Egy elfeledett európai ombudsmani ajánlásról

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Európai Ombudsman az ezredfordulón egy mélyreható vizsgálatot végzett a közösségi intézmények körében, mely egy egységes eljárási szabályrendszer hiányára világított rá és ennek szükségességét húzta alá. Vajon milyen előrelépés történt azóta?

A jelen rövid tanulmány az Európai Ombudsmannak az európai uniós közigazgatással kapcsolatos szerepére, az európai közigazgatási jog fejlesztése érdekében tett erőfeszítéseire szeretné ráirányítani a figyelmet. Az Európai Ombudsman az ezredfordulón egy mélyreható vizsgálatot végzett a közösségi intézmények körében, mely egy egységes eljárási szabályrendszer hiányára világított rá és ennek szükségességét húzta alá. Vajon milyen előrelépés történt azóta?

Ha az Európai Ombudsman intézményét nem az egyéni jogsérelem aspektusából, hanem a jogállami közigazgatás elősegítésének nézőpontjából szemléljük, úgy külön figyelmet érdemel vizsgálati hatáskörének azon válfaja, amikor nem állampolgári panasz alapján, hanem saját kezdeményezésére végez vizsgálatot a közösségi intézmények és szervek tevékenysége során felmerülő feltételezett hivatali visszásságok tisztázása érdekében. Az Ombudsman a vizsgálat során elsősorban konszenzusra törekszik, majd ennek eredménytelensége esetén, egyfajta nyomatékosítás végett nyúl az ajánlás eszközéhez. Ez utóbbi vonatkozásában azonban le kell szögezni: az ajánlás sajnálatos módon – a nemzeti biztosok korlátozott eszköztárához hasonlóan – egyáltalán nem bír kötelező erővel. Ha az adott szerv egyetért vele, úgy saját belátása szerint intézkedhet a végrehajtása felől, kikényszeríteni azonban nem lehet.

1998-ban az Európai Ombudsman, Jacob Söderman saját kezdeményezésére vizsgálatot indított különböző közösségi intézmények és testületek körében arra vonatkozóan, hogy létezik-e egy olyan viselkedési kódex, amely a tisztviselőknek a közösség tagjaival, az állampolgárokkal való viszonyát szabályozza, és ha igen, nyilvánosan hozzáférhető-e ez mindenki számára?

Az Ombudsman által lefolytatott vizsgálat arra mutatott rá, hogy a közösségi ügyintézéssel összefüggő különböző hivatali visszásságok fő oka az, hogy nincsen egy olyan világos szabályrendszer, amely meghatározná a tisztviselők számára, hogyan viselkedjenek a polgárokkal való kapcsolatuk során, ennek elkerülése érdekében mindenképpen szükséges egy ilyesfajta Kódex megalkotása.

Fentiek alapján az Európai Ombudsman – az Alapokmány 3. cikk (6) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján – az alábbi ajánlás-tervezetet nyújtotta be a különböző közösségi szervekhez, intézményekhez és testületekhez:

1. Az intézmény vagy testület fogadjon el egy olyan szabályzatot, amely a hivatalnokainak a polgárokhoz való viszonyulását rendezi. Ezen szabályok megalkotása és elfogadása érdekében az adott szerv tekintettel kell, hogy legyen az Ombudsman által mellékelt helyes hivatali magatartás kódexére, ajánlatos tehát azt egyfajta zsinórmértékként kezelni.
2. Annak biztosítása érdekében, hogy a szabályzat könnyedén érthető legyen a polgárok számára, rendelkezéseinek kizárólag az uniós polgárok és a közösségi szervek viszonyrendszerére kell koncentrálnia. Ha az intézménynek vagy testületnek szándékában áll egy olyan szabályzat elfogadása is, amely az intézmény és hivatalnokai kapcsolatát rendezi, úgy ezt egy teljesen különálló dokumentumban célszerű megtenni.
3. A hatékonyság és az állampolgárok általi könnyű hozzáférhetőség érdekében a szabályzatot rendelet formájában lenne célszerű elfogadni és közzé kellene tenni a Hivatalos Lapban.

Felejtse el a Jogtár Csütörtököt! Az új Jogtár egyes előfizetési konstrukciói mellé most táblagépet adunk! További részletekért kattintson »

A Kódex maga 27 cikkre oszlik, az alábbiak szerint. A dokumentum a legelején, 1. cikkében, általános rendelkezés címszó alatt deklarálja saját maga kötelező jellegét, kimondva, hogy a nyilvánossággal fenntartott kapcsolataik során az intézmények és tisztviselőik kötelesek tiszteletben tartani ezen kódex helyes hivatali magatartási elveit. A bevezető rendelkezések közé sorolható még a Kódex személyi és tárgyi hatálya. Előbbi értelmében a dokumentum a nyilvánossággal fenntartott kapcsolataik során minden olyan tisztviselőre és egyéb alkalmazottra alkalmazandó, akikre a Személyzeti Szabályzat és az egyéb alkalmazottak alkalmazási feltételei vonatkoznak, a személyi hatályt tehát tágan kell értelmezni: ide tartoznak azon személyek is, akik magánjogi szerződéssel vagy gyakornokként dolgoznak az adott közösségi intézménynél vagy szervnél. A tárgyi hatály a helyes hivatali magatartás azon általános elveire terjed ki, amelyek az intézményeknek és hivatali apparátusaiknak a nyilvánossággal fenntartott valamennyi kapcsolatára vonatkoznak, kivéve abban az esetben, ha azokról külön jogszabály rendelkezik. Kiemelendő, hogy a Kódex nem tartalmaz rendelkezéseket az intézmények és tisztviselőik közötti kapcsolatokra, ezeket ugyanis külön Személyzeti Szabályzat rendezi.

Fenti, kötelező eljárásjogi kérdések tisztázása után a Kódex az általános és alapvető jogelvek felé fordítja figyelmünket. Ezek közül elsőként az Európai Unió Alkotmányában is kinyilvánított jogállamiság alapkövének számító jogszerűség elve nyert megfogalmazást, mely alapján a tisztviselő köteles a jogszabályoknak megfelelően eljárni, és betartani a közösségi jogszabályokban megállapított szabályokat és eljárásokat, különös tekintettel a magánszemélyek jogait vagy érdekeit érintő határozatok meghozatalakor. A jogszerűséggel összefüggő elv a diszkrimináció tilalma, mely szerint a tisztviselő eljárása során köteles biztosítani az egyenlő elbánás elvének tiszteletben tartását. Az uniós polgárok azonos helyzetben lévő tagjait azonos elbánásban kell részesíteni, az elbánásban felmerülő bármely eltérést objektív, releváns indokokkal kell alátámasztani, kerülni kell a bármilyen alapokon nyugvó diszkriminációt. Ezen elv másik oldalaként fogható fel az objektivitás elve, mely értelmében a határozatok meghozatala csakis a lényeges tényezők figyelembevételével, megfelelő mérlegeléssel történhet. Az európai jog egyik alapelve az arányosság követelménye, mely természetesen a Kódexből sem maradhatott ki, a meghozott intézkedéseknek az elérni kívánt célokkal való összhangja alapvető feltétel, mely különösen a polgárok jogainak korlátozásakor kerül előtérbe. A Kódex tiltja a hatalommal való visszaélést, az adott intézmény hatásköreit a tisztviselő kizárólag abból a célból gyakorolhatja, amelyekre a vonatkozó rendelkezés felhatalmazást ad. Az apparátus tagjai kötelesek pártatlanul és függetlenül eljárni, magatartásukat nem irányíthatja semmiféle személyes érdek. A Kódex nem lehetne igazi eljárási szabálygyűjtemény a tisztességes eljárás elvének kinyilvánítása nélkül, több más nemzetközi társához hasonlóan azonban ez itt is meglehetősen szűkszavúra sikeredett: a tisztviselő pártatlanul, tisztességesen és ésszerűen köteles eljárni. Érdekes módon az ésszerűség itt tehát magára az eljáró személyre vonatkozik és nem magára az eljárásra, illetve annak határidejére, ez mindenképpen újfajta elemnek nevezhető.

Az általános eljárási jogokon túlmenően a Kódex számos konkrét, a gyakorlatban rendkívül lényeges eljárási szabályt is tartalmaz. Külön szabályok szólnak az ügyféllel való levelezés nyelvére, az átvételi elismervények visszaküldésének rendjére, az illetékes tisztviselő feltüntetésére, valamint az áttételi kötelezettségre vonatkozóan. E csoporton belül nyert szabályozást a tisztességes eljárás elvéből hiányzó ésszerű határidő követelménye is, mely szerint a beérkezett kérelem, illetve panasz ügyében ésszerű határidőn belül, azaz haladéktalanul, de legkésőbb két hónapon belül határozat kell, hogy szülessen. Az ügy bonyolultsága eltérést enged ezen hatósági kötelezettség alól, ekkor azonban a lehető leghamarabb tájékoztatni kell az ügyfelet ezen körülmény fennállásáról. Az eljárásban az ügyfelet megilleti a meghallgatáshoz való jog és a nyilatkozattételi jog, bármikor jogosult akár szóbeli, akár írásbeli észrevételt benyújtani az ügyben, a hatóság köteles biztosítani továbbá személye irányában a védelemhez való jogot. A hatóságot határozata meghozatalakor indokolási kötelezettség terheli, világosan meg kell adni a döntés lényeges tényeit és annak jogalapját, külön fel kell tüntetni továbbá a határozat megtámadására nyitva álló fellebbezési lehetőséget (a jogorvoslat jellegét, az elbírálásra jogosult szervet, valamint a gyakorlására nyitva álló határidőt). A határozatról az ügyfelet értelemszerűen értesíteni kell, a tisztviselő a Kódex értelmében biztosítja, hogy az ügyfél jogait és jogos érdekeit érintő határozatról annak meghozatalát követően azonnal tudomást szerezzen. Az ügyféli jogok gyakorlásának elősegítésére szolgál az információkérés szabályozása, mely alapján a tisztviselő köteles tájékoztatni az ügyfelet az által kért információkról olyan ügyekkel kapcsolatban, amelyekre hatásköre kiterjed. Az információk szolgáltatásával összefüggő kérdés a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogi rendezése, továbbá a megfelelő nyilvántartások vezetésének kötelezettsége, mindegyik vonatkozásában alapvető fontosságú az adatvédelem követelménye, különös tekintettel a személyes adatokra nézve.

A hagyományos eljárási jogszabályoktól eltérően a dokumentum tartalmaz úgynevezett viselkedési szabályokat is a tisztviselők számára. Az ügyféllel való udvarias viselkedés alapvető követelménnyé tétele kissé szokatlan egy eljárási kódexben, nem tisztán eljárási alapelvek gyűjteményéről van tehát szó. A Kódex értelmében a tisztviselő a polgárokkal fenntartott kapcsolatai során szolgálatkészen, helyesen és előzékenyen jár el, köteles a legsegítőkészebb magatartást tanúsítani, hiba esetén elnézést kérni, stb.

Fentiekből megállapítható, hogy a Kódex valóban teljes körű garanciarendszert tartalmaz a közösségi intézmények eljárásai vonatkozásában, több tekintetben túl is mutat a hagyományos tagállami szabályozáson. Rendelkezéseit áttekintve mindenképpen levonható az a következtetés, hogy rendkívül hasznos lenne általános követelménnyé, egyfajta vezérfonallá tenni az uniós szervek számára. Vajon hogyan sikerült ez?

A különböző közösségi szerveknek az ombudsmani vizsgálat során tanúsított magatartásából már előre meg lehetett jövendölni, hogy nem fognak versengeni azért, ki legyen az első, aki a minta alapján elkészíti azzal immáron teljes egészében összhangban lévő saját szabályzatát. A sort a parlament kezdte és ő is zárta. Ugyanakkor közzététele után több decentralizált szerv, testület és ügynökség is vagy adoptálta azt vagy bejelentette ebbéli szándékát. Számos egyéb más intézmény ugyanakkor nem alkalmazza az ombudsmani Kódexet, helyette saját szabályzatát tarja szem előtt.

Az Európai Ombudsman Kódexében hitet tett az alkotmányos garanciákkal körülbástyázott, jogállami közigazgatás mellett, szava azonban elhalt a közösségi bürokrácia útvesztőjében, erőtlen maradt. Ahogyan az a fentiekben látható volt, a Közösség alkothatna egy kötelező erejű jogszabályt, ha meglenne rá a megfelelő szándék, ez azonban jelenleg még mindig hiányzik. (Elfogadták bár az Alapjogi Charta, azonban az ebben felsorolt jogok köre szűkebb, mint az ombudsmani ajánlás.) Habár kötelezni nem tud az Ombudsman, azért egy jelentős fegyverrel mégis rendelkezik, ez pedig a nyilvánosság. A fentiekben ismertetett események nem vertek fel hatalmas port, bár megtették volna, ekkor ugyanis végre egy kis figyelmet kapott volna az, hogy a hatósági eljárásjog mindenképpen közösségi szabályozást igényel, az európai közigazgatáson belül. Ez az a terület ugyanis, ahol közvetlen kapcsolatba kerül egymással a közigazgatási szerv és az uniós polgár, ebből következően ezekben az esetekben a legnagyobb a veszélye annak, hogy csorbulnak az ügyfelek alapvető jogai, amely egy jogállamban – jelen esetben jogállamok közösségében – semmiképpen sem megengedhető; elengedhetetlen tehát egy olyan vezérfonal, amely iránymutatásul szolgál a hatósági jogviszony mindkét oldalán állók számára.

szerző: dr. Váczi Péter ügyvéd

---