Jogalkotási változások 2014-ben – III. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

2014-ben jelentősen megváltozott a törvényalkotási eljárás menete. Az eljárás fontosságára való tekintettel érdemes megismerni, jelenleg hogyan zajlik az Országgyűlés előtt a jogszabály-alkotási eljárás.

3.4. Részletes vita

3.4.1. Tárgyaló bizottság
A részletes vita kapcsán komoly változások léptek életbe a jelenlegi országgyűlési ciklus indulásával. A jelenleg hatályos szabályok szerint a tárgyaló bizottsághoz tartozik a részletes vita az Országgyűlés helyett.

Az általános szabályok alapján a részletesvita-szakasz az általános vita lezárását követő héten kezdődik meg. A kijelölt bizottság többek között ellenőrzi a tartalmi és formai követelményeknek, a nemzetközi és európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek, valamint a szakmai követelményeknek való megfelelést. Emellett a módosító javaslatok megvitatására, értékelésére, azokról való állásfoglalásra is sor kerül. A bizottság a módosító javaslatot elutasíthatja, fenntarthatja változtatásokkal, valamint saját módosító javaslatot is megfogalmazhat. Így jöhet létre részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslat. A bizottság minden módosító javaslatról állást foglal, a vita lezárását követően pedig részletes vitáról szóló bizottsági jelentést nyújt be, az esetleges részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslattal együtt, ezzel a momentummal zárul le a részletesvita-szakasz, ha minden tárgyaló állandó bizottság benyújtotta a részletes vitáról szóló bizottsági jelentést1.

A vizsgált törvényjavaslat vonatkozásában a fő eltérést a határidők okozzák, ugyanis a sürgősségi tárgyalás miatt a részletesvita-szakasz az általános vita lezártával nyílt meg, valamint a „tárgyaló bizottság az Országgyűlés ülésének időtartama alatt, valamint az ülés első ülésnapján az ülésnap megnyitása előtt is” ülésezett2. Ezzel a határidők jelentősen lerövidültek, ennek megfelelően az igazságügyi bizottság már május 26-án elkészült jelentésével a részletes vitáról. A jelentés szerint a bizottság a vitát május 13-án folytatta le, ami valószínűleg formai hiba, hiszen maga a törvényjavaslat csak május 23-án került benyújtásra. A bizottság a jelentés mellett részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslatot is nyújtott be. A részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslat tartalma szerint a két, a bizottság által támogatott módosító javaslatot foglalta egységbe3. A bizottság megvizsgálta a módosító javaslatokat, Tuzson Bencéét támogatta, a Tóbiás József-, Gúr Nándor- és Varga László-féle módosító javaslatot nem támogatta, csakúgy, mint a Staudt Gábor által benyújtott módosítót sem.

Mivel önálló képviselői indítvány volt a törvényjavaslat, ezért előterjesztője is állást foglalt a módosító indítványokkal kapcsolatban a kormányon kívül4. Az előterjesztő tájékoztatóját május 27-én nyújtotta be az Országgyűlés elnökének5. Mind az előterjesztő, mind a kormány a bizottsághoz hasonló álláspontot foglalt el, csak Tuzson Bence módosító javaslatával értettek egyet6.

3.4.2. Törvényalkotási bizottság

A törvényalkotási bizottság megjelenése is újdonság az új eljárásban, mivel eddig nem volt sem ilyen elnevezésű, sem ilyen feladatú bizottság. A törvényalkotási testület feladata kizárólagosan a törvényalkotási eljáráshoz kapcsolódik, új szerepet lát el az eddigiekhez képest, hiszen minden törvényjavaslat elé kerül, amely átjutott a részletes vitán.

Ezután a törvényalkotási bizottság eljárása következik. A grémium értékeli a részletes vitát lezáró bizottsági módosítókat, és állást foglal azokkal kapcsolatban. Erre az általános szabályok szerint leghamarabb a részletesvita-szakasz lezárulása utáni héten kerülhet sor, melynek során a törvényalkotási bizottság további módosításra irányuló szándékot is megfogalmazhat, majd összegző módosító javaslatot készít, belefoglalva az „általa támogatott részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslatokat, valamint az általa megfogalmazott módosítást”7. Emellett egy összegző jelentést is benyújt a bizottság, melyben megfogalmazza állásfoglalását, valamint megállapítja, hogy lezárult a részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslatok tárgyalása. Ezután az előterjesztő haladéktalanul elkészíti az egységes javaslattervezet szövegét, mely a törvényjavaslat és az összegző módosító javaslat egybeszerkesztett szövege. Ezt a törvényalkotási bizottság vagy megfelelőnek ítéli, és egységes javaslatként benyújtja, vagy ha nem találja megfelelőnek, maga a bizottság szerkeszti egybe a szövegeket, és nyújtja be az egységes javaslatot8.

A vizsgált törvényjavaslat kapcsán a törvényalkotási bizottság összegző módosító javaslatot készített, melybe a Tuzson Bence által benyújtott két módosítást foglalta bele május 28-án9. A következő kapcsolódó iromány a T/135/11 volt, melyben a törvényalkotási bizottság összegző jelentése található. Ebben a törvényalkotási bizottság kijelentette, hogy értékelte a részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslatot, állást foglalt azzal kapcsolatban, a törvényjavaslat megfelel a házszabályi követelményeknek, összegző módosító javaslatot nyújt be, valamint lezárta a tárgyalást. Az összegző módosító javaslat tehát a tárgyaló bizottság által támogatott módosító javaslatokat támogatta. A nem támogatott módosító javaslatok vonatkozásában benyújtóik élhettek a fenntartás kérésével. Ezt Staudt Gábor10, Tóbiás József, Gúr Nándor és Varga László is kérte május 30-án11.

Mielőtt a törvényjavaslat újra az Országgyűlés elé kerülne, utolsó lépésként a törvényalkotási bizottság elnökének kell ellenőriznie, hogy az előterjesztő által készített egységes javaslattervezet megfelelő-e. A vizsgált törvényjavaslat vonatkozásában Gulyás Gergely megállapította, hogy az megfelelően tartalmazza a törvényjavaslat és az összegző módosító javaslat egybeszerkesztett szövegét, ezért egységes javaslatként benyújtotta május 30-án12.

3.4.3. Országgyűlés

Az általános szabályok értelmében újra az Országgyűlés elé kerül a törvényjavaslat, immár egységes javaslatként. A plénum előtt újra megnyitják a vitát a bizottsági jelentésekről és az összegző módosító javaslatról. A vita során felszólalhat a törvényjavaslat előterjesztője, a kormány képviselője – ha nem ugyanaz a kettő –, a kijelölt bizottság kijelölt előadója, majd a képviselőcsoportok tagjai, a független képviselők, az európai parlamenti képviselők, a szószólók, valamint a parlamentről szóló törvény alapján tanácskozási joggal rendelkező személyek is. Az előterjesztő zárszót mondhat, amely során lehetősége nyílik válaszolni a vitában elhangzottakra13.

Ezt követően az Országgyűlés egyetlen szavazással dönt az összegző módosító javaslatról14. Lehetséges második összegző módosító javaslat elfogadása is15. Ha az összegző módosító javaslatot elfogadta a Ház, az egységes javaslat egészéről való zárószavazás következik16. Ha a törvény egy része minősített többséget igényel, két részletben kell szavazni17. Lehetséges a zárószavazás elhalasztása is, az azt előkészítő módosító javaslat benyújtása érdekében, melyre külön szabályok vonatkoznak18.

Jelen esetben a második, országgyűlés előtti vitára június 2-án került sor. Először Salacz László, a törvényalkotási bizottság kijelölt előadója szólalt fel. Beszédében kifejtette, hogy a bizottság megtárgyalta a törvényjavaslatot, valamint két módosító is érkezett a bizottság elé – kodifikációs és nyelvtani pontosításokkal –, mindkettőt elfogadták19. Sem az előterjesztő, sem a kormány részéről nem érkezett felszólalásra jelentkezés, ezért a képviselői felszólalások kerültek sorra. Először Gúr Nándor a tartós külföldi szolgálatot végzők felmentésére vonatkozó szabályok változásaival foglalkozott, kiemelve, hogy álláspontja szerint a hatályba lépő rendelkezések következményeként kiszolgáltatott helyzetbe kerülnek a tartós külföldi szolgálatot végzők20. Mivel más nem akart felszólalni, válasz sem érkezett, a vitát lezárta az elnök21. Végül a zárószavazás következett. Mivel két módosító javaslat fenntartását is kérte a benyújtója, először arról voksoltak. Az MSZP, majd a Jobbik módosító javaslatát sem tartotta fenn az Országgyűlés. Ezt az összegző módosító javaslatról való döntés követte, melyet a parlament elfogadott. Ezután elérkezett a zárószavazás, melynek során először a minősített többséget igénylő 22. és 23. paragrafusról szavaztak, majd a törvényjavaslat többi részéről. Mindkettőről való szavazás során megvolt a szükséges többség a szabályszerű elfogadáshoz22.

A törvényjavaslat ezt követően az Országgyűlés elnökéhez került, aki azt öt napon belül aláírta, és a köztársasági elnöknek megküldte, aki szintén öt napon belül szignálta. Fontos kiemelni, hogy ezen a változaton már szerepel, melyik napon fogadta el a parlament. Nem merült fel egyik lehetséges kezdeményező részéről sem alkotmányossági kérdés. A törvényt június 5-én hirdették ki, a szöveg a Magyar Közlöny 2014. június 5-ei, 78. számában jelent meg. A 10312-10323 oldalak tartalmazzák a törvény szövegét23. A jogszabály egésze június 6-án lépett hatályba, ebből a szempontból nem volt különbség az egyes részek között.

4. A legalitás érvényesülése

Egy hatályos törvénynek formális és materiális szempontból is meg kell felelnie azoknak a feltételeknek, melyek híján Alaptörvénybe ütköző lenne, és az Alkotmánybíróság – közjogi érvénytelenség okán – megsemmisítené azt. Ezt elkerülendő, már a norma kidolgozásától figyelni szoktak ezen feltételeknek való megfelelésre. A vizsgált norma azonban önálló képviselői indítvány volt, nem történt meg előtte a kormány által beterjesztett törvénytervezeteknél szokásos eljárás, vagyis kimaradt a szabályozási ciklusból az előzetes vagy kísérő hatásbecslés, valamint az előzetes egyeztetések, melyek egy, a végrehajtó által készített törvénytervezetet esetében elengedhetetlen. Ezáltal a norma mentesült a hosszas jogszabály-előkészítési folyamattól, viszont ez nem biztos, hogy előnyére válik egy jogszabálynak. Jelenleg, az Igazságügyi Minisztériumban előkészített törvénytervezetek számos szakértő kezén átmennek, a kormányülésen is megtárgyalják azokat, készülnek hatásvizsgálati elemzések is a normák vonatkozásában. Ezzel szemben egy önálló képviselői indítvány esetében nem tudhatjuk, hogy az előkészítés során tekintettel voltak-e ezekre a szempontokra.

A megfelelőség vizsgálatakor alapul szolgál a 2010. évi CXXX. törvény(Jat2.), főleg annak a jogalkotás alapvető követelményeire vonatkozó rendelkezései24. A norma nem tartalmazott hátrányt okozó visszaható hatállyal járó rendelkezést, viszont a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges megfelelő idő követelményének való megfelelés nem volt optimális, mivel a kihirdetése másnapján hatályba lépett a törvény. Míg az egy-egy minisztérium nevét kicserélő rendelkezések kapcsán ez nem is problematikus, ám a törvény néhány szakasza olyan rendelkezéseket tartalmaz – különös tekintettel a tartós külszolgálatot végzőkre és a kormánytagokra vonatkozós szabályokra –, melyek hatással lehetnek a címzettek helyzetére, ezért üdvösebb lett volna hosszabb felkészülési idő biztosítása a változásokra.

A Jat2. szerint:
2. § „(4) A jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály
a) megfeleljen az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek,
b) illeszkedjen a jogrendszer egységébe,
c) megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek és
d) megfeleljen a jogalkotás szakmai követelményeinek.”

A vizsgált törvény megfelel ezeknek a követelményeknek a bizottsági tárgyalások eredménye szerint, mivel betartották az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseit25, valamint az egyéb szakmai követelményeket. A törvény előterjesztőinek egyik célja az volt felszólalásaik alapján, hogy törvényi szint helyett rendeleti szintre kerüljön a minisztériumok feladatainak meghatározása, és ennek segítségével egy jogszabályi szintre kerüljön a szabályozás. Viszont azt is figyelembe kell venni, hogy a Jat2. szerint: „4. § Ha egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat.”, tehát ha törvény szabályozza a vizsgált tárgykört – jelen esetben a minisztériumokra vonatkozó rendelkezéseket –, akkor az alapvető jogintézményeket és a lényeges garanciákat is törvényi szinten kellene szabályozni.

Kluwer International Nemzetközi jogi e-könyvek   Egy kattintásra Öntől!   Rendelje meg most és 5 percen belül már olvashatja! »

5. Összegzés

Ahogy az a fent bemutatott vizsgálatból kitűnik, a törvényalkotás menete megváltozott, a részletes vita szakasza teljes mértékben átalakult, bizottsági szintre került a módosító javaslatok elbírálása első körben. Ennek eredményeként kevesebb teher hárul a törvényalkotó testületre, a bizottságok munkája pedig – funkciójuk lényegére tekintettel – megnőtt, és újonnan létrejött a törvényalkotási bizottság, amelynek kizárólagos feladata a törvényalkotásban való közreműködés. Mivel a módosító javaslatok csak bizottsági szűrő után kerülhetnek az Országgyűlés elé, az egységes szöveg részeként, így kisebb az esélye annak, hogy hibás jogszabály születik. Azonban ennek hatására olyan módosító javaslatok sikkadhatnak el, melyek esszenciálisak lennének például a törvény jobb gyakorlati alkalmazhatóságának szempontjából. Ezekben az esetekben viszont nem kerülnek a plénum elé az ilyen módosító javaslatok, mivel azokat bizottsági szinten utasítják el.

Mint minden novum esetében, az új eljárási rend sikerességéről is csak hosszabb idő eltelte után lehet következtetéseket levonni, az azonban biztos, hogy bármilyen jellegű is a szabályozás, az országgyűlési képviselők feladata ugyanaz marad: megalkotni az állam működéséhez szükséges törvényeket, minél magasabb szakmai színvonalon.

A szerző PhD-hallgató a Szegedi Tudományegyetemen

Lábjegyzetek:

1 Házszabály 43-45. §§
2 T/135/3 iromány
3 T/135/7 iromány
4 Házszabály 46. § (1)
5 T/135/9 iromány
6 T/135/8 iromány
7 Házszabály 46. § (5)
8 Házszabály 46. §
9 T/135/10 iromány
10 T/135/12 iromány
11 T/135/13 iromány
12 T/135/14 iromány
13 Házszabály 47. §
14 Házszabály 48. § (1)
15 Házszabály 49. §
16 Különböző szövegek vonatkozásában lehet zárószavazást tartani:
Házszabály 50. § (2) Az Országgyűlés
a)    a törvényjavaslat benyújtott szövegéről tart zárószavazást, ha
aa)a részletesvita-szakaszban nem érkezett a törvényjavaslathoz részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslat,
ab)a törvényalkotási bizottság a törvényjavaslat tárgyalását összegző módosító javaslat benyújtása nélkül fejezte be, vagy
ac)az Országgyűlés az összegző módosító javaslatot vagy a második összegző módosító javaslatot nem fogadta el,
b)a második egységes javaslatról tart zárószavazást, ha az Országgyűlés a második összegző módosító javaslatot elfogadta,
c)a törvényjavaslatnak az összegző módosító javaslat elfogadott pontjaival módosított szövegéről tart zárószavazást, ha az Országgyűlés a 48. § (2) bekezdése szerinti kérés alapján megtartott szavazás során az összegző módosító javaslat valamely pontját nem fogadta el,
d)a törvényjavaslatnak a második összegző módosító javaslat elfogadott pontjaival módosított szövegéről tart zárószavazást, ha az Országgyűlés a 49. § (3) bekezdésében foglalt kérés alapján megtartott szavazás során a második összegző módosító javaslat valamely pontját nem fogadta el.”
17 Házszabály 50. § (3)
18 Házszabály 51. – 56. §§
19 http://www.parlament.hu/iromanyok-lekerdezese?p_auth=l6bvQFha&p_p_id=pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8_pairAction=%2Finternet%2Fcplsql%2Fogy_naplo.naplo_fadat%3Fp_ckl%3D40%26p_uln%3D6%26p_felsz%3D36%26p_szoveg%3D%26p_felszig%3D36 (2015. 06. 24.)
20 http://www.parlament.hu/iromanyok-lekerdezese?p_auth=l6bvQFha&p_p_id=pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8_pairAction=%2Finternet%2Fcplsql%2Fogy_naplo.naplo_fadat%3Fp_ckl%3D40%26p_uln%3D6%26p_felsz%3D38%26p_szoveg%3D%26p_felszig%3D38 (2015. 06. 24.)
21 http://www.parlament.hu/iromanyok-lekerdezese?p_auth=l6bvQFha&p_p_id=pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8_pairAction=%2Finternet%2Fcplsql%2Fogy_naplo.naplo_fadat%3Fp_ckl%3D40%26p_uln%3D6%26p_felsz%3D39%26p_szoveg%3D%26p_felszig%3D39 (2015. 06. 24.)
22 http://www.parlament.hu/iromanyok-lekerdezese?p_auth=l6bvQFha&p_p_id=pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_pairproxy_WAR_pairproxyportlet_INSTANCE_9xd2Wc9jP4z8_pairAction=%2Finternet%2Fcplsql%2Fogy_naplo.naplo_szoveg%3FP_CKL%3D40%26p_uln%3D6%26p_felsz%3D54%26p_szoveg%3D%26p_stilus%3D (2015. 06. 24.)
23 Jat2. 26-27. §
24 Jat2 2. §
25 Alaptörvény T) cikk, 6. cikk

---