Ki védi meg az amerikai demokráciát?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Ha nem érvényesül a választókkal szembeni felelősség elve, nem lehet már demokráciáról sem beszélni, nincs mit védeni.

A bevált csodafegyver nem segít

Checks and balances, fékek és ellensúlyok – az Egyesült Államok 230 éves alkotmányos rendszerének büszkesége. Gondoskodik a három hatalmi ág kiegyensúlyozott működéséről. A törvényhozás, az igazságszolgáltatás és a végrehajtó hatalom maguk is igyekeznek megvédeni felségterületüket. Ha erre mégsem képesek a fékek és ellensúlyok hivatottak megakadályozni, hogy egy hatalmi ág egy másik rovására terjeszkedjen. Az alaptörvény atyjai hitték, hogy tökéletes rendszert alkottak, amely szükség esetén megállítja az autoriter folyamatok.

Az amerikai alkotmányos rendszer alapjainak lerakásakor még nem létezett a bürokratikus apparátus. Thomas Jefferson 1801-es elnöki beiktatásakor a végrehajtó hatalom mindössze a központi államigazgatás 132 tisztségviselőjéből, és az elnöki kabinet Fehér Házban dolgozó tucatnyi tagjából állt.

A kormányzati túlkapások, az elnök és a közigazgatás súlyos törvénysértései elleni egyetlen eszköz, az impeachment, a megvádolási eljárás elegendőnek látszott. Az apparátus növekedésével kiderült, hogy ez sokszor alkalmatlan a túlkapások elleni fellépésre.

Az új csodafegyver veszélyeket rejt

A megvádolási eljárás kvázi kiegészítéseként bevezették a special prosecutor, különleges ügyész intézményét. A különleges ügyész egy ügyhöz kötötten kinevezett jogász, aki konkrét törvénysértés, vagy bűncselekmények gyanúja esetén nyomoz a végrehajtó hatalom tagjai ellen, ha a bűnüldöző szervek eljárása összeférhetetlenség okán várhatóan nem vezetne eredményre.

Különleges ügyészek már jóval az őket először a figyelem középpontjába állító Watergate-botrány előtt is voltak. Az elsőt Grant elnök nevezte ki 1875-ban. Példáját más államfők is követték. A legismertebb különleges ügyész minden bizonnyal a már említett Watergate-ügyben nyomozó Archibald Cox volt, akit szintén az elnök, a botrány elől előre menekülő Nixon nevezett ki. Fél évvel később azonban – az őt még kellemetlenebb helyzetbe hozó nyomozási eredmények miatt – felmentett tisztségéből.

A különleges ügyész jogi státusztát csak ennek hatására, ’78-ban szabályozta a törvényhozás. Az ethics in government act, a kormányzati etikai törvény az elnöktől az attorney general, a legfőbb ügyész hatáskörébe adta a kinevezést. Erről vagy saját elhatározásból, vagy a Kongresszus indítványára dönt. Kinevezési joga diszkrecionális. Nincs szabályozva, milyen konkrét feltételek fennállta esetén lehet, vagy kell különleges ügyészt kinevezni. Bölcs előrelátásnak bizonyult a kinevezési hatáskör átadása, mert a Watergate után is voltak ügyek, például a Lewinsky-botrány, amelyben az elnök nem volt érdekelt a nyomozásban.

A különleges ügyészt a rendes ügyészekkel megegyező jogok illetik meg. Az eljárás időkorlát nélküli, lezárásáról maga dönt. Ekkor jelentést terjeszt a Kongresszus elé, és vádemelési indítvánnyal is élhet. Megbízatása ezzel automatikusan megszűnik.

Alkotmányos aggályok

A különleges ügyész közvetlen demokratikus legitimáció nélkül ellenőrzi a választott politikai döntéshozókat. Ezzel sérül a demokrácia képviseleti jellege, a jogállam egyik fontos eleme. Nem csak jogelméleti szőrszálhasogatásról van szó. Ha a különleges ügyész maga sem a szabadságjogok és a jogállamiság elkötelezettje, éppen a védeni szándékozott demokrácia kerül veszélybe, hisz választott politikusokat diszkreditálhat, ellehetetlenítheti a munkájukat.

Nem érvényesülnek a fékek és ellensúlyok. Az államapparátus ellenőrzése a bűnüldözés szervezeti hierarchiájának csúcsán állók személy, a legfőbb ügyész diszkrecionális döntésétől függ.

A különleges ügyész jogi státuszát bonyolítja, hogy legfőbb ügyésznek is furcsa, az exekutív és a legislatív közötti jogállása van. Ugyan az elnök nevezi ki és tagja a kabinetnek, de csak a Kongresszus jóváhagyásával léphet hivatalba, ráadásul a hierarchiában az igazságügy-miniszter felett áll.

A gyakorlat azt mutatja, hogy a különleges ügyészek nem kinevezésükön, vagy jogi státuszukon, hanem a közvélemény támogatásán keresztül szereznek reputációt.

A jogintézmény ismét aktualitást nyer  

A különleges ügyészi tisztség Robert Mueller kinevezésével került ismét a figyelme középpontjába. Az FBI korábbi főigazgatója ’17 óta nyomoz Donald Trump elnökválasztási teamjének feltételezett orosz titkosszolgálati kapcsolatai, valamint a választás moszkvai befolyásolása ügyében. Miután Trump – vélhetően a nyomozás megakasztása érdekében – elbocsájtotta az FBI főigazgatóját, Mueller az elnökre is kiterjesztette az eljárást az igazságszolgáltatás akadályozásának gyanúja miatt. Ennek hatására Trump nyomást gyakorolt a legfőbb ügyészre a különleges ügyész felmentése érdekében. Tervét a Muellert támogató közvélemény hiúsította meg. Az eset jól szemlélteti, hogy egy magas társadalmi reputációval bíró különleges ügyész komoly erőt képvisel.

Több hatalmat a különleges ügyésznek!

Az utóbbi időben az amerikaiak is egyre bizalmatlanabbak a politikai osztállyal szemben. Ezzel párhuzamosan növekszik a különleges ügyészek reputációja. Ebből ők igyekeznek tőkét kovácsolni. Éspedig nem csak saját ügyeikben. A jogintézményt is erősíteni akarják. Egyre több jogosítványt és garanciát akarnak maguknak. Követeléseik ugyan még eredmény nélkül maradtak, de növekvő társadalmi tekintélyüknél fogva egyre inkább a végrehajtó hatalom fölé kerekednek, habár maguk is az exekutív részei. Így ellentmondásba kerülnek az alapelvvel, amelyen saját jogintézményük nyugszik, mi szerint senki nem áll a jogszabályok felett, bármilyen tisztséget töltsön is be.

Több különleges ügyész példája is mutatja, hogy nem csak élnek, de leleplezésekkel, nyomozási részeredmények nyilvánosságra hozatalával vissza is élhetnek közvéleményt formáló erejükkel. Egy különleges ügyész kinevezésekor csak remélni lehet, hogy a jó cél érdekében fogja használni tekintélyét. Az őrzőket az ő esetükben már senki sem őrzi. A remény viszont nem jogi garancia.

FBI és CIA, mint a demokrácia őrzői?

Különleges ügyészek mellett a rendészeti, titkosszolgálati szervek, mindenekelőtt az FBI és a CIA is a végrehajtói hatalom feletti kontrollra törnek. Nem jogi státuszuk, hanem a birtokukban lévő információk jelentette fenyegetéssel próbálnak kikerülni az államigazgatási hierarchiából, és olykor a teljes jogrendszer szorításából. Kapóra jön nekik, hogy a demokrácia hazájában is csökken a rendszer támogatottsága. A ’74 és ’95 között születettek 30%-a nem tartja fontosnak, hogy demokráciában él, 15% pedig üdvözölne egy katonai diktatúrát!

A washingtoni politikusok partállástól függetlenül tudják, hogy nem bölcs dolog újat húzni az FBI-al, vagy a CIA-vel. A két szervezet vezetői nem is csinálnak titkot abból, hogy függetlennek érzik magukat a végrehajtó hatalomtól. „Elnök Úr, ha úgy gondolja megakadályozhatja a nyomozásunkat, vagy megfélemlítheti a főigazgatónkat, gondoljon arra, hogy Ön 13 hónapja van hivatalban, mi viszont 1908 óta létezünk.” – üzente az FBI-nál és a CIA-nél is magas pozíciókat betöltő Philip Muldd a CNN-en keresztül az Egyesült Államok elnökének, amikor Trump az FBI egyre kellemetlenebbé váló nyomozása miatt az Oroszország-afférban a főigazgató leváltásáról határozott.

Az elnök lépéshez politikai bátorság kellett.’18 elején még nem mert ideáig menni. A floridai Parklandben történt, 17 áldozatot követelő vérengzéssel kapcsolatban súlyos mulasztásokat vetett az FBI szemére, de ezen a ponton megállt. Joggal kérdezték, miért nem von le személyi következtetéseket? Elvégre a Szövetségi Nyomozó Iroda a végrehajtó hatalom része. Nem független szervezet, az Igazságügyminisztériumnak van alárendelve. A főigazgató felett az igazságügy-miniszter gyakorol törvényességi felügyeletet, kinevezésének és leváltásának joga pedig az elnök kezében van. Gyanítható, hogy tartott a szervezet reakciójától.

Egy demokráciában az elnök sem állhat a törvények felett, bűncselekmény gyanuja esetén ellen is nyomozni kell. Ugyanakkor a nyomozó hatóságok és titkosszolgálatok sem helyezhetik magukat az állami hierarchia csúcsára, különösen nem jogi felhatalmazás és kontroll nélkül. Még kevésbé használhatják hatalmukat politikus sakkban tartására.

Sötét ügyek

Az FBI és a CIA hajlamos visszaélni hatalmával. Ez nem csak elvi szinten, azon keresztül mutatkozik meg, hogy a szabadság és a biztonság közötti kényes egyensúlyt az utóbbi javára igyekeznek eltolni. Konkrét, bizonyított esetek sokasága is ezt igazolja.

Így az FBI a ’60-as, ’70-es években a „Cointelpro-akció” keretében a polgári jogi mozgalom aktivistáinak sokaságát figyelte meg titkosszolgálati eszközökkel, akik nem tettek mást, csak éltek alkotmányos jogaikkal. A szövetségi rendőrség nem csak megfigyelt, beépített ügynökökkel bomlasztotta a mozgalom egyesületeit, a szervezetekre és tagjaikra uszította az adóhatóságot. Különösen alattomosan lépett fel a vietnámi-háború ellenzőivel szemben. A karaktergyilkosság, vagy az agent provocateurök alkalmazása bevett módszer volt. Sőt, az FBI mások mellett Martin Luther Kinget is megpróbálta intrikáló névtelen levelekkel az öngyilkosságba kergetni. „Cointelpro-akciónka” soha nem kellett kiállnia közigazgatási, vagy bírósági vizsgálat próbáját.

A CIA az „Operation Chaos” keretében 20 éven keresztül jogellenesen figyelt meg a polgárijogi mozgalomban aktív 7200 személyt és 100 szervezetet. Az akciót eltitkolták a titkosszolgálatokat felügyelő kongresszusi bizottság elől. Miután az illegális megfigyeléséket a Fehér Ház tudtára jutottak, Nixon elnök a leállításukra utasított. A CIA egyszerűen ignorálta a rendelkezését, és tovább folytatta a jogellenes akciót.

A vietnámi-háború ellenzői tüskék voltak a katonai titkosszolgálatok szemében is. Megfigyelték a katonai akciót ellenző politikusokat, majd az illegálisan szerzett információkat átadták az FBI-nak, CIA-nak, vagy az alsóbb szintű rendőri szerveknek, hogy ezek sakkban tartsák a kellemetlenkedő politikusokat.

Alapjogsértő volt az USA külföldi hírszerző szerve, az NSA akciója is, amelynek keretében éveken keresztül kénye-kedve, és „természetesen” bírósági kontroll nélkül olvasott bele az amerikaiak külföldre küldött, vagy onnan kapott leveleibe és távirataiba. Hogy a végrehajtó hatalom csúcsa mennyire nem ura a titkosszolgálatoknak, mutatja, hogy Nixon elnök egy kongresszusi meghallgatáson hallott először az NSA létezéséről.

Nem csak a múlt kísért     

Az említett esetek évtizedekkel ezelőtt játszódtak le. Sokan az időközben szigorodott politikai és bírósági kontrolra hivatkozva ma már kizártnak tartanak hasonló visszaéléseket. Ezt igazolni látszik, hogy egyre több a titkosszolgálati akciók törvényességét vizsgáló bírósági és kongresszusi eljárás.

Az éremnek van azonban egy másik oldala is. Néha ugyan elmarasztalják az FBI-t, ill. a CIA-t, a legtöbb esetben azonban a bíróságok formai okokra hivatkozva megszüntetik az eljárást. A törvényhozási vizsgálóbizottságok döntéseit pedig sokszor ignorálják a szolgálatok.

A CIA például a ’00 évek közepén a Lengyelországban, Litvániában és Romániában működtetett illegális börtönök ügyében eljáró kongresszusi eseti vizsgálóbizottság számára nem volt hajlandó átadni a kért dokumentumokat. Még az sem segített, hogy a bizottsági elnök az ügyben három alkalommal hivatalos levélben kereste meg Obama elnököt. A szolgálatokat felügyelő állandó kongresszusi bizottság pedig egy másik vizsgálat során azt tára fel, hogy a CIA – illegális praktikáit leplezendő – éveken keresztül szisztematikusan megtévesztette a Fehér Házat és a bizottságot is. Fény derült arra is, hogy a szolgálatnál a Fehér Ház kifejezett utasítás ellenére megsemmisítik a kihallgatási videófelvételeket.

Nyilvánvaló, hogy ezek a szervek nem lehetnek a demokrácia őrei. Nem csak számos túlkapásuk okán, hanem azért sem, mert ez szembe menne az alkotmányos renddel is, amely a hatalmi ág kölcsönös kontrollján és a döntések demokratikus legitimációján nyugszik.

A kontroll demokratikus módja

Természetesen a végrehajtó hatalmat is ellenőrizni kell. Ez a jog azonban a független bíróságokat illeti, akik a kongresszus által elfogadott jogszabályok alapján járnak el, és az abban foglaltakat juttatják érvényre. Így zárul be a hatalmi ágak elválasztásának és kölcsönös kontrolljának köre.

230 éve az alkotmány írói tévedtek, amikor arra építettek, hogy a fékek és ellensúlyok minden körülmények között megóvják a demokráciát. Ma azok tévednek, akik demokratikus legitimáció nélküli különleges ügyészekben, netán a bűnüldöző szervekben és a titkosszolgálatokban látják a demokrácia őrzőit.

Sokan örülnek, bárki is törjön borsot Trump orra alá. A demokrácia ellenségének ellenlábasai azonban nem feltétlenül a rendszer barátjai. Lehet, hogy egyes esetekben sikerrel lépnek fel autokratikus módszerekhez nyúló, vagy bűncselekményeket elkövető politikusokkal szemben, de hosszú távon a túlhatalmuk a demokráciát veszélyezteti. Hisz hiányzik a demokratikus legitimációjuk. Ha pedig nem érvényesül a választókkal szembeni felelősség elve, nem lehet már demokráciáról sem beszélni, nincs mit védeni.

---