Jövő nemzedékek szószólója a településkép védelméről

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A jövő nemzedékek szószólója a településkép védelmére vonatkozó önkormányzati szabályozással kapcsolatosan adott ki elvi állásfoglalást, amelyben megfogalmazta ajánlásait. Az alapvető jogok biztosának helyettese kifogásolta a kellp felkészülési idő hiányát, illetve figyelmeztetett az AB által kimunkált visszalépés tilalmára.

Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeiért felelős helyettese elvi állásfoglalásában hangsúlyozza, hogy az épített környezet azért jelentős a jövő nemzedékek számára, mert szűkösen állnak rendelkezésünkre az erőforrások és az ezekkel való megfelelő gazdálkodást, a települések területének okszerű felhasználását és a zöldfelületek védelmét előtérbe kell helyezni, hogy a jövő nemzedékek élettere is biztosított legyen.

[multibox]

A szószóló alapkövetelményként fogalmazza meg az elkövetkező generációk választási lehetőségének megőrzését, bolygónk természeti állapotának fenntartását, illetve az elmúlt nemzedékek örökségéhez való egyenlő hozzáférés lehetőségét. Ezért a biztos szerint a jövő nemzedékek érdeke a környezet lehető legtágabb értelemben vett megóvása, amely szélesebb körű a puszta védelemnél.

Dr. Bándi Gyula kiemelte még a kulturális örökségvédelmet, amely magában foglalja az épített és természetes környezet összhangjának megteremtését, amelyre a döntéshozóknak minden körülmények között figyelemmel kell lenniük és álláspontjának alátámasztásaként hivatkozik az Alaptörvény P) cikkében deklarált, a nemzet közös örökségének védelmére. A biztos-helyettes emellett az Alaptörvény XXI. Cikkét is vizsgálódási körébe vonta, amely az egészséges környezethez való jogot deklarálja.

A jövő nemzedékek szószólója szerint az Alaptörvényben is elismeri, hogy az ember egyszerre természeti és társadalmi lény, amely kettőség elválaszthatatlan egységet képez. A szószóló kitért arra is, hogy az épített környezettel kapcsolatosan számos visszásság merült fel, amellyel az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala korábban már részletesen foglalkozott.

Dr. Bándi Gyula kifejtette, hogy ajánlásait a törvényalkotást követően, de az önkormányzati jogalkotást megelőzően kívánta megfogalmazni, mivel fontosnak tartja, hogy az önkormányzati jogalkotás során az alapjogi kérdések is kellő súllyal érvényesüljenek.

A biztos-helyettes feleleveníti, hogy 2010-től folyamatosan alakította ki a jogalkotó az építésügyi szabályozás új kereteit, amelynek egyik legfőbb momentuma a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (Tktv.), illetve a végrehajtási szabályokat meghatározó 400/2016. (XII.5.) Korm. rendelet (Vhr.).

Dr. Bándi Gyula az önkormányzati szabályozás helyességét hangsúlyozta, ugyanakkor felhívta a figyelmet az értékvédelem folyamatosságára, amely a jövő nemzedékek szempontjából kulcsfontosságú. A szószóló szerint ez a kiemelt jogszabályi védelem testesíti meg a kapcsolódó érdeket és azt a választási alapot, hogy mi az, az érték, amelyre fokozottan érvényes az alaptörvényi szintre emelt védelmi, fenntartási és megőrzési kötelezettség, mely az államot és mindenkit terhel.

A biztos-helyettes szerint nem megfelelő összehangolás esetén az alapjogi visszásság kockázatát hordozza az építészeti örökség helyi védelmének kérdésköre, mivel a Tktv. alapján a helyi építési szabályzatok kapcsolódó rendelkezéseit 2017. szeptember 30-át követően adott formájukban nem lehet tovább alkalmazni. Dr. Bándi Gyula felhívta a figyelmet arra is, hogy a Trr. vonatkozó szabályozása értelmében a helyi védelem a jövőben értékvizsgálaton fog alapulni, tehát csak az abban szereplő helyi építészeti örökségre terjedhet ki. A biztos-helyettes arra az álláspontra helyezkedett, hogy a védelem megszűnésével járó értékvesztésnek még a kockázata sem engedhető meg. Álláspontjának alátámasztásaként hivatkozott az Alaptörvényre, amely az alapvető jogok és értékek védelmében általános követelménnyé tette a visszalépés tilalmát.

A szószóló ismertette az Alkotmánybíróság kapcsolódó gyakorlatát is, amely az egészséges környezethez való joggal összefüggésben munkálta ki a visszalépés tilalmának elvét, amely az elért védelmi szint csökkentését csak meghatározott alkotmányos feltételek, például más alapjog védelme érdekében engedi meg. Ez a követelmény a kulturális örökségvédelem területén is irányadó, amelynek szerves része a helyi építészeti örökség megóvása.

A jövő nemzedékek szószólója idézett az Alkotmánybíróság 3104/2017 (V.8.) számú határozatából is, amely szerint „A műemlékvédelem körében tehát az állam arra vállal kötelezettséget, hogy teherbíró képessége függvényében milyen értékeket kíván a jövő nemzedékek számára megőrizni, amely alkotmányos értelemben osztja az egészséges környezethez való jog körében megállapított visszalépési tilalmat. Ha egyszer már valami védelem alá került, az onnét való kivételhez rendkívüli indok kell.

Dr. Bándi Gyula felhívta a jogalkotás előtt álló önkormányzatok figyelmét, hogy a településképi rendeletek megalkotása során, illetve ennek hiányában a Tkvt. alkalmazhatóságára vonatkozó fenti kitételeinek érvényesítésekor ezen alkotmányos elvárásra és az alapjogi kontextusra tekintettel járjanak el és a helyi építészeti örökség megóvása érdekében a rendelkezésükre álló eszközökkel biztosítsák az elért védelmi szintet.

A jövő nemzedékek szószólója ismertette a Vhr. új rendelkezéseit, amely a település arculatának védelme érdekében településkép-érvényesítési eszközöket vezet be, úgy mint a településkép-védelmi tájékoztatás és konzultáció, a településképi véleményezési és bejelentési eljárás, valamint a településképi kötelezés és bírság.

Dr. Bándi Gyula felhívja a figyelmet, hogy a településkép-védelmi eszközök körében különös figyelmet érdemel az ún. településképi bejelentési eljárás és a településképi bírság, amely egymillió forintig terjedhet. A hatósági jogköröket a jogszabály a viszonylag laikus polgármesterre, illetve a települési főépítészre telepíti.

A biztos-helyettes ezzel kapcsolatosan felhívta a figyelmet arra, hogy különösen azokon a településeken, ahol nincs főépítész, a sajátos építésügyi szakmai követelmények érvényre juttatása aggályos lehet, ezen túlmenően a jogalkalmazásra való felkészülés keretében megfelelő idő biztosítása és adott esetben ugyancsak az önkormányzat humán és egyéb erőforrás gazdálkodásának áttekintése is szükségessé válhat.

Dr. Bándi Gyula szerint a jogalkotásban való társadalmi részvétel elvének és az annak garanciális előfeltételét képező nyilvánosság biztosításának következetes érvényesítése a döntéshozatali mechanizmusok valamennyi szintjén számos alapjogi vetülettel bír, elsődlegesen a jogállamiság, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelménye kerül előtérbe, közvetve azonban az egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek érdekeinek sérelme is.

A jövő nemzedékek szószólója szerint az Étv-ben és a Tkvt-ben rögzített döntéshozatali eljárás hiányosságai akadályozzák az Alaptörvény P) cikkében nevesített általános és – mindenkit, így természetesen az állampolgárokat, de az államot is terhelő – egyetemleges kötelezettség teljesíthetőségét.

A biztos-helyettes hivatkozik az AJB-993/2017. számú közös jelentésre, amelyben az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala megállapította, hogy „a településrendezési eszközök egyeztetése kapcsán meghatározott eljárásrend, az előírt önkormányzati kötelezettségek az egészséges környezethez való jog és az Étv. által rögzített társadalmi nyilvánosság érvényesítését szolgálják. Ezen előírások megsértése alapjogi sérelmet okozhat.”

[htmlbox jogtar_kepzes]

Dr. Bándi Gyula pozitív példaként említi Vác Város Önkormányzatának kezdeményezését, ahol a településképi arculati kézikönyv elkészítésébe a helyi lakosságot nyomtatott és elektronikus formában közzétett részletes kérdőív útján is bevonták, illetve a váci önkormányzat lakossági felhívásában is rögzíti, hogy a településképi eszközök elkészítése „jogharmonizációs” folyamat, a helyi építési szabályzat vonatkozó rendelkezéseinek egyidejű felülvizsgálatával.

A jövő nemzedékek szószólója elvi állásfoglalásában kitér a fenntartható települések és a települési zöldfelületek védelmének kérdéskörére is.

A biztos-helyettes a témával kapcsolatosan ismertette az ENSZ Fenntartható Fejlődési Célok (FFC) programjának fontosabb céljait, amelyek között a fenntartható települések létrehozása is szerepel. Az FFC-vel kapcsolatosan a jövő nemzedékek szószólója kiemelt szerepet szán az ombudsmani joggyakorlatnak, mivel Magyarország még csak most kezdte el megvalósítani az FFC elveit.

Dr. Bándi Gyula szerint az építésügyi ágazati reform és annak a településkép-védelemre vonatkozó új helyi szabályozása nem csupán a hazai települések számára megnyíló új lehetőség, hanem a nemzetközi közösséggel szemben vállalt kötelezettségeink teljesítésének is egyik színtere. A szószóló szerint ez az önkormányzatokra háruló feladatok lehető legmagasabb szintű, az alapjogi és a fenntarthatósági követelményeknek megfelelő, valamint a jövő nemzedékek érdekeit szem előtt tartó megvalósítását követeli meg, melynek támogatása ebben a kontextusban az Alaptörvény P) cikke alapján az állam és mindenki kötelezettsége, ezért a biztos-helyettes szerint az önkormányzatoknak a településkép-védelmi eszközök tartalmi lehetőségeit is érdemes messzemenően kiaknázniuk.

Dr. Bándi Gyula szerint az újonnan kialakítandó önkormányzati szabályozásokban mind a területi, mind az egyedi védelem körében lehetőséget ad arra, hogy a helyi viszonylatban erre érdemes és jelentős zöldfelületek ilyen kiemelt oltalomban részesüljenek. Előbbi a település- és tájkarakter elemek megőrzésére, értékóvó fenntartására és fejlesztésére irányul, míg utóbbi akár a táj- és kertépítészeti alkotásra, egyedi tájértékre, növényzetre is kiterjedhet. A település zöldfelületeinek védelem alá helyezését a növényzet számos ökológiai szolgáltatása is indokolja. Egy idősebb fasor, park, illetve rét ugyanis nemcsak a település arculatát határozhatja meg, hanem számos, életminőséget és egészséget kedvezően befolyásoló szolgáltatást nyújt a település lakóinak.

A biztos-helyettes kiemelte, hogy adott intézkedés bevezetésekor körültekintő és gondos mérlegelés eredménye a kodifikációs körülmények meghatározása. A törvényi szintű perem-feltételek meghatározásakor az elérendő cél és az annak megvalósításához szükséges és elégséges időtartam biztosítására van szükség, amely egyben alkotmányos követelmény is. Dr. Bándi Gyula emlékeztetett, hogy a kellő felkészülési idő hiánya miatt az Alkotmánybíróság már több esetben állapította meg jogszabályok alkotmányellenességét. A magasabb szintű településképi szabályozás végrehajtását szolgáló helyi önkormányzati rendeletek alapját képező településképi arculati kézikönyvek megalkotása, már csak a feladat szerteágazó volta, az érintett területek – épített és kulturális örökség, zöldfelületek, ökológiai hálózatok, helyi védettség – miatt is alapos előkészítést igényel, ide értve a helyi társadalom szereplőivel való kellő mélységű egyeztetést is. Az e feladatra szánt bő fél év még a felkészült és ambiciózus, a szükséges szakemberekkel és forrásokkal rendelkező önkormányzatok számára sem feltétlenül látszik elegendőnek. A jövő nemzedékek szószólója figyelmeztetett, hogy a törvényi kötelezettség formai teljesítése nem elegendő, mert az építészpolitikai irányelvekkel összhangban az érdemi megvalósítás garanciáját a szabályozások tartalmi elemei hordozzák, vagyis ha azok megfelelő minőségben és módon, a már hatályos helyi szabályozások rendjébe koherens módon illeszkedve, a jogbiztonság követelményeit is kielégítve, egyértelmű és kiszámítható alkalmazást lehetővé téve állnak majd rendelkezésre.

Dr. Bándi Gyula szerint a feladat nem csupán egy korszerű új szabályozás megalkotása0, hanem már meglévő eszközök, helyi stratégiák, programok, szabályrendszereik áttekintése is, amelyhez a szükséges anyagi és szakmai támogatást az államnak kell biztosítania.

A biztos-helyettes emlékeztetett, hogy ha az új önkormányzati szabályok a megadott határidőre nem születnének meg, ez az épített örökség esetében a helyi védettség megszűnésével járna, ami a visszalépés tilalmának alkotmányos elvébe ütközhet. Ilyen kockázattal a feladatra rendelkezésre álló szűk határidő, a teljesítés késlekedése a szószóló szerint nem sújthatja a védendő értékeket.

[htmlbox Jogászvilág_hírlevél]

A jövő nemzedékek szószólója a fentiek alapján javasolja a szabályozásokat kialakító önkormányzatok számára a településképi arculati kézikönyv, mint szakmai megalapozó dokumentum és a településképi rendelet megalkotásakor a már hatályos településrendezési eszközök szabályozásainak a jogbiztonság követelményével összhangban álló, egyidejű felülvizsgálatát; ennek során a bevezethető új jogintézmények körét a helyben rendelkezésre álló vagy a szükségessé váló erőforrásaikat főépítészi szakmai támogatás elérhetőségére figyelembevételével határozzák meg, különös tekintettel az elkövetkező hatósági joggyakorlat során a szakmai szempontok képviseletére; a biztos-helyettes szerint a közös megvalósítás, a térségi összefogás lehetőségeinek és előnyeinek megfontolását kiemelten kell kezelni, különösen a kistelepülések esetében;  mindezek mellett a helyi védelem, a helyi építészeti örökség kérdéskörét különös, az abban rejlő alkotmányossági visszásság kockázatára tekintettel szabályozzák, kiemelten ügyelve az értékvédelem folyamatosságára; a helyi jelentőségű zöldfelületek védelmét a Trr.-ben meghatározott új területi és egyedi védelem oltalmával széles körben biztosítani szükséges, valamint a kialakítandó új szabályozások során a társadalmi részvétel és nyilvánosság követelményének messzemenő biztosítása alapvető szempont, a jó gyakorlatok alkalmazásának felhasználásával.

Dr. Bándi Gyula szerint az építésügyért felelős miniszternek vagy előkészítésében meg kell hosszabbítani a törvényi határidőt annak érdekében, hogy még hatékonyabb, a törvény céljait minél jobban szolgáló megoldásokat lehessen megalkotni és, ezáltal nagyobb lehetőség adódjon az új jogi környezethez való alkalmazkodáshoz szükséges felkészülési idő biztosítására; az önkormányzatok számára biztosítani kell a megfelelő időn túl a jogalkalmazásra való kellő felkészüléshez szükséges szakmai és anyagi háttér elérhetőségét, illetve a szószóló szerint elengedhetetlen a helyi értékek védelmének folyamatosságát biztosító átmeneti rendelkezések megalkotása, valamint a szükséges anyagi források és szakmai támogatás biztosítása a meglévő programok, tervek összehangolására mindezek összhangjának megteremtése érdekében.

---