyet ember tölt be (például: miniszter, jegyző, Budapest rendőr-főkapitánya stb.). A hatáskör címzettje azonban ilyenkor nem az ember, hanem a jogszabályban megjelölt tisztség, cím, éppen ezért e tisztség, cím mint hatóság neve alatt (absztrakt „személy”-ként) az azt betöltő ember nem tud ember módjára eljárni.

 Perbeli eljárási képességet legfeljebb a Pp. 49. § (2) bekezdése alapján kaphatnak a polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkezők: vagy úgy, hogy valamiféle engedő analóg értelmezéssel „jogi személy”-nek tekintjük ezeket a közjogi entitásokat, vagy úgy, hogy a „perbeli cselekvőképességgel nem rendelkezők” kategóriájába soroljuk őket, mert tény: azzal a Pp. 49. § (1) bekezdése alapján nem rendelkeznek, nem is rendelkezhetnek.

Amennyiben a perbeli eljárási képesség lehetőségét a 49. § (2) bekezdése szerint adottnak véljük, meg kellene keresnünk azt a külön jogszabályt[38], amely törvényes képviseletet biztosít az adott közjogi szereplő számára, hogy nevében e törvényes képviselő eljárhasson (a Ptk. valószínűleg nem az a jogszabály lesz, hiszen az elsősorban Ptk. szerinti személyekkel foglalkozik). Jogszabályban biztosított törvényes képviselet hiányában ügygondnok útján kell az általános szabályok szerint az eljárási lehetőséget biztosítani.

Lehet, egyfajta törvényes képviseletként többeknek eszébe jut a Pp. azon szabálya, mely szerint „az alperes közigazgatási szerv ügyintézője képviseleti jogosultságát – külön meghatalmazás nélkül – munkáltatói igazolványával igazolja”[39]. Valóban: jogszabály alapján biztosított képviseletről van szó, külön jognyilatkozat nem szükséges hozzá, így akár törvényes képviseletként is felfogható. Az már más kérdés, hogy vajon az az alperesi közigazgatási szerv, amely magánjogi jogalanyisággal nem rendelkezik, eldicsekedhet-e saját ügyintézővel, aki munkáltatói igazolványt is fel tud mutatni az alperessel fennálló foglalkoztatási jogviszonyáról.

Hasonló gondokkal szembesülünk majd a Kp. hatálya alá tartozó eljárásoknál.

A Kp. egyrészt azt ruházza fel perbeli eljárási képességgel, aki a megelőző eljárásban személyesen eljárhatott[40], magyarázatot külön nem fűz hozzá, valószínűleg a „személyes eljárás” kitétel emberre utal. A perképesség további szabályainak feltalálási helyét pedig az új Pp.-ben jelöli[41].

Utóbbi szerint a polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkezők – a „nem természetes személy” fél kategóriájába tartozóként – úgy kaphatnának perbeli eljárási képességet, hogy nevükben törvényes képviselőjük jár el[42].

E ponton ismét találkozhatunk a jogszabályban biztosított törvényes képviselet – ritkán eredményre vezető – felkutatásának problémájával, törvényes képviselet hiányában pedig ügygondnok intézményével segíthetjük át a felet a nehézségeken[43]. A Kp. alapján kacérkodhatunk azzal is, hogy engedő értelmezéssel törvényes képviseletként fogadjuk el a Kp. azon szabályát, miszerint a közigazgatási szerv vezetője, tisztségviselője, vagy alkalmazottja a közigazgatási szerv szervezetét és működését meghatározó szabály szerinti képviseleti jogosultságát munkáltatói igazolványával igazolja[44] (ha valóban felmutatható olyan munkáltatói igazolvány, mely szerint ez a személy az adott fél vezetője, tisztségviselője, vagy alkalmazottja és a „szervezetét és működését meghatározó szabály” jogszabály).

A fentiekből látható: hiába a perbeli jogalanyiság biztosítása, a perképesség egyéb feltételein nehézkesen lehet túljutni. 

 

A határozathozatal szabályozásának hiányosságai és a végrehajthatóság nehézségei

Amennyiben a perképességen sikerül átlendülni, hamarosan azzal a kérdéssel szembesülhetünk: tudunk-e a perben a polgári jogalanyisággal nem rendelkezők terhére, vagy javára olyan kötelezettséget megállapítani, amely végső soron bírósági végrehajtás tárgya lehet?

            Bármilyen határozattal és bármilyen szakaszában is fejeződik be a per, a bíróságnak egyvalamiről általában rendelkeznie kell – legkésőbb az eljárást befejező határozatában: ez pedig a perköltség[45], melyet a bíróság határozata alapján fő szabály szerint valamelyik félnek kell megelőlegeznie és/vagy viselnie.

Sem a jelenleg hatályos Pp., sem a Kp. és az új Pp. nem kínálnak fel külön megoldást arra az esetre, ha a perjog szerint kötelezendő, vagy jogosultként szerepeltetendő fél nem rendelkezik polgári jogi jogalanyisággal.  A bíróság határozata ezért a felet fogja megjelölni az őt megillető/terhelő részben jogosultként, vagy kötelezettként, függetlenül attól, hogy az egymással szembeni perköltség állami úton történő kikényszerítése a jelenlegi szabályok mentén legfeljebb engedékeny értelmezésen múlik.

Kevesekben tudatosul, hogy a bírósági végrehajtási eljárás – akkor is, ha közigazgatási per határozatát kívánják abban kikényszeríteni – nem a per része, hanem egy önálló nemperes eljárás, melyben a Vht. eltérő rendelkezése hiányában a polgári perrendtartás rendelkezéseit kell alkalmazni[46].

Amennyiben a felek perképességét a polgári perrendtartás szerint kell vizsgálni, ez elviekben az általános szabályok[47] alkalmazását jelenti, mivel a bírósági végrehajtási eljárás nem közigazgatási per. Az általános szabályok szerinti perbeli jogképesség kizárólag a polgári jog szerinti jogalanyokat illeti meg, a polgári jogalanyiság hiánya tehát a végrehajtás elrendelésének akadályává válhat[48]. E helyzetet legfeljebb csak olyan – vitatható – értelmezéssel tudjuk feloldani, amely azt veszi alapul: a Vht. a polgári perrendtartás mögöttes alkalmazására bizonyára oly módon utal, hogy figyelni kell a végrehajtandó határozat eredőjére, az alapul szolgáló per speciális szabályaira is.

Ám ezen engedékenység mellett is érdekes (vagy inkább költői) kérdés lehet: vajon minden, jogi személyiséggel nem rendelkező közjogi entitás esetén biztosított-e annak jogszabályi háttere, hogy a közigazgatási perből származó határozat pénzkövetelését milyen úton és kinek a javára lehet beszedni, vagy ki áll helyt az adós helyett? Például akkor, amikor egy jegyző – mint akár önkormányzati, akár állami hatósági jogkörben eljárt alperesi hatóság – pernyertes alperesként akarná a javára megítélt perköltséget behajtatni, milyen adatokat (székhely, nyilvántartási szám, képviselő, bankszámlaszám) tudna saját adatként a végrehajtási lap nyomtatványon szerepeltetni[49]?

 

Összegzés

Közigazgatási jogvitákban a polgári jogi jogalanyisággal nem rendelkezők számára biztosított perbeli jogképesség önmagában nem jelent megoldást minden olyan problémára, amely a polgári jog „személy” minőségének hiányából eredhet.

            Ha nem is teremtjük meg annak lehetőségét: a közjog alanyai kizárólag a polgári jog alanyai legyenek, indokolt lehet legalább annak szabályozását megfontolni, hogy perben félként csak a polgári jog szerint jogképes személyek járjanak el. Például: jogi személyiség nélküli hatóság helyett – hasonlóan a kártérítéshez[50] – az a jogi személy, amelynek keretében az eljárt, vagy hatósági hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerv működik.

 

Debrecen, 2017. május 27.

 

                                                                                              Dr. Pituk Emese

---