EuB: Ellentétes a szolgáltatás szabadságával a hazai online szerencsejáték szabályozás

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az EuB-hoz a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság terjesztett elő előzetes döntéshozatalra irányuló kérelmet, az Unibet és a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala közötti jogvitában, amely során a NAV elrendelte az Unibet internetes oldalainak az ideiglenes hozzáférhetetlenné tételét és bírságot szabott ki vele szemben.

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

Az Unibet máltai székhelyű társaság, amely többek között távszerencsejáték‑szervezéssel foglalkozik. E célból több tagállam nemzeti hatósága által kiadott szerencsejáték‑szervezési engedéllyel rendelkezik. Az Unibet által működtetett magyar nyelvű internetes oldalak tartalmára vonatkozó, 2014 nyarán lefolytatott ellenőrzés alapján a magyar adóhatóság megállapította, hogy e weboldalak olyan tartalmakhoz való hozzáférést tesznek lehetővé, amelyek a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó magyar szabályozás értelmében szerencsejátéknak minősülnek, azonban az Unibet nem rendelkezett a szerencsejáték szervezéshez szükséges engedéllyel Magyarországon. A magyar adóhatóság jogsértést állapított meg és két határozatot hozott, amelyekkel elrendelte az Unibet internetes oldalainak a Magyarországról történő ideiglenes hozzáférhetetlenné tételét, illetve bírságot szabott ki az Unibettel szemben.

[multibox]

Az Unibet az internetes oldalának elérhetetlenné tételét kimondó, valamint a bírságot kiszabó határozatok hatályon kívül helyezése iránti keresetet nyújtott be a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz, arra hivatkozva, hogy a határozatok meghozatalának alapjául szolgáló magyar szabályozás ellentétes az EUMSZ 56. cikkével, mert álláspontja szerint a szabályozásban rögzített feltételekkel a gyakorlatban megfosztották annak lehetőségétől, hogy koncessziós jogosultságot szerezzen, amely azonban a távszerencsejáték‑szervezésre vonatkozó engedély kiadásának elengedhetetlen feltétele. Az EUMSZ 56. cikke szerint pedig tilos az Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik nem abban a tagállamban letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy. Az Unibet szerint a magyar állam megfosztotta az Unibetet annak lehetőségétől, hogy szerencsejáték-szervező tevékenységet folytasson Magyarországon.

Az adóhatóság álláspontja szerint a magyar szabályozás nem ellentétes az EUMSZ 56. cikkével, ugyanis a koncessziós szerződés odaítélésére irányuló nyilvános pályázati kiírás hiánya nem jelenti a magyar szabályozás uniós jogba ütközését, mivel nyilvános pályázat kiírása esetén az Unibet is nyújthatott volna be ajánlatot. Ezenkívül a bírságot kiszabó határozat elfogadásakor az Unibet bizonyíthatta, hogy a nemzeti szabályozás értelmében vett „megbízható” szerencsejáték‑szervező, ami lehetővé tette volna számára, hogy koncessziós szerződés megkötésére irányuló ajánlatot tegyen a miniszter részére. A NAV kifejtette, hogy a későbbiekben miniszteri rendeletet fogadtak el a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó törvény távszerencsejátékra vonatkozó rendelkezéseinek kiegészítése érdekében. A NAV álláspontja szerint, még ha a magyar szabályozás az uniós joggal összeegyeztethetetlennek bizonyulna is, nem jelenthető ki, hogy Magyarország területén minden engedély és korlátozás nélkül lehetne távszerencsejátékot szervezni.

A kérdést előterjesztő bíróság arra kereste a választ, hogy a Bíróságnak a szerencsejátékok területén az EUMSZ 56. cikkének értelmezésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatára figyelemmel a magyarhoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely nem teremt monopolhelyzetet a szerencsejáték‑piacon, és amely elvi lehetőséget biztosít a piaci szereplők számára a magyar távszerencsejáték‑piacra történő belépésre, ugyanakkor annak tényleges érvényesülése a gyakorlatban továbbra is elzárja a szolgáltatásnyújtás lehetőségét a piaci szereplők elől, megfeleltethető‑e az említett cikk rendelkezéseiben foglaltaknak.

Az előterjesztő bíróság álláspontja szerint az alapügy tényállásának megvalósulása idején a szerencsejáték‑szervezőknek a távszerencsejáték‑szervezésre vonatkozó koncessziós szerződés megkötésére két lehetőség állt a rendelkezésére. A bíróság kifejtette, hogy az első lehetőséggel, hogy a nemzetgazdasági miniszter nyilvános pályázatot ír ki, a miniszter a perbeli időszakban nem élt. A második lehetőséget, a koncessziós szerződés megkötésére irányuló ajánlattételt illetően e bíróság pontosította, hogy kizárólag a 2014. június 25‑én hatályos szabályozás értelmében vett „megbízható szerencsejáték‑szervezőnek” minősíthető gazdasági szereplő volt jogosult ilyen ajánlat megtételére. Márpedig e szabályozás alapján az Unibet internetes oldalainak a blokkolását elrendelő határozat elfogadásának időpontjában azok a gazdasági szereplők, amelyek nem tudták igazolni, hogy tíz éven keresztül szolgáltatást nyújtottak Magyarországon, nem tartoztak a „megbízható szerencsejáték‑szervező” fogalmának hatálya alá. A bíróság a fentiekből azt a következtetést vonta le, hogy  az Unibet ki volt zárva a távszerencsejáték‑piacról. Ezenkívül úgy vélte, hogy a jogalkotói beavatkozás 2014. július 15‑i időpontja, amikor a „megbízható szervező” fogalma úgy módosult, hogy az Unibet esetlegesen az említett fogalom hatálya alá eshetett, és az Unibet internetes oldalainak a blokkolását elrendelő határozat elfogadásának 2014. augusztus 29‑i időpontja között eltelt idő rövidsége nem tette lehetővé az Unibet számára, hogy részletesen kidolgozott ajánlatot nyújtson be.

A bíróság arra kereste a választ, hogy az EUMSZ 56. cikkére tekintettel a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló engedélyek odaítéléséhez megkövetelt technikai feltételekre vonatkozó részletes szabályok hiánya igazolhatja‑e, hogy valamely szerencsejáték‑szervezőt a gyakorlatban kizárjanak az odaítélési eljárásból, jóllehet a nemzeti szabályozás előírásai szerint az engedélyek odaítélése elvileg lehetséges. Kérdés volt továbbá, hogy a technikai részletszabályok hiánya igazolhatja‑e az illetékes hatóságoknak az azon szerencsejáték‑szervezőkkel szemben kiszabott közigazgatási szankcióit, amelyek a gyakorlatban nem szerezhették meg a távszerencsejáték‑szervezéshez előírt engedélyeket.

A fentiek alapján a bíróság úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EuB) elé:

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről

Az előterjesztő bíróság lényegében arra várt választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 56. cikkét, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szabályozás, amely a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló olyan koncessziós és engedélyezési rendszert hoz létre, amelynek értelmében a gazdasági szereplők vagy a nemzetgazdasági miniszter által szervezett, koncessziós szerződés megkötésére irányuló pályázaton való részvétel útján, vagy a miniszter részére koncessziós szerződés megkötésére irányuló ajánlat megtétele útján köthetnek koncessziós szerződést, és szerezhetnek e szerződés alapján távszerencsejáték‑szervezésre irányuló engedélyt, amely utóbbi lehetőség a nemzeti szabályozás értelmében vett „megbízható” szerencsejáték‑szervezők számára áll fenn.

Az EuB emlékeztetett arra, hogy az EUMSZ 56. cikke megköveteli a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó valamennyi korlátozás megszüntetését akkor is, ha az adott korlátozás különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben az akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat. Az EuB már többször kimondta, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely a közigazgatási hatóságok előzetes engedélyének hiányában tiltja a szerencsejáték‑szervezést, a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikkében biztosított szabadsága korlátozásának minősül.

A fentiek alapján az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló, távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás a szolgáltatásnyújtás szabadságának EUMSZ 56. cikke értelmében vett korlátozásának minősül.

[htmlbox eu_jog_alkalmazasa]

Az EuB ezt követően azt vizsgálta, hogy igazolható-e a Magyarország által bevezetett korlátozás. A szolgáltatásnyújtást korlátozó belső intézkedések esetében elfogadható igazolások tekintetében az EuB már több alkalommal megállapította, hogy a szerencsejátékok és a fogadások területén elfogadott nemzeti jogszabályok által követett célok összességükben a legtöbb esetben az érintett szolgáltatások címzettjeinek, általánosabb értelemben pedig a fogyasztók védelméhez, valamint a társadalmi rend védelméhez kapcsolódnak. Az EuB hangsúlyozta, hogy az ilyen célok azon nyomós közérdekek közé tartoznak, amelyek igazolhatják a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását.

Az EuB hangsúlyozta, hogy az egyes tagállamok feladata annak mérlegelése, hogy az elérni kívánt célra tekintettel szükséges‑e a szerencsejáték‑szervezésre vonatkozó tevékenység – teljes vagy részleges – tiltása, vagy elegendő annak enyhébb vagy szigorúbb ellenőrzési eljárások előírásával történő korlátozása, és az ily módon elfogadott intézkedések szükségességét és arányosságát kizárólag a követett célok és az érintett nemzeti hatóságok által biztosítani kívánt védelmi szint alapján kell értékelni.

A jelen ügyben az EuB elé terjesztett észrevételekből az következik, hogy Magyarország általánosságban a fogyasztóvédelmi célokra, valamint a közrendi és egészségügyi kockázatokra hivatkozik az intézkedések igazolása érdekében. Az ilyen célokkal kapcsolatban az EuB már kimondta, hogy azok alkalmasak lehetnek az alapvető szabadságok szerencsejáték‑ágazatbeli korlátozásának igazolására. Az ítélkezési gyakorlat ugyanis számos közérdeken alapuló kényszerítő indokot elfogadott, mint például a fogyasztóvédelmi célkitűzések, a csalásnak, valamint az állampolgárok arra való ösztönzésének a megakadályozása, hogy túlzott összegeket költsenek szerencsejátékra, valamint általánosságban a szociális egyensúly megzavarásának megelőzése. Az EuB állandó ítélkezési gyakorlatából azonban az következik, hogy a tagállamok által meghatározott korlátozásoknak meg kell felelniük az arányosság elvének, a nemzeti szabályozás pedig csak akkor alkalmas a hivatkozott cél elérésére, ha az alkalmazott eszközök koherensek és szisztematikusak. Így ahhoz, hogy az ilyen szabályozás igazolható legyen, a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszernek az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatából következően olyan objektív, hátrányos megkülönböztetéstől mentes és előzetesen ismert kritériumokon kell alapulnia, amelyek kellőképpen korlátok közé szorítják a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlását annak érdekében, hogy kizárják a visszaélés lehetőségét.

A koncessziót odaítélő hatóságoknak ezenfelül tiszteletben kell tartaniuk az átláthatósági kötelezettséget is. Az említett átláthatósági kötelezettség megkívánja, hogy a koncesszióba adó hatóság minden potenciális ajánlattevő számára megfelelő mértékű nyilvánosságot biztosítson, amely lehetővé teszi a szolgáltatási koncesszió versenyre történő megnyitását és az odaítélési eljárás pártatlanságának ellenőrzését. Az EuB hangsúlyozta, hogy a bizalomvédelem elvével együtt járó jogbiztonság elve többek között megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek.

A 2014. június 25‑én hatályban lévőhöz hasonló nemzeti szabályozással kapcsolatban az EuB megállapította, hogy az a tagállami jogszabály, amelynek értelmében a megbízható szerencsejáték‑szervezőknek legalább tíz éven keresztül szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet kell folytatniuk e tagállam területén, eltérő bánásmódot valósít meg, amennyiben az hátrányosan megkülönbözteti a másik tagállamokban letelepedett szerencsejáték‑szervezőket az érintett nemzeti szervezőkhöz képest, amelyek könnyebben teljesíthetik az említett feltételt.

Az EuB szerint önmagában valamely közérdekű célra való hivatkozás nem lehet elegendő az ilyen eltérő bánásmód igazolásához. Márpedig olyan indok hiányában, amely alapján a hivatkozott célok elérése érdekében a szerencsejáték‑szervezésre irányuló tevékenységet a fogadó tagállam, nem pedig valamely másik tagállam területén és legalább tíz éven keresztül kell folytatni, az ilyen jogszabályt hátrányosan megkülönböztetőnek és az EUMSZ 56. cikkével ellentétesnek kell tekinteni.

Az EuB szerint a 2014. augusztus 29‑én hatályban lévőhöz hasonló nemzeti szabályozás  amely valamely tagállamban három éven keresztül szerencsejáték‑szervezésre irányuló tevékenység folytatására irányuló kötelezettséget ír elő, nem hozza előnyösebb helyzetbe a fogadó tagállamban letelepedett gazdasági szereplőket. Ugyanakkor fontos, hogy a szóban forgó jogszabályok alkalmazására minden ajánlattévővel szemben átlátható módon kerüljön sor. Az EuB emlékeztetett arra, hogy az átláthatóság ezen követelményének alapvető célja, hogy egyrészt valamennyi érdekelt piaci szereplő el tudja dönteni, hogy a vonatkozó információk egésze alapján ajánlatot tesz‑e a pályázati felhívásra, másrészt hogy ne merüljön fel annak kockázata, hogy az odaítélő hatóság kivételez, vagy önkényesen jár el. Az EuB szerint az odaítélési eljárás valamennyi feltételét és részletes szabályát világosan, pontosan és egyértelműen kell megfogalmazni, úgy, hogy az egyrészt valamennyi elvárható mértékben tájékozott és általános gondossággal eljáró ajánlattevő részére lehetővé tegye e szabályok pontos alkalmazási körének megértését és azok azonos módon történő értelmezését, másrészt az odaítélő hatóság mérlegelési jogkörének határok közé szorítását, és e hatóság számára annak lehetővé tételét, hogy hatékonyan tudja vizsgálni azt, hogy az ajánlattevők ajánlatai megfelelnek‑e a szóban forgó eljárás szempontjainak.

[htmlbox BDT]

Az olyan nemzeti szabályozás, amelynek keretében nem határozták meg kellő pontossággal a nemzetgazdasági miniszter e szabályozásban rögzített jogköreinek az ilyen eljárás során való gyakorlására vonatkozó feltételeket, valamint a szerencsejáték‑szervezők által az ajánlatuk megtétele időpontjában teljesítendő technikai feltételeket, nem felel meg a fenti követelményeknek.

Az EuB szerint az EUMSZ 56. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló, a távszerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó szabályozás, amennyiben az hátrányosan megkülönböztető szabályokat tartalmaz a más tagállamokban letelepedett gazdasági szereplőkkel szemben, vagy amennyiben az ugyan hátrányos megkülönböztetéstől mentes szabályokat ír elő, de azokat nem átlátható módon alkalmazzák, vagy úgy hajtják végre, hogy azzal megakadályozzák vagy megnehezítik egyes más tagállamokban letelepedett ajánlattevők számára a pályázat benyújtását.

Harmadik kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra várt választ, hogy az EUMSZ 56. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétesek az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szankciók, amelyeket a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.

Az EuB emlékeztetett arra, hogy ha korlátozó rendszert léptettek életbe a szerencsejátékok területén, és az említett rendszer nem egyeztethető össze az EUMSZ 56. cikkével, akkor az EUMSZ 56. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétesek az alapügyben szóban forgóhoz hasonló szankciók, amelyeket a szerencsejáték‑szervezésre irányuló koncessziós és engedélyezési rendszert létrehozó nemzeti szabályozás megsértéséért szabtak ki, amennyiben az ilyen nemzeti szabályozás e cikkel ellentétesnek bizonyul.

---