Közbeszerzési jogsérelem hiányában is visszajárnak már odaígért támogatások?


Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az uniós támogatások szabályozása jól működőnek tűnhet, mégis, számos probléma adódik a gyakorlatban.


Képzeljük el, hogy egy önkormányzat fel szeretné újítani az omladozó iskoláját, de pénz hiányában erre nincs lehetősége. Szinte ajándéknak tűnhet, ha ilyen helyzetben uniós támogatást nyer valaki. És ha a támogatási szerződés megkötését követően mindenféle jogorvoslati eljárás nélkül le is bonyolítják a beszerzést, a támogatást pedig kifizetik, úgy tűnhet, az uniós támogatások szabályozása jól működik. De mit gondoljunk akkor, ha évekkel az iskola felújítását követően a támogatást koordináló közreműködő szervezet úgy dönt, hogy a közbeszerzési törvény megsértése miatt a támogatás egy részét vissza kell fizetni, sőt azt látjuk egy jogszabályban, hogy ez ellen a döntés ellen nincs helye jogorvoslatnak? Érthetetlen, miért uralkodik ekkora káosz az ún. közpénzügyi igényekkel kapcsolatban, ahogy az is, miért lehet még ma is a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárása nélkül közbeszerzési jogi norma megsértéséről beszélni. Azt ugyanis, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság eljárása nélkül közbeszerzési jogi norma megsértésére alapított polgári jogi igény nem érvényesíthető, már a régi (2003-as!) Kbt. rögzítette. Üdvözlendő, hogy a Kúria is fellép a közpénzügyi igények vonatkozásában: előreláthatóan jogegységi döntéssel, illetve kollégiumi véleménnyel fogja segíteni a jogalkalmazást.

A probléma az életből
A beszerzés  és a szabálytalansági eljárás
Az iskolát felújító önkormányzat még 2010-ben nyert uniós alapból származó támogatást. A projektre vonatkozó támogatási szerződést az önkormányzat kedvezményezettként az NFÜ képviseletében eljáró korlátolt felelősségű társasággal, mint közreműködő szervezettel (KSZ) kötötte meg. A beszerzés vonatkozásában annak rendje és módja szerint közbeszerzési eljárást folytattak le, minek eredményeként a beszerzés sikeresen megvalósult. Fontos, hogy a közbeszerzési eljárás dokumentációját a KSZ folyamatosan vizsgálta, ahogy az is, hogy a közbeszerzési eljárás vonatkozásában senki nem emelt kifogást, senki nem fordult a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz (KDB), aki értelemszerűen semmilyen közbeszerzési jogi norma megsértését nem állapította meg.

(fotó: Rózsa Zsuzsanna)

Dr. Juhász Andrea LL.M. Eur. és dr. Török András ügyvédek a JT Partners Ügyvédi Iroda alapítói. Ügyvédi irodájukat 2011-ben több mint 10 éves nemzetközi munkakörnyezetben szerzett honi és külföldi tapasztalat után hozták létre.
Főbb szakterületeik: hazai és nemzetközi gazdasági jog, pénzügyi jog, szerződések joga, ingatlanjog, energiajog, közbeszerzések joga.

2012-ben azonban a KSZ – a 4/2011 (I. 28.) Korm. rend. (Korm. rend.) alapján – ún. szabálytalansági eljárást indított, melynek eredményeként megállapította, hogy az önkormányzat megsértette a 2003-as közbeszerzési törvényt (Kbt.). Ezért pedig ún. pénzügyi korrekciót alkalmazott: a projekt elszámolható költségeit csökkentette, és a támogatás részbeni visszafizetését írta elő. Az önkormányzat a KSZ döntését a Korm. rend. alapján az NFM-nél támadta meg, az NFM a döntést helybenhagyta. Ide tartozik, hogy a Korm. rend. kizárja a további jogorvoslat lehetőségét.

Amit nehéz megérteni
Az önkormányzat meg volt győződve, hogy közbeszerzési jogi normát nem sértett, ezt elkerülendő ugyanis hivatalos közbeszerzési tanácsadót (Tanácsadó) alkalmazott a közbeszerzési eljárás lefolytatásához. A közbeszerzési eljárás dokumentációját persze közösen állították össze, de a Tanácsadó nem jelezte, hogy a dokumentáció bármilyen vonatkozásban sértené a Kbt.-t. Így az önkormányzat arra jutott, hogy ha helytálló a szabálytalansági eljárás megállapítása, és valóban jogsértés áll fenn, annak következményeit a Tanácsadónak kellene viselnie. Egyébként nem értette, hogy lehet évekkel a beszerzést követően a Kbt. megsértését megállapítani. A helyzetet bonyolítja, hogy a KSZ-nek a pénzügyi korrekcióra vonatkozó követelését nem kell peresítenie, a pénzügyi korrekció ugyanis adók módjára behajtható. Azaz, a KSZ döntése alapján a pénzt egyszerűen letiltják, ami elméletileg fizetésképtelenséget is előidézhet. Az önkormányzat nem értette, hogy létezhet, hogy a KSZ-nek a polgári jogi jogviszonynak minősülő támogatási szerződés szerinti követelése kapcsán miért nem lehet bírósághoz fordulni, azt mondani, hogy a KSZ vagy akár az NFM döntése jogsértő.

A probléma jogi vonatkozásai
A fentiekkel kapcsolatban felmerül, hogy (i) lehet-e a szabálytalansági eljárás során született döntésekkel szemben további jogorvoslattal élni és, hogy (ii) a döntések mennyiben jogszerűek. A Tanácsadó vonatkozásában az is felmerül, hogy (iii) amennyiben a szabálytalansági eljárás szerinti jogsértések a Tanácsadónak, mint lebonyolítónak róhatóak fel, úgy a pénzügyi korrekció mennyiben hárítható át. Ez véleményünk szerint nem kizárólag tanácsadókkal, de bármely olyan személlyel kapcsolatban felmerül, akinek hasonló szabálytalansági eljárásokban a Kbt. megsértése felróható, így például a közbeszerzési szerződést nem szerződésszerűen teljesítő alvállalkozóval kapcsolatban.

A további jogorvoslati lehetőségek
A további jogorvoslati lehetőségek tekintetében fontos, hogy a KSZ, illetve az NFM döntése minek minősül. Amennyiben ugyanis valamelyik döntés közigazgatósági határozat, úgy az ellen a Ket. szerinti fellebbezéssel, illetve bírósági felülvizsgálattal lehetne élni. Ez a kérdés a jelenlegi joggyakorlat alapján még nem válaszolható meg egyértelműen. Tudomásunk szerint a támogatásokkal kapcsolatos döntések ellen előfordultak mind a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozó felülvizsgálat iránti kérelmek, de ugyanígy a rendes, polgári bíróságok hatáskörébe tartozó polgári jogviták is. Bár az ítélkezési gyakorlat még kiforratlan, fontos, hogy a Kúria szerint a közpénzügyi igényekre vonatkozó jogviták „elbírálhatók polgári bíróság előtt […], ha nincs konkrét nevesített hatóság az ügyben”.
A kérdés kapcsán végezzünk el egy logikai műveletet: Az NFM döntése a KSZ döntése elleni jogorvoslat keretében született. Mivel az NFM döntése kvázi egy fellebbviteli eljárás eredménye, nyilvánvaló, hogy ezt a másodfokú eljárást egy első fokú eljárás kellett, hogy megelőzze. Amennyiben azonban az NFM döntését – kvázi másodfokú – közigazgatási határozatnak tekintjük, úgy annak kell tekinteni a – kvázi első fokú – KSZ döntését is, ami véleményünk szerint helytelen. Nem ismert ugyanis, hogy egy cég – mint jelen esetben a KSZ-ként eljáró korlátolt felelősségű társaság – milyen alapon hozna államizgatási jogkörbe tartozó döntést. Ha azonban a KSZ nem hatóság, és döntése nem közigazgatási határozat, az NFM döntése sem az. Ezt az értelmezést erősíti a következő gondolat is: A Korm. rend. kizárja az NFM döntése elleni jogorvoslatot. Ezért, ha elfogadnánk, hogy bár a KSZ döntése nem, de az NFM döntése mégis közigazgatási határozat, arra jutunk, hogy olyan első fokú közigazgatási határozat születhet, ami ellen nincs helye jogorvoslatnak, ami véleményünk szerint alkotmányellenes. Az NFM-döntés közigazgatási határozatkénti értelmezése tehát arra vezetne, hogy a Korm. rendelet törvénybe ütközik. Ezért is célszerűbb abból kiindulni, hogy a Korm. rend. nem jogsértő, ez esetben azonban a KSZ, illetve az NFM döntése véleményünk szerint nem közigazgatási határozat.
Ha a KSZ, illetve az NFM döntése nem közigazgatási határozat, úgy a döntések nem közjogi, hanem a támogatási szerződésen alapuló polgári jogi aktusok. Ez esetben a döntésekkel, és a döntésekre vonatkozó intézkedésekkel kapcsolatos igények elbírálása polgári peres útra tartozik. Azaz, az önkormányzat a pénzügyi korrekció kapcsán rendes bírósághoz fordulhat, például az okozott kár megtérítése miatt.

A döntések jogszerűsége, avagy mit ér a Kbt.
A döntések lényege, hogy a KSZ az önkormányzat terhére a Kbt. megsértését, azaz a Kbt.-be ütköző jogsértést állapított meg. Ezért a vizsgálat elsődlegesen arra kell, irányuljon, hogy ki jogosult a Kbt.-be ütköző jogsértés megállapítására.
A régi, 2003-as Kbt. hetedik része „a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslat” cím alatt rögzíti, hogy (i) a „közbeszerzésre, illetőleg a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályokba ütköző magatartás vagy mulasztás miatt e rész rendelkezései szerint jogorvoslatnak van helye”, azaz a hetedik rész szerinti jogorvoslatoknak van helye, ami lényegében a KDB eljárása és a KDB határozatával összefüggő bírósági eljárások, mint a felülvizsgálat. A következő, második bekezdés szerint a „közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződéssel kapcsolatos jogvita […], illetőleg a közbeszerzési eljárással kapcsolatos polgári jogi igények elbírálása a bíróság hatáskörébe tartozik”. [Az új, 2011-es Kbt. lényegében a fentieket az ötödik rész alatt rögzíti.] A fenti szakaszhoz fűzött indoklás szerint a második bekezdés a KDB „és a bíróság hatáskörét határolja el egymástól. A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződéssel kapcsolatos jogvita […], továbbá a közbeszerzési eljárással kapcsolatos polgári jogi igények […] elbírálása a bíróság hatáskörébe tartozik.” Ebből arra kell jutni, hogy minden egyéb jogvita megmarad a KDB hatáskörében. Így a hatáskörmegosztás csak úgy értelmezhető, hogy a Kbt.-be ütköző jogsértés a KDB hatáskörébe tartozik, két dolgot kivéve: (i) a már megkötött szerződéssel kapcsolatos jogvita és (ii) a közbeszerzési eljárással kapcsolatos polgári jogi igények. Ezt az értelmezést erősíti az a tény is, hogy 2004 májusa óta nem lehet a Kbt. megsértése miatt elsődlegesen bírósághoz fordulni: ha a bírósági eljárást nem előzte meg a KDB eljárása, a bíróság a keresetet hatáskör hiánya miatt nem fogadja be. Minderre tekintettel a fenti kérdésre a válasz, hogy továbbra sem világos, milyen alapon állapít meg a KSZ, illetve az NFM egy, a Kbt.-be ütköző jogsértést. Véleményünk szerint erre hatáskörrel nem rendelkeznek, mely esetben a KSZ és az NFM döntése csakis a támogatási szerződés keretein belüli szerződéses aktusként értelmezhető, ami akár a szerződést, akár jogszabályt is sérthet.
A hatáskör kérdésén túl rendkívül fontos, hogy a Kbt. (mind a 2003-as, mind az új 2011-es) értelmében néhány kivétellel „a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok megsértésére alapított bármely polgári jogi igény érvényesíthetőségének feltétele, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság […] a jogsértést jogerősen megállapítsa”. A rendelkezésnek két aspektusa is vizsgálható: az egyik a hatáskör, a másik pedig az igényérvényesítés. A hatáskör vonatkozásában a rendelkezés véleményünk szerint a fenti hatáskörmegosztással összhangban értelmezendő, azaz a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok megsértésének megítélése a KDB hatáskörébe tartozik. Az igényérvényesítés vonatkozásában pedig azt kell, mondjuk, a rendelkezés egyértelmű: a hatásköri kérdés megválaszolásától függetlenül áll, hogy a KDB határozata nélkül a Kbt. megsértésére alapított polgári jogi igény nem érvényesíthető. Bár a jogszabályhely elég világos, itt is vizsgáljuk meg a fenti rendelkezéshez fűzött indoklást. A 2003-as Kbt.-t megelőzően előfordult, hogy a Kbt. megsértése miatt rögtön bírósághoz fordultak (például a közbeszerzési eljárás mellőzésével megkötött szerződés semmisségének megállapítása miatt), más esetekben pedig a KDB-hez. Így előállhatott, hogy a KDB határozata és a bíróság ítélete egymásnak ellentmond, ami a jogbiztonság szempontjából nyilván nem megfelelő. Az indoklás szerint a fenti rendelkezés éppen erre nyújt megoldást: e „problémákat megoldandó a módosítás kimondja, hogy a törvény” – a Kbt. – „megsértésén alapuló bármely polgári jogi igény érvényesítésének feltétele, hogy a jogsértést a Döntőbizottság (vagy a határozatát közigazgatási perben felülvizsgáló bíróság) megállapítsa. Mindenképpen szükséges tehát a döntőbizottsági jogorvoslati eljárás lefolytatása a […] perek megindíthatóságához. Így a jogbizonytalanság eloszlik: ha a jogorvoslati eljárásban jogsértést állapítottak meg, az ajánlatkérőnek számolnia kell a polgári jogi jogkövetkezményekkel is; ha viszont a Döntőbizottság nem talál jogsértést, az ajánlatkérő tudhatja, hogy később már nem lehetséges külön polgári perben a jogsértés ismételt felvetése.”
Ha felidézzük, hogy a támogatási szerződés polgári jogi szerződés – így az azzal kapcsolatos igények, mint a pénzügyi korrekció, nyilván polgári jogi igények –, a fentiek azt jelentik, hogy (i) sem a KSZ, sem az NFM nem jogosult a Kbt.-be ütköző jogsértés megállapítására, és (ii) a KDB határozata nélkül sem a KSZ, sem az NFM nem tud a Kbt. megsértésére alapított polgári jogi igényt érvényesíteni. Tekintettel arra, hogy a KSZ a pénzügyi korrekciót általában a kedvezményezett által nyújtott biztosítékok terhére érvényesíti, illetve adók módjára hajtja be, maradt még egy elméleti kérdés: az igényérvényesítés fenti korlátozása vajon azt jelenti, hogy a KSZ alaptalanul hajtaná be a pénzügyi korrekciót, vagy azt, hogy a pénzügyi korrekciót csupán bíróság előtt nem tudja érvényesíteni, de egyébként, ha betudja, behajthatja. Utóbbi, szűk értelmezés véleményünk szerint rendkívül méltánytalan lenne: ez esetben ugyanis a Kbt. szerinti törvényi korlátozás megkerülhető lenne egy másik jogszabállyal. És így jelen esetben az igényérvényesítési korlát is a visszájára fordulna: annak ellenére, hogy a KSZ egy alaptalan, jogsértő intézkedése (a pénzügyi korrekció) miatt veszi igénybe a biztosítékot, az önkormányzat nem tehet semmit, hiába állítja ugyanis, hogy a KSZ jogértelmezése sérti a Kbt.-t, a KDB jogsértést megállapító határozata hiányában a KSZ-szel szemben igényt nem érvényesíthet. Ez azonban önmagában is kérdéses, nem tudjuk ugyanis elgondolni, milyen alapon lehetne a közbeszerzési eljárásban részt nem vevő KSZ vonatkozásában a KDB-hez fordulni, milyen vonatkozásban tudná a KDB a KSZ Kbt.-be ütköző jogsértését megállapítani. Az érvényesíthetőség fenti szűk értelmezése így véleményünk szerint téves. Ezért véleményünk szerint az igényérvényesítés korlátozása az érvényesítés bármilyen formájára kell, hogy vonatkozzon, azaz a KSZ a Kbt. megsértésére alapított pénzügyi korrekciót a KDB határozata nélkül nem tudja érvényesíteni.

A Tanácsadó kártérítési felelőssége
A kérdés nem kizárólag a tanácsadókkal, de bármely olyan személlyel kapcsolatban felmerül, akinek szabálytalansági eljárásokban a Kbt. megsértése felróható. A pénzügyi korrekció átháríthatóságának a kérdése azért is fontos, mert a szabálytalansági eljárások szerinti jogsértésekről nyilván nem a kedvezményezett önkormányzat tehet. Amennyiben a jogsértés a közbeszerzési eljárásra vonatkozik, úgy a jogsértés adott esetben azoknak a lebonyolítóknak róható fel, akik az önkormányzatok figyelmét a jogsérelem veszélyére nem hívták fel. Amennyiben pedig a jogsértés a közbeszerzési szerződés teljesítése során valósul meg, úgy a jogsértés azoknak a nyertes ajánlattevőknek, vállalkozóknak róható fel, akik a közbeszerzési szerződést nem szerződésszerűen teljesítik. Általánosságban azt gondoljuk, amennyiben valamely önkormányzattal szemben a Kbt. megsértése miatt pénzügyi korrekciót alkalmaznak, úgy az lenne méltányos, ha az önkormányzatok ezt kártérítési igényként tudnák a fenti személyekre áthárítani.
Ugyanakkor újra fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a Kbt. értelmében „a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok megsértésére alapított bármely polgári jogi igény érvényesíthetőségének feltétele, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság […] a jogsértést jogerősen megállapítsa”. Azaz, jelen esetben a Tanácsadó azzal védekezhet, hogy vele szemben a Kbt.-be ütköző jogsértésre alapított kártérítési igény addig nem érvényesíthető, amíg a jogsértést a KDB meg nem állapította. Ehhez tartozik még, hogy az önkormányzat már nem tud a KDB-hez fordulni, így kizárt, hogy a KDB jogsértést állapítson meg.
Akárhogy is értelmezendő a Kbt. igényérvényesítésre vonatkozó korlátozása, az véleményünk szerint egységesen alkalmazandó. Azaz, amennyiben a Kbt. rendelkezése miatt az önkormányzat a Tanácsadóval szemben nem tud igényt érvényesíteni, úgy ez azt is kell, jelentse, hogy a KSZ, illetve az NFM sem tud az önkormányzattal szemben igényt érvényesíteni. Vagy megfordítva: amennyiben a KSZ, illetve az NFM az önkormányzattal szemben mégis tud igényt érvényesíteni, úgy ez azt is kell, jelentse, hogy az önkormányzat a Tanácsadóval szemben is érvényesítheti igényét.

Per tagentem
A felmerült kérdések kapcsán álláspontunk, hogy a KSZ, illetve az NFM döntése nem közigazgatási határozat, és jogsértő, tekintettel arra, hogy a Kbt.-be ütköző jogsértés megállapítása a KDB hatáskörébe tartozik. És mivel a KDB határozatának hiányában nem lehet az önkormányzatnak Kbt.-be ütköző jogsértést felróni, ezért jogsértő az erre alapított pénzügyi korrekció érvényesítése. Elképzelhető persze a miénktől eltérő álláspont, mi ugyanakkor az idézett jogszabályhelyek közötti koherenciát egyedül a fenti értelmezéssel látjuk adottnak.
A fenti eset arra világít rá, hogy még ma is mennyire kiforratlan a közbeszerzésre és az uniós támogatásokra vonatkozó jogszabályok alkalmazása. A kérdés szerintünk rendkívül aktuális, és nagy érdeklődéssel várjuk a Kúria megszólalását.

A cikk az Ügyvédvilág 2012 novemberi számában jelent meg.


Kapcsolódó cikkek

2024. június 26.

Fókuszban a kiberbiztonság és a kibercsalások elleni védekezés

Hetedik alkalommal rendezte meg a Magyar Nemzeti Bank (MNB) és a keretei között működő Pénzügyi Békéltető Testület (PBT) az Alternatív Vitarendezési Konferenciát 2024. júniusában. A rendezvényen neves hazai és külföldi szakemberek mutatták be, hogy a kibercsalások milyen kihívások elé állítják az alternatív vitarendezés szereplőit.

2024. június 25.

Egy éves az építményi jog – mik a tapasztalatok?

Egy évvel ezelőtt, 2023. június 24-én lépett hatályba a Polgári Törvénykönyv új fejezete, amely az építményi joggal kapcsolatos szabályokat tartalmazza. Dr. Kiss Dávid ügyvéd segítségével megnéztük, hogy egy év alatt miként alakult ennek az új jogintézménynek az alkalmazása, miként viszonyulnak hozzá a hatóságok és milyen értelmezési kérdések merültek fel az alkalmazás során, valamint összeszedtünk, hogy a különböző jogszabályok milyen bizonytalanságokat tartalmaznak és milyen előnyöket biztosítanak az építményi jog alkalmazása esetén.