EU-n belüli mobilitás: jogi útvesztők

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A gazdasági válságot követően a nyugat-európai nagypolitika homlokterébe kerültek a kelet-európai tagállamokból érkezők szociális jogosultságai, melyeket jogi bizonytalanságok is veszélyeztetnek.

Nagy-Britannia számára az lenne a legjobb megoldás, ha a megreformált Európai Unió tagja maradna azt követően, hogy az EU a britek által igényelt reformokat megvalósították. David Cameron brit miniszterelnök vélekedik így, aki reformpontjait 2016. január 7-ei budapesti villámlátogatásán is hangoztatta. Ezek egyike érzékenyen érintené az Egyesült Királyságban munkát vállaló uniós állampolgárokat is, akiket négy esztendőre kizárnának bizonyos szociális juttatásokból. Brit és más nyugat-európai politikusok közül többen is azt hangoztatják, hogy a fogadó országok számára túlságosan nagy terhet jelentenek a bevándorlók számára kifizetett szociális juttatások és szolgáltatások. Sőt, egyenesen a „jóléti mágnes hipotézisével” állnak elő, mely szerint a migránsokat – köztük a közép- és kelet-európai tagállamokból származó, a mozgás szabadságát gyakorló polgárokat – a szolgáltatások jobb minősége és az azokhoz való könnyebb hozzáférés vonzza a fogadó országokba.

Az Európai Unió legfrissebb kutatása, melynek eredményeit 2015 decemberében hozták nyilvánosságra, cáfolja ezeket a feltételezéseket. A kutatást az Európai Unió dublini székhelyű szakosított szervezete, az Eurofound (Európai Alapítvány az élet- és munkakörülmények javításáért) végezte. Kilenc fogadó országban (Ausztriában, Dániában, az Egyesült Királyságban, Hollandiában, Írországban, Németországban, Olaszországban, Spanyolországban, Svédországban) vizsgálták, hogy a tíz közép- és kelet-európai tagállamból (visegrádi országok, balti államok, Szlovénia, Bulgária és Románia), az úgynevezett EU10-ekből érkezők, elsősorban a hazai népességgel összehasonlítva, milyen mértékben veszik igénybe a szociális juttatásokat és szolgáltatásokat. A publikált tanulmány itt érhető el: http://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef1546en_3.pdf.

Az EU-n belüli mobilitás szociális dimenziója: a közszolgáltatásokra gyakorolt hatás (Social dimension of intra-EU mobility: Impact on public services) címet viseli, melynek szerzője és egyben a kutatásvezetője Fóti Klára magyar közgazdász. „Az EU10 polgárai általában kevesebb jóléti ellátásban és szolgáltatásban részesülnek a fogadó országokban, mint a helyi lakosság, s ez a szociális lakhatás és a nyugdíjak esetében különösen szembetűnő – fogalmaz a kutatásvezető. – És bár foglalkoztatáshoz kapcsolódó ellátásokat gyakrabban igényelnek, mint a helybéliek – ilyen a munkanélküli segély vagy a munkavállalás esetén járó támogatások sora –, összességében megállapítható: nagyobb mértékben járulnak hozzá a közös kasszához, mint amennyit kivesznek onnan.” Fóti Klára külön is hangsúlyozza, hogy kutatásuk fényében a nyugat-európai politikusok aggodalmai túlzottaknak tekinthetők, még akkor is, ha az EU10 állampolgárai egyes segélyeket valóban nagyobb mértékben vesznek igénybe, mint más csoportok.  (A tanulmány magyar nyelvű összefoglalója itt olvasható: http://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef1546hu1.pdf.

Az EU-n belüli mobilitást elősegítő uniós szabályok a tagállamok közötti kompromisszum eredményeként jöttek létre. E szabályok azonban meglehetősen általános, többféle értelmezésre teret nyitó fogalmakat tartalmaznak

A kutatás megállapításairól a magyar médiában már esett szó, a Kelet-Európából a fogadó országokba érkező munkavállalókat érintő jogi nehézségekről azonban még kevéssé. A tagországok állampolgárainak EU-n belüli szabad mozgását szabályozó irányelv kiindulópontja a hátrányos megkülönböztetés elleni fellépés. Ami a szociális juttatásokat és a társadalombiztosítási jogosultságokat illeti, az irányelv (2004/38/EC) célja, hogy megkönnyítse a szabad mozgással járó jogok gyakorlását, s védelmet biztosítson azoknak a személyeknek, akik valóban élni kívánnak e jogokkal. E szabályoknak pedig kellő biztosítékot kell nyújtani, hogy ne lehessen visszaélni az unió állampolgárainak megadott jogokkal. Ugyanakkor arra is ügyelni kell, hogy e jogok gyakorlása ne terhelje meg aránytalanul a fogadó országok szociális rendszereit (Európai Bizottság, 2013a, 13. old.). Első látásra úgy tűnhet, hogy e szabályok egyértelmű útmutatást nyújtanak a tagállamoknak. Mégis, saját speciális törvényeik alkalmazásakor ezek értelmezése gyakorta meglehetősen bonyolult. Például: miként dönthető el, ki az, aki „valóban” élni kíván a szabad mozgás lehetőségeivel? Milyen kritériumok alapján tudják ezt a tagállamok megfelelő hatóságai eldönteni? Ráadásul az egyes tagállamok maguk határozzák meg saját jóléti rendszerük igénybevételének szabályait, így miként képesek az uniós jogszabályok „kellő biztosítékot” nyújtani a visszaélések ellen?

Fóti Klára kutatásvezető Viviane Reding korábbi igazságügyi biztos 2013. december 5-ei beszédére emlékeztet, aki azt hangoztatta: a tagállamok feladata, hogy saját jóléti rendszerüket megvédjék a visszaélésekkel szemben. Lévén elemi érdekük, a tagországok ezt maguk is szorgalmazták. Ennek megfelelően született például döntés arról, hogy a rászorultsági alapon (tehát nem előzetes járulékfizetés alapján) járó juttatásokat a kedvezményezettek ne vihessék át egyik tagállamból a másikba. Ez is magyarázza, miért fontos annak megállapítása, hogy az illető hol tartózkodik életvitelszerűen. Kérdés azonban, melyek azok a kritériumok, amelyek alapján ez valakiről eldönthető? Írországban és Nagy-Britanniában az úgynevezett „habitual residency test” (szokásos lakhely mérlegelése) szolgál erre. Mindkét ország megfelelő hatóságai előre meghatározott, konkrét kritériumok alapján, az egyéni körülmények figyelembevételével ítélnek. Más fogadó országokban is mérlegelés tárgya ennek eldöntése. Az Európai Bizottság, annak érdekében, hogy elősegítse e kritériumok egységesítését az EU-ban, 2014 januárjában ki is adott egy, a megítélést könnyítő gyakorlati útmutatót.

A kutatásvezető az egyes csoportok tartózkodásának időtartamával kapcsolatos jogi útvesztőre is felhívja a figyelmet. Az álláskeresők például elvben hat hónapig maradhatnak egy másik EU-tagállamban. Ez az időbeli korlát azonban már nem alkalmazható, ha az illető bizonyítani tudja, hogy továbbra is munkát keres és „jó eséllyel” talál is állást („…he has genuine chances of being engaged” – Case C-292/89 Antonissen, No. 21 – idézi: Blauberger et al., 2014, p. 3). Ismét értelmezés kérdése, mi tekinthető „jó esélynek”. Annak esélye, vajon sikerül-e megfelelő állást találni, attól is függhet, hogy az álláskeresőnek van-e lehetősége részt venni az adott tagállam foglalkoztatást elősegítő programjaiban. Ha az illető szakképzettsége, szakmai és gyakorlati ismeretei keresettek az adott tagország munkaerőpiacán („a real link between the job-seeker and the labour market of that State {exists}”), erre lehetőség nyílik. Ennek – vagyis az álláskereső profilja és a munkaerő-kereslet közötti kapocsnak a – megállapítása viszont az egyes tagállamok megfelelő hatóságainak, esetleg bíróságainak a feladata. (Case 22/08 Vatsouras, No. 38-41, idézi: Blauberger et al., 2014, p. 3.)

Nemzetközi jog
A műben számos szemléltető ábra és táblázat segíti a szakembereket abban, hogy kérdéseikre egyértelmű, lényegre törő és közérthető választ kaphajanak nemzetközi jogi kérdéseikkel összefüggésben. További információ és megrendelés >>

Az EU-n belüli mobilitást elősegítő uniós szabályok a tagállamok közötti kompromisszum eredményeként jöttek létre. E szabályok azonban meglehetősen általános, többféle értelmezésre teret nyitó fogalmakat tartalmaznak. Konkrét alkalmazásuk tehát még akkor is nehézségekbe ütközhet, ha a tagállamok azokat hiánytalanul és mindenféle értelmezési problémát kiküszöbölve ültetik át a saját jogrendszerükbe. Kétségtelen, hogy az Európai Bíróság (European Court of Justice) e tárgykörben hozott ítéletei útmutatást nyújtanak. Ám mivel azok is konkrét eseteken alapulnak, az alkalmazás bizonytalanságai továbbra is fennállhatnak.

A jogi útvesztők tehát a más tagállamból érkező uniós állampolgárok számára megnehezíthetik az egyes juttatások igénylését – a bizonyítás, amelynek terhe őket sújtja, meglehetősen körülményes lehet. Az alkalmazás bizonytalanságai ugyanakkor az egyes tagállamok döntéshozó hatóságainak adminisztratív terheit is növelik. Az ily módon elhúzódó döntéshozatal pedig a bevándorló uniós állampolgárok beilleszkedését akadályozhatja.

---