Az európai elfogatóparancs kérdőjelei

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az európai jog sokat vitatott alapelve, a határozatok kölcsönös elismerése először a 2002-ben elfogadott európai elfogatóparancsról szóló kerethatározatban került alkalmazásra. A főszabály szerint automatikus kiadatást lehetővé tevő európai jogszabály elfogadása után – alapjogi relevanciája miatt – erősen vitatott volt. Néhány napja pedig a katalán tartományi elnök kapcsán ismét reflektorfénybe került: Carles Puigdemont és kormányának négy, Brüsszelben tartózkodó tagja ellen az illetékes spanyol bíróság november 3-án európai elfogatóparancsot adott ki; lázadás, ellenszegülés hatósági rendelkezésnek és közpénzzel visszaélés a vád.

Az európai elfogatóparancs története

A kiadatás régtől fogva a nemzetközi büntetőjogi együttműködés legfontosabb formája. Az eljárás hagyományosan két részből áll. Előbb a megkeresett állam illetékes bírósága megvizsgálja, hogy a jogszabályi feltételek adottak-e, illetve nem állnak-e fenn törvényi akadályok. Ezután kerül az ügy az igazságügyi minisztériumhoz, amely politikai szempontokat mérlegelve hozza meg a végső határozatot. Az eljárás tehát hosszadalmas és diszkrecionális döntéssel zárul.

Az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározat a kölcsönös elismerés elvének alkalmazásával egyszerűsítette és gyorsította az eljárást.[1] Az európai jogalkotót két cél vezette: (1) A kiadatási feltételek és akadályok számának erőteljes csökkentése; (2) a diszkrecionális politikai döntés eltörlése.

A határozatok kölcsönös elismerésének elve szerint a tagállamok automatikusan elfogadják és végrehajtják egymás bírósági és hatósági határozatait. A kölcsönös elismerés az Európai Unió Bíróságának (EUB) 1972-es döntése óta a közös piac működésének alapelve;[2] az áruk és szolgáltatások szabad áramlásának sine qua non-ja. Büntetőjogi alkalmazása azonban problematikus, mert a tagállami szuverenitás magját és a polgárok alapvető jogait érinti. Büntetőjogi határozatok elismerése elméletileg csak akkor lenne lehetséges, ha a tagállamok kölcsönösen bíznának abban, hogy az eljárás, amelyben az elismerendő határozat született, mindenben megfelelt a jogállamiság követelményeinek. A jogirodalomban sokan kétségbe vonják, hogy az EU tagországai között fennáll-e ez a bizalom. Ezért is volt az európai elfogatóparancs éveken át az európai büntetőjog legvitatottabb jogintézménye.

Alkalmazási kör

A kerethatározat személyek tagállamok közötti átadását szabályozza büntetőeljárás lefolytatása vagy kiszabott büntetés végrehajtása céljából (2. cikk).

Az átadás feltételei

[htmlbox eu_jog_alkalmazasa]

A terv szerint valamennyi, a nemzetközi jogból ismert kiadatási feltétel megszűnt volna. A javaslat tagországi szemszögből túl messzire ment. Kompromisszumként egy komplikált szabályozás született kevés átadási feltétellel és sok kivétellel.

(1) Kettős büntethetőség. A cselekménynek a megkereső és a megkeresett államban is büntetendőnek kell lennie, amelyet eljárás lefolytatása esetén a megkereső ország jogszabálya legalább 12 havi szabadságvesztéssel fenyeget, büntetés végrehajtása esetén pedig legalább 4 havi szabadságvesztés vár letöltésre (2. cikk 1. bek.). Így – költséghatékonyság okán – bagatell ügyekben megtagadható az átadás. Puigdemont esetében a vádiratban szereplő bűncselekmények halmazati büntetése 30 év. A feltétel tehát teljesül.

A jogszabály taxatíve felsorolt bűncselekmény-kategóriák esetében kizárja a kettős büntethetőség vizsgálatát, ha a cselekményt a megkereső ország legalább hároméves szabadságvesztéssel fenyegeti (2. cikk 2. bek.). A szabályozást vitatott. Egyrészt mert a hároméves szabadságvesztés nem csak a bagatell cselekményeket zárja ki. Jelentősebb ügyekben viszont, tekintettel a meggyorsított és leegyszerűsített eljárásra, indokolatlan a költséghatékonyságra hivatkozni. Másrészt, különösen a különböző nyelvi változatokra figyelemmel, nem egyértelmű, hogy a listán szereplő kifejezések pontosan mely bűncselekményeket takarnak (Pl.: cyber-bűncselekmények vagy szabotázs). A Puigdemont-ügyben sem világos, hogy a vádiratban szereplő „közpénzekkel történő visszaélés” a felsorolásban szereplő „csalás” alá esik-e? A „lázadás és az ellenszegülés hatósági rendelkezésnek” viszont egyértelműen nem szerepel a listán. Ezeknél tehát a kettős büntethetőség főszabálya érvényesül; a cselekményeknek a belga jog szerint is büntetendőnek kell lenniük.

(2) Specialitás. Lefolytatható-e büntetőeljárás a megkereső országban egy olyan cselekmény miatt, amely az európai elfogatóparancsban nem szerepelt? A szabályozás bonyolult: alapvetően nem, ám a tagállamok egy általános érvényű nyilatkozattal megengedhetik ezt. A nyilatkozat viszont egyedi esetekben visszavonható, néhány, a kerethatározatban meghatározott esetben pedig nem alkalmazható. Például, ha a terhelt a büntetés letöltése után 45 napon belül nem hagyta el a megkereső állam területét (27. cikk). A szabályozás nem csak komplikált, de ellentmond az egységes európai jogi térség elvének is – hangzik a kritika. A Puigdemontéhoz hasonló ügyekben, amikor az elfogatóparancsban több bűncselekmény is szerepel, a megkeresett állam az átadással valamennyi cselekmény esetében hozzájárul a büntetőeljárás lefolytatásához.

Az átadás akadályai

A Bizottság tervétől eltérően az átadási akadályok sem szűntek meg, alkalmazási körük viszont erősen szűkült.

(1) Kötelező akadályok. A megkeresett államnak meg kell tagadnia az átadást, ha a terhelt amnesztiában részesült, kora miatt nem büntethető vagy fennáll a kétszeres eljárás tilalmának elve (ne bis in idem – 3. cikk). Puigdemont esetében egyik sem jön szóba. Az amnesztia esetén nem érvényesül a territoriálisát elve. Így a megkeresett állam akkor is kegyelmet adhat a terheltnek és megakadályozhatja az átadást, ha a cselekményt nem a területén követték el – így a kritika. A ne bis in idem alkalmazásai köre problémák feneketlen kútja, amelyet az EUB, a Schengeni Egyezmény hasonló tartalmú rendelkezésével összefüggésében (54.cikk), számos ítéletében értelmezett.[3]

(2) Fakultatív akadályok. A tagállamok jogszabálya rendelkezhet akként, hogy a kerethatározatban felsorolt további hét esetben is tilos az átadás. Például elévülés esetén, vagy, ha a megkeresett állam is joghatósággal rendelkezik.

A magyar jogszabály a lehetőséggel élve a következő esetekben tiltja az átadást:

– A cselekmény a magyar jog szerint nem büntetendő. Azonban a kerethatározat már ismertetett rendelkezésére figyelemmel az átadás kötelező, ha a cselekmény szerepel a 2. cikk 2. bekezdésének felsorolásában és a büntetési tétel alsó határa eléri a 3 évet (3. § 3. bek.), valamint adókkal, vámokkal és devizával kapcsolatos bűncselekmények esetén. A Puigdemont-ügyben kérdés lehet, hogy a közpénzzel történő visszaélés tágabb értelemben vett adóbűncselekménynek minősül-e.
– A cselekmény a magyar jog szerint elévült (5. § 2. bek. c).
– A cselekményt Magyarországon követték el (5. § 2. bek. e).
– Az ítéletet a terhelt távollétében hozták (5. § 5. bek.).
– Ne bis in idem harmadik ország vonatkozásában (5. § 1. bek. d).
– A terhelt magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgár, aki ellen az elfogatóparancsot büntetés végrehajtása céljából állították ki, és az átadásába nem egyezett bele (5. § 4. bek).

A katalán válság nem várt mellékhatásaként az európai elfogatóparancs ismét a figyelem középpontjába került

Itt utalni kell a német alkotmánybíróság döntésére, amely 2005-ben a német állampolgárok kiadatási tilalma alkotmányos elvének aranytalan korlátozása miatt megsemmisítette a kerethatározatot a német jogba ültető jogszabályt.[4] A német jogalkotó a döntésre figyelemmel új, meglehetősen bonyolult szabályozást fogadott el. Ez német állampolgárok vonatkozásában három esetet különböztet meg: (1) belföldi relevanciájú cselekmény – tilos a kiadatás; (2) külföldi relevanciájú cselekmény – a kiadás lehetséges, ha a megkereső ország garantálja, hogy az elítélt kérésére a büntetés végrehajtása Németországban fog megtörténni; (3) bel- és külföldi relevanciájú ügyek – a kiadás eseti mérlegelés alapján lehetséges, ha a cselekmény a német jog szerint is büntetendő.[5]

A magyar jog nem ismeri a saját állampolgár kiadatásának általános, alkotmányos tilalmát. A nemzetközi bűnügyi jogsegélyről szóló törvény szerint a kiadatást – harmadik ország esetében – akkor kell megtagadni, ha a magyar állampolgár más országnak nem polgára és állandó lakóhelye belföldön van (13. § 1. bek.).[6]

Ugyan az eljárási szabályok között, de egy további akadályt is tartalmaz a kerethatározat: az átadást súlyos emberiességi okokból, különösen, ha a terhelt életét, testi épségét veszélyeztetné, fel lehet függeszteni. (23. cikk 4. bek.). Meghökkentő rendelkezés egy, a kölcsönös elismerés elvére és ezen keresztül a tagállamok közötti bizalomra épülő jogszabály esetén.

Garanciák

A megkeresett ország az átadást a kerethatározatban lefektetett garanciák teljesítéséhez kötheti (5. cikk). Az akadályok fennállta és garanciák nem teljesítése is átadás megtagadásához vezet. Csak dogmatikai különbség van közöttük: az akadályok az állami szuverenitást, a garanciák a terhelt jogait védik. Magyar szempontból releváns a szabály, amely szerint, ha a megkereső állam joga ismeri a tényleges életfogytiglani szabadságvesztést, a megkeresett kérheti, hogy 20 év elteltével e büntetés kiszabása esetén is sor kerüljön a végrehajtás felfüggesztésének mérlegelésére (5. cikk 2. bek.).

A magyar jogszabály egy a kerethatározatban megengedett másik esetekben követel meg garanciát: a magyar állampolgárságú elítélt kívánságára a büntetés Magyarországon kell végrehajtani (5. § 1. bek. e).

Eljárás

A kerethatározat csak alapvető eljárási szabályokat rögzít. A lefolytatás tehát – tekintettel a tagállami büntetőeljárási tradíciók és az alapjogvédelem szintjének eltérésére – nagyban különbözhet.

Amennyiben a megkereső ismeri a terhelt tartózkodási helyét, közvetlenül küldi meg az elfogatóparancsot, ahogy ez a Puigdemont-ügyben is történt. Egyébként a Schengeni Információs Rendszerben (SIS) kell az elfogatóparancsot közzétenni (9. cikk 1 és 2).

A terhelt a tagállami szabályok feltételei szerint őrizetbe, illetve letartóztatásba vehető. Az őrizetest informálni kell az elfogatóparancs tartalmáról és az átadásba történő beleegyezés lehetőségéről. Továbbá joga van védőre és – szükség szerint – tolmácsra (11. cikk).

A magyar szabályok szerint az európai elfogatóparanccsal kőrözött személyt legfeljebb 72 órára őrizetbe kell venni (7. § 1 bek.). Ha nem állnak fenn átadási akadályok, a Fővárosi Törvényszék az átadásig elrendeli a terheltet átadási letartóztatást (9. § 1 bek.). A kerethatározat előírásain messze túlmenő szabályozás kiállta az alkotmányosság próbáját. Az Alkotmánybíróság szerint az európai elfogatóparancs legfontosabb funkciója az átadás mihamarabbi lebonyolítása. Ezt biztosítja a mérlegelés nélküli átadási őrizet és letartóztatás, amelyek így csak szükséges mértékben és arányosan korlátozzák a terheltek személyi szabadságát.[7]

Az átadási eljárás sürgősséggel folyik (17. cikk 1). A döntést a terhelt belegyezése esetén 10, egyébként 60 napon belül kell meghozni (17. cikk 2. és 3. bek.). A határidők kivételesen 30 nappal meghosszabbíthatók (17. cikk 4). Az átadást a döntéstől számított legfeljebb 10, kivételesen 20 napon belül kell végrehajtani (23. cikk 2. és 3. bek.). A határidők egyrészt túl hosszúak, hisz a megkeresett hatóságnak csak a kerethatározatban lefektetett feltételek teljesülését kell vizsgálnia. Különösen érthetetlen, hogy a XXI. század kommunikációs és infrastrukturális viszonyai között miért kell 10, esetleg 20 nap a végrehajtáshoz. Ráadásul a határidő meghosszabbítása nem konkrét kritériumokhoz kötött – szólnak a kritikák.

Magyarországon a Fővárosi Törvényszék rendelkezik kizárólagos illetékességgel (4. §). Fellebbezni, három napon belül, a Fővárosi Ítélőtáblához lehet (13. §). A döntésről a bíróság tájékoztatja az igazságügyért felelős minisztert és az ORFK Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központját (NEBEK). Előbbi informálja a megkereső állam igazságügyi hatóságát (20. § 1. bek.), utóbbi pedig megszervezi az átadás lebonyolítását.

[htmlbox be_jogszabalytukor]

Politikai és katonai bűncselekmények

A nemzetközi jog általános szabályai alapján a kiadatás politikai vagy katonai bűncselekmény esetén megtagadható. Ekként rendelkezik az 1957-es párizsi kiadatási egyezmény (3. cikk 1.),[8] a vonatkozó magyar jogszabály[9] és például a nemzetközi bűnügyi együttműködésről szóló német törvény is (6. § IGR). Ennek oka a be nem avatkozás elve. Az államok alapvetően kerülik a beavatkozást egymás belügyeibe. Ráadásul politikai ügyekben sokszor sérül a jogállamiság, ami amúgy is akadályozná a kiadatást. Ezért az eljárás körülményeinek nehézkes és diplomáciailag kényes vizsgálata helyett bölcsebb a kiadatás általános kizárása. Hasonló okokból, valamint az államháztartások és így a költségvetési bűncselekmények különbözősége miatt általában fiskális cselekmények esetén is megtagadható a kiadatás.

A Párizsi Egyezményt az unióban, így a Spanyolország és Belgium között zajló Puigdemont-ügyben is felváltotta az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározat. Ez már nem teszi lehetővé az átadás megtagadását politikai, katonai és fiskális bűncselekmények esetére. Mindössze a preambulum 12. pontja fekteti le, hogy a jogszabály egyetlen rendelkezése sem értelmezhető úgy, mint amely tiltja az átadás megtagadását, ha objektív okok alapján feltehető, hogy az elfogatóparancs kibocsátására a terhelt neme, faji vagy vallási hovatartozása, etnikai származása, állampolgársága, anyanyelve, politikai meggyőződése vagy szexuális irányultsága miatti üldözése érdekében került sor, illetve feltehető, hogy helyzetét bármely fenti körülmény hátrányosan befolyásolhatja. Kérdés, hogy egy államellenes bűncselekmény, jelen esetben a lázadás miatti eljárás a terhelt politikai meggyőződése miatti eljárás-e.

A rendelkezés egyébként kritikára ad okot. A kölcsönös elismerés alapja, hogy a tagállamok jogállamiságot feltételeznek egymásról. A preambulum mondati nem erről tanúskodnak, így kérdésessé teszik a kerethatározat jogalapját. Ha azonban a tagállamok szükségesnek tartották ezt a közrendi záradékot (ordre public), kérdés, miért csak a kétes jogi relevanciájú preambulumban, és nem a taxatíve felsorolt átadási akadályok között fektették le.

További probléma a védelemhez való jog korlátozott érvényesülése, és a tisztességes eljárás másik elemének, a fegyverek egyenlőségének csorbulása. Nehéz és költséges olyan védőt találni, aki a megkereső és a megkeresett állam büntetőjogában is otthonosan mozogna. Több védőre is szükség lehet. A hatóságok helyzete jóval kényelmesebb, csak a jól ismert, nemzeti jogszabályokat kell alkalmazniuk.

Úgy tűnik a kritikák ellenére az európai elfogatóparancs sikeres jogintézmény: 2005 és 2014 között csaknem 120 ezer elfogatóparancsot állítottak ki, és több mint 40 ezer személy átadására került sor.[10]

Puigdemont és társai november 5-én, az őrizetbe vételt elkerülendő, önként jelentkeztek a belga ügyészségen. Az átadásról még nem született döntés. Az eljárással viszont ismét reflektorfénybe kerültek az európai elfogatóparancs és a határoztatok kölcsönös elismerése elvének ellentmondásai.

Lábjegyzetek:

[1] 2002/584/IB tanácsi kerethatározata. Magyarországon kihirdette a 2012. évi CLXXX. törvény. [2] EUB-ítélet, 120/78, Cassis de Dijon. [3] Például: C-469/03, Miraglia; C-467/04 Gasparini; C-436/04, Francovich; C-367/05 Kraaijenbrink. [4] BVerfG Urteil vom 18.07.2005, 2 BvR 2236/04. [5] § 80 IGR. [6] 1996. évi XXXVIII. törvény a nemzetközi bűnügyi jogsegélyről. [7] 3025/2014. (II. 17.) AB-határozat [8] Párizsi európai kiadatási egyezmény (1957.12.13.). Magyarországon kihirdette az 1994. évi XVIII. törvény. [9] 1996. évi XXXVIII. törvény a nemzetközi bűnügyi jogsegélyről, 5. § 1. bek. [10] https://e-justice.europa.eu/content_european_arrest_warrant-90-hu.do?init=true

---