Koncepcionális változások a közigazgatási perrendtartásban

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az új polgári perrendtartás koncepciójának elfogadása kapcsán a Kormány úgy határozott, hogy a közigazgatási perek szabályait az új Pp. már nem fogja tartalmazni. Az önálló közigazgatási perrendtartás koncepciója igen gyors tempóban, 2015 májusára készült el, ezt követte a szintén nagyon feszített ütemű kodifikációs munka. A normaszöveget az IM április 1-én bocsátotta társadalmi vitára, s a Kormány az előterjesztést június 13-i ülésén fogadta el.

A szervezeti kérdések ekkor kerültek felszínre, ami némi csúszást okozott az országgyűléshez való benyújtásban. Tekintettel arra, hogy a Kp. az új Polgári perrendtartáshoz igen szorosan kapcsolódik, végül a szervezeti kérdésekről zajló ötpárti egyeztetések lezárását megelőzően már szeptember végén benyújtotta a törvényjavaslatot az Országgyűlésnek. Szervezeti változásokra végül politikai megegyezés hiányában nem kerülhetett sor, így az Ákr.-t és a Kp.-t december 6-án elfogadta az Országgyűlés. A Köztársasági Elnök ezt követően az Alkotmánybírósághoz fordult s kérte a Kp. egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság 1/2017. (I. 17.) AB határozata alapján az Országgyűlés néhány módosítást eszközölt és így fogadta el újra a törvényt, amely a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényként (a továbbiakban: Kp.) március 1-én került kihirdetésre és 2018. január elsején lép majd hatályba.

A Kp. azzal a céllal került megalkotásra, hogy a közigazgatási peres szabályokat általános jelleggel szabályozza. A jogrendszer már meglévő szabályai kerültek a kodifikációs folyamat során összegyűjtésre, rendszerezésre és általánosításra. Így a Kp. az első négy részének (azaz általános részének) szabályai nagyban építenek a Pp. XX. fejezetének szabályaira és az ahhoz kapcsolódó gazdag bírói gyakorlatra. Ugyanakkor lényeges különbségek is vannak, ugyanis az egész szabályozás egy magasabb absztrakciós szintre kerül. Míg a Pp. XX. fejezetének kulcsfogalma a közigazgatási határozat, addig a Kp. kulcsfogalma a generálklauzulás szabályozás következtében a közigazgatási tevékenység, amelybe az egyedi közigazgatási határozatokon túl minden egyéb közigazgatási aktus, illetve – amennyiben joghatást váltanak ki – a reálcselekmények is beletartoznak, továbbá mindezek elmulasztása is. Erre tekintettel a szabályozást számos ponton jóval részletesebbé kellett tenni, hiszen egyetlen pertípus nem elegendő a sokféle tevékenység bírói vizsgálatához. Diverzifikálni kellett a határozatok típusait, teljesen új elemként szabályozni kellett a keresettípusokat, és a hozzájuk kapcsolódó pertípusok szabályait. Ugyanígy a végrehajtás felfüggesztése helyett magasabb absztrakciós szintre került az ideiglenes jogvédelem szabályozása. A Kp.-nak további fontos célkitűzése volt a közigazgatási bírósági jogalkalmazói gyakorlatban érzékelt problémák kezelése, mint például a közigazgatási hatáskörök megszűnésével kapcsolatos perbeli nehézségek, vagy a hatályon kívül helyezés időbeli hatályának kérdése, a polgári és a közigazgatási jogképesség eltérései.

A Kp. Általános része a Pp.-hez hasonlóan épül fel: az első, általános rendelkezéseket tartalmazó részében az alapvető rendelkezéseket a bíróságokra, majd a hatáskörre és illetékességre vonatkozó szabályok követik, aztán a „Felek és az érdekelt”, „A képviselet” és végül az „Egyéb általános szabályok” fejezetek. A második rész az elsőfokú eljárás szabályait tartalmazza, a harmadik a határozatokat, a negyedik pedig a perorvoslatokat szabályozza. Az Ötödik rész tulajdonképpen a Kp. „különös része”, ahol a különös közigazgatási perek és egyéb bírósági eljárások találhatóak. Egyrészt ide kerültek nem aktus-felülvizsgálati jellegű eljárások: a mulasztási per, a marasztalási per, a köztestületi felügyeleti per és a kijelölési eljárás. Olyan megtámadási eljárások is itt kaptak helyet, amelyek az általánostól eltérő szabályozást igényelnek: ezek az egyszerűsített per és a normakontroll-eljárások.

A Kp. a felesleges párhuzamos szabályozás elkerülése érdekében nem rendezi a nem „sajátképi” eljárási szabályokat, hanem számos esetben visszautal a Pp. szabályaira. Ennek többféle technikája van, de minden esetben ugyanaz a főszabály érvényesül: a Kp. kifejezett rendelkezése nélkül a Pp. szabályait nem lehet alkalmazni, és az alkalmazásnál mindig tekintettel kell lenni a közigazgatási perek sajátosságaira. A legtipikusabb visszautalási mód az, hogy egyes polgári perjogi jogintézményekre utal vissza a Kp. (pl. kézbesítés, idézés). Van, ahol pedig csak egy-egy eljárási mozzanat, cselekmény esetében utal vissza (ilyen például a marasztalási perekben a pertárgyértek számítása és a szünetelés). Végezetül olyan is van, ahol a fejezet csak a Pp. ugyanolyan címet viselő szerkezeti egységéhez képesti eltéréseket fogalmazza meg (ilyenek például a képviselet vagy a bizonyítás fejezet). Számos fejezet egyáltalán nem tartalmaz visszautalást, annyira sajátképi a szabályozás (Alapvető rendelkezések, Hatáskör és illetékesség, Kereset, Azonnali jogvédelem, illetve a különös eljárások a marasztalási per kivételével).

Természetesen koncepcionális változások is történtek, hiszen a kodifikáció irányt is mutat. Jelen esetben a közigazgatási bíráskodás, illetve a közigazgatási bíró sokrétű funkciójának erőteljesebb megjelenítése az e körbe tartozó legfontosabb cél. A közigazgatási bíró ugyanis nemcsak szubjektív jogvédelmet nyújt, hanem védi a tárgyi jogrendet, a közérdeket is, s emellett orientálja, „regulálja” a közigazgatási szervek jogalkalmazói gyakorlatát és fejleszti a közigazgatási jog dogmatikáját is. E speciális funkciókhoz kapcsolódóan számos részletszabályt találhatunk a kódexben.

Mindebből az következik, hogy nyilvánvalóan nem lesz könnyű a közigazgatási perrendtartás alkalmazásának első tíz éve. Számos megszokást fel kell adni, valóban sok az új fogalom és az új jogintézmény, amelyeket alaposan meg kell ismerni. Ha ez megtörténik, az a közigazgatási jogi dogmatika erőteljes fejlődéséhez vezethet, ami azonban egy lassan beinduló és egyébként is lassú folyamat. Igen nagymértékben függ tehát a szabályozás sikere a jogalkalmazóktól: képesek-e, hajlandóak-e megújítani a gondolkodásukat és peres szokásaikat.

 

Hallgassa meg Dr. Rozsnyai Krisztina A közigazgatási perjog önállósulása c. előadását a III. Wolters Kluwer Jogi Konferencián.

---