Nemzetiségek az Országgyűlésben – Érdemes-e? Értelmes-e?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

E dolgozat a Lakatos, Köves és Társai Ügyvédi Iroda, az Új Jogtár és az Ars Boni jogi folyóirat által kiírt 2014. évi cikkírópályázat keretében született, és 9. helyezést ért el.

Ha hazánk Alaptörvényére és közjogi jogszabályaira tekintünk nagyon sok érdekességet, furcsaságot, nevezzük úgy: „hungarikumot” találunk, használjuk a szót akár pozitív, akár negatív értelemben. Pejoratív tekintetben vett „hungarikum” lehet a sarkalatos törvények tömkelege, az Alkotmánybíróság megcsorbított hatásköre, Sólyom László szerint a „fekete lyuk”, a hatállyal egyébként sem rendelkező alkotmánybírósági határozatok hatályon kívül helyezése, és sorolhatnánk még az ilyen különlegességeket. Másrészről viszont ellenpélda is van, találunk pozitív „hungarikumokat” is Magyarország közjogi rendszerében, ilyen például az alkotmányjogi panasz kiteljesedése, amely már a bírói döntések alkotmánybírósági felülvizsgálatára is lehetőséget ad. Láthatunk azonban olyan elemeket, jogintézményeket is, amelyek nem sorolhatóak be egészen egyszerűen egyik kategóriába sem. Ilyen lehet véleményem szerint a Magyarországon élő nemzetiségeknek országgyűlési képviseletet biztosító szabályozás.

Azért fontos ezzel az új szabályozással éppen most foglalkozni, mert az idei országgyűlési választásokat követően vált alkalmazhatóvá, ahogyan azt az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 21. pontja is kimondja; „A Magyarországon élő nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában való (…) részvételét először az országgyűlési képviselőknek az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választását követően megalakuló Országgyűlés munkájában kell biztosítani.”. Az általános választások lezárultak, az Országgyűlés alakuló ülését pedig 2014. május 6-án tartotta, tehát először tapasztalhatjuk, vajon működik-e a gyakorlatban az új szabályozás, és ha igen mégis hogyan. Kérdéses, vajon megfelelő jogszabályi hátteret alkottak-e a jogintézmény megálmodói és hiba nélkül tud-e szuperálni, vagy maradtak olyan kérdések, amelyek nincsenek megfelelően kidolgozva és kétségeket kelthetnek mind a jogkereső közönségben, mind a jogtudomány képviselőiben? Erre próbálok választ keresni a jogi szabályozás bemutatásán keresztül, néhány érdekes kérdés felvetésével, a véleményem szerint a helyenként szabályozatlan, rosszul szabályozott területet bemutatásával.

Az Alaptörvény több helyen is a magyar politikai közösség részeként és államalkotó tényezőként ismeri el a Magyarországon élő nemzetiségként elismert 13 népcsoportot, amelyeket a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény 1. melléklete sorol fel. „E törvény értemében nemzetiségnek minősül: a bolgár, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a roma, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán” népcsoportok. Témánk szempontjából a legfontosabb, amit az Alaptörvény 2. cikk (2) bekezdése mond ki, mégpedig, hogy a „Magyarországon élő nemzetiségek részvételét az Országgyűlés munkájában sarkalatos törvény szabályozza”. Ezt az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (Ogytv.) is megerősíti „preambulumában”: „a Magyarországon élő nemzetiségeknek (…) joguk van ahhoz, hogy önazonosságuk megőrzése, nyelvük és kultúrájuk ápolása, valamint a közös ügyeinkben való részvétel lehetőségének biztosítása érdekében az Országgyűlésben is képviselettel rendelkezzenek”. Egy kérdés már rögtön itt felvethető. Vajon hol marad a többi kisebbség, legyen az szexuális, vallási vagy a fogyatékkal élők kisebbsége? Nekik miért nem biztosítunk „MI, A MAGYAR NEMZET TAGJAI” alanyi jogon országgyűlési képviseletet, miért pont a Magyarországon élő nemzetiségeket „jutalmazzuk” meg ezzel a joggal, mikor hazánkban egyébként nem olyan nagy a nemzetiségi megoszlottság, hiszen 2011-ben a népszámlálási adatok szerint a lakosság mindössze körülbelül 6,5 százaléka vallotta magát valamely nemzetiséghez tartozónak? Mielőtt azonban áttérnénk a parlamenti jogra, tekintsük át, hogyan juthat el egy nemzetiségi „államalkotó tényező” odáig, hogy egyáltalán szavazhasson saját nemzetiségére, ezzel képviseletet nyerjen az Országgyűlésben.

A nemzet(iségek?) háza… Törvénytervezet lováriul, tárgyalás és elfogadás magyarul?

Szükséges megismerkednünk az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvénnyel. Ez az a sarkalatos törvény, amely részletesen szabályozza a nemzetiségi képviselő, szószóló megválasztását és parlamentbe jutását. A törvény 7. paragrafusa kimondja, hogy országos lista pártlistaként és nemzetiségi listaként állítható. Nemzetiségi listát az országos nemzetiségi önkormányzat állíthat, ehhez pedig a központi névjegyzékben szereplő nemzetiségi választópolgárok legalább 1 százalékának ajánlása, legfeljebb 1500 ajánlás szükséges. A listán jelölt az lehet, aki a központi névjegyzékben az adott nemzetiséghez tartozóként szerepel, továbbá a listán legalább 3 jelöltnek kell szerepelnie és fontos kikötés, hogy két vagy több országos nemzetiségi önkormányzat nem állíthat közös nemzetiségi listát (9. §). A törvény már ezen két szakasza tömérdek kérdést vet fel.

Miért van kizárva a verseny az nemzetiségi lista állításában a többi szintén nemzetiségi érdekeket, jogokat képviselő szervezet részére? Vajon sérül-e ezzel a szabad „pártállítás” joga vagy például a jelöltállítás szabadsága? Miért szükségképpeni feltétel az, hogy aki a nemzetiségi érdekeket és jogokat kívánja képviselni az Országgyűlésben maga is a nemzetiséghez tartozónak vallja magát? Vajon lehetséges-e az ilyen szabályozás kijátszása? Természetesen, hiszen a többség nem meri felvállalni azt, hogy meghatározza, ki melyik nemzetiséghez tartozik, ezt az egyénre bízza. Így lehetséges, hogy egy német felmenőkkel egyáltalán nem rendelkező politikus vagy jogvédő is képviselheti a német nemzetiséget, ennek a szabályozás nem szab gátat. Ezt a szubjektív, egyéni döntést fejezi ki egyébként a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (Ve.) is, amely „A központi névjegyzékkel kapcsolatos kérelem” című alcímében azt mondja ki, hogy a „magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgár kérheti nemzetiséghez tartozásának bejegyzését a központi névjegyzékbe” [85. § (1) a)]. A Ve. 86. paragrafusa pedig szabályozza, hogy mit kell az ilyen irányú kérelemnek tartalmaznia. Ez pedig a nemzetiség megjelölése, a nemzetiséghez való tartozás megvallása és annak megjelölése, hogy a kérelmező a nemzetiségi választópolgárként történő névjegyzékbe vételt az országgyűlési képviselők választására is kiterjedő hatállyal kéri-e. A szabályozásból viszont egyértelműen látszik a törvényhozó világos akarata, hogy nem ad lehetőséget két vagy több nemzetiségnek közös nemzetiségi lista állítására. De vajon miért ne lenne elegendő egy, az összes nemzetiség érdekét és jogát foganatosító országgyűlési képviselő jelenléte a rendszerben?

Maradjunk még egy rövid ideig az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvénynél, amelynek a 12. paragrafusának (2) bekezdése szabályozza, hogy az előbbiekben kifejtett módon a központi névjegyzékben magát nemzetiségi választópolgárként regisztráló és ezt a kinyilatkoztatást az országgyűlési választásokra is kiterjesztő választópolgár milyen módon és kire adhatja le szavazatát. Így tehát szavazhat egy egyéni választókerületi képviselőre és nemzetiségének listájára, ennek hiányában egy pártlistára. Itt újabb kérdés merül fel. Miért nem lehet pártreferencia alapján szavazni, attól függetlenül, mert valaki kívánja nemzetiségének országgyűlési képviseletét? Miért vész el a nemzetiségi választópolgárok pártlistára leadható szavazata? A törvény 14. és 16. paragrafusa kimondja, hogy nem szerezhet mandátumot az a nemzetiségi lista, amely nem érte el a kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatot, ez a szabály pedig pozitív diszkriminációval élve kedvezményes kvótát biztosít a listát állító nemzetiségeknek. Problémás azonban több jogász szerint az, hogy a kedvezményes mandátumok a megszerezhető mandátumokat emésztik, fogyasztják azokat. Ugyanis, ha minden listát állító nemzetiség szerezne egy kedvezményes mandátumot, akkor a listáról megszerezhető mandátumok száma nyolcvanra csökkenne, amely a már így is csökkentett létszámú országgyűlési képviselők számát (199 fő, 386 főről) nagy arányban csökkentené. Az ilyen mandátum szerzésére viszont kevés az esély, hiszen szakértők szerint egy ilyen kedvezményes kvóta megszerzéséhez közel 20-25 000 szavazat lenne szükséges, ilyen nagy szavazó bázissal azonban egyik nemzetiség sem rendelkezett, tehát már jóval a választások előtt látható volt, hogy csupán 13 nem országgyűlési képviselői megbízatású nemzetiségi szószóló fog a parlamentbe kerülni.

Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény 18. paragrafusa szerint a „nemzetiségi listát állító, de azon mandátumot nem szerző nemzetiséget nemzetiségi szószóló képviseli az Országgyűlésben. A nemzetiségi szószóló a nemzetiségi listán első helyen szereplő jelölt lesz.” Az országgyűlésbe való „bejutás” után pedig tekintsük át a már említett parlamenti jog nemzetiségi szószólókra vonatkozó részét és azt, hogy a 13 nemzetiségi szószólót milyen jogok és kötelezettségek terhelik az Országgyűlés munkájában való közreműködés tekintetében. Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény, amelynek módosításai az Országgyűlés már említett alakuló ülésén léptek hatályba, részletesen szabályozza a nemzetiségek közreműködését a Tisztelt Ház munkájában. A nemzetiségi képviselő jogállásával véleményem szerint, nem is annyira fontos foglalkoznunk, hiszen jelenleg csupán nemzetiségi szószólók foglalhatnak helyet a parlament padsoraiban.

Az Ogytv. azt mondja, arról, hogy egy-egy napirendi pont érinti-e a nemzetiségek érdekeit és jogait, a Házbizottság dönt. Érdekes állítás, hiszen ha abból a szempontból nézzük, mint állampolgárokat, a nemzetiségeket is minden érintheti, amely az Országgyűlés feladatkörébe tartozik, így a Házbizottság az össze országgyűlési napirendi pontot ilyen ponttá nyilváníthatja. Ha szűken értelmezzük ezt a kérdést, akkor viszont nagyon kevés olyan kérdés kerül a Parlament „tárgyalóasztalára”, amely közvetlenül érinti a nemzetiségek érdekeit vagy jogait. Kérdéses és érdekes lesz azt megfigyelni, hogyan fogja kezelni a Házbizottság az ilyen kérdéseket. A nemzetiségeket országgyűlési képviselői megbízatásban és nemzetiségi szószólóként képviselők számára az Országgyűlés kötelezően létrehoz egy nemzetiségeket képviselő bizottságot országgyűlési bizottságként. A bizottság az Országgyűlés a nemzetiségek érdekeit és jogait érintően kezdeményező, javaslattevő, véleményező és a kormány munkájának ellenőrzésében közreműködő szerve. Ez a szabályozásnak azért releváns, mert mint országgyűlési bizottság az Alaptörvény S) és 6.) cikkeinek értelmében előterjeszthet az Alaptörvény módosítására vagy elfogadására irányuló javaslatot, illetve törvényt kezdeményezhet. Kérdéses, hogy mennyiben fog élni ezen jogával a bizottság, és milyen erővel tud majd fellépni, esetleg lassíthatja, gátolhatja-e ezzel a Ház munkáját? Érdemes lesz ezt a folyamatot is figyelemmel kísérni.

További feladata a nemzetiségeket képviselő bizottságnak, hogy „állást foglal a kormánynak a nemzetiségek helyzetéről készített beszámolójáról, valamint az alapvető jogok biztosának éves beszámolójáról”. A bizottságnak jelenleg 13 nemzetiségi szószóló a tagja. A bizottságra egyebekben alkalmazni kell az állandó bizottságokra vonatkozó szabályokat. De térjünk is át a nemzetiségi szószóló személyére vonatkozó szabályozásra. A nemzetiségi szószóló a köz és nemzetisége érdekében végzi feladatát, e tekintetben nem utasítható, felszólalhat az Országgyűlés ülésén, de csak abban az esetben, ha a Házbizottság szerint az ügy érinti a nemzetiségek érdekeit vagy jogait, azonban, ami igazán fontos, a képviselőkhöz képest nem rendelkezik szavazati joggal. A nemzetiségeket képviselő bizottságában szavazati joggal vesz részt, egyéb bizottságokban pedig csupán tanácskozási joggal. A szószóló kérdést intézhet a Kormányhoz, annak tagjához, az alapvető jogok biztosához, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a legfőbb ügyészhez feladatkörébe tartozó ügyben. Ez a szabályozás tulajdonképpen ellenőrzési jogot biztosít a nemzetiségi szószólónak, mellyel élve akár nagyobb hangsúllyal tud fellépni egy-egy nemzetiségi probléma megoldásánál, annak hangot adva a plénumon. A nemzetiségi szószólónak, illetve a nemzetiséghez tartozó képviselőnek és a nemzetiségi listáról mandátumot szerző képviselőnek biztosított talán egyik legérdekesebb joga az, amelyet az Ogytv. 38. paragrafusának (2) bekezdése biztosít számára, mégpedig az, hogy anyanyelvén felszólalhat és irományt nyújthat be. A tolmácsolást felszólalás esetén mind az Országgyűlés ülésén, mind a bizottságokban az Országgyűlés Hivatala biztosítja, bár a nemzetiségeket képviselő bizottság erre elkülönített költségén. A szabályozásnak még egy szépséghibája van, az hogy irományt hiteles magyar nyelvű fordítással is be kell nyújtani, ugyanis a Tisztelt Ház ez alapján fog eljárni. Joggal kérdezhető a szabályozás olvasása közben, hogy vajon ez csak egy kirakatszabály lesz-e, vagy a gyakorlatban is alkalmazni fogják? Hallunk-e majd bolgár, lengyel vagy akár lovári nyelven előadott szónoklatokat a nemzetiségek „szócsöveitől”, lehet-e egyáltalán egy heves parlamenti vagy különösen bizottsági vitában ezt a gyakorlatban is alkalmazni? Hogyan oldható ez meg az nemzetiségeket képviselő bizottság ülésén, illetve mi értelme van görög nyelven benyújtani egy törvényjavaslatot, ha azt úgyis magyarul tárgyalják meg?

Ennek a szabályozásnak is érdekes lesz végigkövetni gyakorlati alkalmazását, remélhetőleg lesz rá lehetőségünk. Fontos és nem elhanyagolható szabályozás még, hogy a nemzetiségi szószóló nem lehet nemzetiségi önkormányzat elnöke vagy tagja. Ez rendkívül érdekes, hiszen mint azt már fentebb láttuk nemzetiségi listát csak országos nemzetiségi önkormányzat állíthat, így furcsának tűnik, hogy nem lehet kapcsolata a nemzetiségi szószólónak az őt korábban delegáló országos vagy helyi nemzetiségi önkormányzattal. Hogy miért nem, jó kérdés. Véleményem szerint tehát a törvényi környezet és az egész szabályozás jócskán szenved hiányosságoktól, legjelentősebbek talán a pártreferencia alapján való szavazás eltűnése, a verseny kizárása a listaállításban a nemzetiségi érdekképviseletek között és a nemzetiségi szószóló különválasztása a helyi és országos nemzetiségi politikától. Úgy hiszem, érdemes ezeket a kérdéseket végiggondolni és aztán mindenki szabadon eldöntheti, hogy érdemes-e a nemzetiségek jelenléte az Országgyűlésben és hogy értelmes-e a mai szabályozás.

A tanulmány szerzője: Kiss Balázs

Az írás az Ars Boni jogi folyóiratban jelent meg, az ars boni az Ügyvédvilág.hu szakmai partnere.

---