Közelebb került Brüsszel?! – Közvetlen demokrácia az Európai Unióban

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az EU demokratikus legitimációja a közösség hatásköreinek bővítésével egyre fontosabbá váló téma. Ezzel párhuzamos Európa-szerte mind többen propagálják a közvetlen demokrácia intézményeinek erősítését. A két téma az EU lisszaboni reformszerződésében találását egymásra. A jogalkotó az európai polgári beleszólási lehetőségeinek bővítésével, konkrétan az európai polgári kezdeményezés (EPK) életre hívásával kívánta az integráció demokratikus legitimációját erősíteni. Egyúttal megkísérelte a brüsszeli döntésekét közelebb vinni az európai polgárokhoz. A 2012 óta létező jogintézmény – ugyan más-más okokból, de – idehaza és Nyugat-Európában is a figyelem középpontjába került.

A közvetlen demokrácia első eszközei az unióban

Az Európai Unió a lisszaboni szerződés 2009-es hatályba lépése előtt – az Európai Parlament (EP) képviselőinek megválasztásán túl – két formában biztosított közvetlen véleménynyilvánítási lehetőséget az európai polgárok számára:

A petíciós jog 1953 óta létezik. A közvetlen demokrácia legrégebbig intézménye immár nem csak az alapszerződések része (20. és 227. cikk EUMSZ), de le lett fektetve az Alapjogi Chartában is (44. cikk). A petíciós jog bármely, az EU területén állandó lakcímmel rendelkező polgár, illetve székhellyel rendelkező társaság számára lehetővé teszi, hogy egyénileg, vagy csoportosan – akár online – kéréssel, vagy panasszal forduljon az EP-hez. A petíció tárgya lehet bármely, az EU hatáskörébe tartozó kérdés. Miután az EP Petíciós Bizottsága megállapította, hogy az indítvány megfelel a formai követelményeknek, állásfoglalásra hívja fel az Európai Bizottságot (EB), illetve az EP illetékes szakbizottságát. Szükség esetén tényfeltáró küldöttséget is indíthat az érintett tagállamban, ahogy erre az elmúlt időszakban az Egyesült Királyságot, Spanyolországot és Szlovákiát érintő ügyekben is sor került. Az információk begyűjtését követően a Petíciós Bizottság a panaszos, az érintett tagállam és az EB képviselőéneknek részvételével ülést tart. Az évi mintegy 1000 ügyben eljáró Petíciós Bizottság a petíció alapján javaslatot tehet az uniós intézményeknek, kötelezettségszegési eljárást indíthat és döntéshozatalra is felszólíthatja az EP-t, illetve az EB-t.

Az EP által választott Európai Ombudsman tisztségét a ’94-es Maastrichti Szerződés hozta létre. Az EUMSZ 228. cikke alapján az EU területén állandó lakcímmel rendelkező polgárok, illetve székhellyel rendelkező társaságok fordulhatnak hozzá uniós intézményeket érintő panasszal. Az ombudsman elsődleges feladata a felek közti megegyezés elősegítése – a svéd kifejezés jelentése közvetítő. Ha nincs kompromisszum és a panasz megalapozott, az ombudsman ajánlást tesz az érintett intézménynek. Amennyiben ez nem vezet eredményre, jelentéssel fordul az EP-hez. Egyéb jogköre nincs, de reputációjára támaszkodva, a nyilvánosságot segítségül hívva is érhet el eredményt. Az Európai Ombudsmanhoz, 2013 óta az ír Emily O’Reillyhez évente hozzávetőleg 3000 beadvány érkezik; közel 20 százalékuk Németországból.

Az európaiak e két jogintézménnyel csak korlátozottan befolyásolhatják az uniós intézmények működését; a jogalkotási eljárásra alig kapnak ráhatást. Az ombudsman tevékenységét a nyilvánosság ereje ugyan jócskán felértékelhetné, ehhez azonban páneurópai közvéleményre lenne szükség. Erről viszont nyelvi akadályok és ebből kifolyólag határokon átnyúló, az emberek széles köréhez eljutó sajtótermékek híján alig beszélhetünk.

[htmlbox eu_jog_alkalmazasa]

Az európai polgári kezdeményezés (EPK)

2012 óta létezik az EPK intézménye, amellyel az európai polgárok elérhetik, hogy az EB napirendjére tűzzön bármely, az EU hatáskörébe tartozó témát (EUSZ 11. cikk és EUMSZ 24. cikk).[1] A kezdeményezőknek 1 év alatt 1 millió aláírást kell összegyűjteniük a tagállamok legalább negyedéből. Az előbbi megkötés a kezdeményezés relevanciáját, utóbbi az összeurópai jellegét hivatott biztosítani. Ennek erősítése érdekében a tagállamok legalább negyedéből érkező érvényes aláírásoknak el kell érniük az egyes országok EP képviselői számának 750-szeresét (Ez a legnépesebb tagállam, Németország esetén 75.000, Magyarországon 16.500, a legkisebb lélekszámú Máltán legalább 4500 aláírást jelent.). Nem tűnik nagy kihívásnak, mégis alig akad sikeres európai polgári kezdeményezés. Az okokról később.

Minthogy az EPK címzettje az EB, tárgya csak a testület hatáskörébe tartozó jogalkotási kérdés lehet. Ezen túl még egy tárgyi megkötés van: a javaslat, amelynek érdekében az aláírásokat gyűjtik, nem lehet ellentétes az EU alapszerződéseivel.

Korábbi EPK-k

„Fraternité 2020”, az első polgári kezdeményezés célja az ERASMUS és más uniós oktatási csereprogramok kiterjesztése volt.[2] A rendelkezésre álló idő alatt alig több mint 70.000 európai polgárt sikerült mobilizálni az ügy mellett, a kezdeményezés tehát elbukott. Meglepő, mert a ’87-es indulása óta csak az egyetemisták csereprogramjában, az ERASMUS-ban több mint 3 millióan vettek részt.

Az első sikeres EPK, „A víz emberi jog” keretében 1,6 millió aláírás jött össze 2013-ban annak érdekében, hogy a tagállamok, illetve az EU szubvencionálják a lakossági víz-szennyvízszolgáltatásokat és korlátozzák a szektor privatizációját.[3] A témát – egy nyilvános meghallgatás keretében – az EP, majd jogszabályi kötelezettségének eleget téve az EB is napirendre tűzte. Jogalkotási eljárás viszont nem, csak egy társadalmi konzultáció indult a témában.[4]

Eddig az „Egy közülünk” kezdeményezésnek sikerült a legtöbb, 1,9 millió, részben magyar aláírást összegyűjtenie. A cél az embrionális őssejtkutatás uniós támogatásnak megszüntetése volt.[5] 2013-ban az EB parlamenti képviselők és a kezdeményezők részvételével meghallgatást tartott a témáról. Jogalkotási eljárást azonban ebben az ügyben sem indult.[6]

A legtöbb embert megmozgató aláírásgyűjtés nem ez, hanem az EU-USA szabadkereskedelmi megállapodás (TTIP) elleni EPK lett volna. De hiába a 3 millió támogató, az EB elutasította a kezdeményezés nyilvántartásba vételét. Mondván, nem jogalkotási, hanem uniós intézmények közötti belső közigazgatási aktusról van szó, amely nem tartozik az EPK tárgykörébe. „Az EPK célja az EU demokratikus legitimációjának a közvetlen demokrácia eszközeivel történő erősítése. Ennek megvalósulása érdekében minél szélesebb körben kell az európai polgárok számára az uniós ügyekbe történő beleszólást lehetővé tenni. Ez pedig a „jogalkotási aktus” fogalmának tág értelmezését követeli meg” – állt az Európai Unió Bírósága (EUB) bizottsági határozatot megsemmisítette ítéletében.[7] A döntés iránymutató a jövőre nézve, de tekintettel az EU és az USA közötti tárgyalások amerikai befagyasztására, a konkrét ügyben jelentőségét vesztette.

Ugyan sikertelen volt, de magyar szempontból érdekes a 2015-ös „Ébredj fel Európa” elnevezésű EPK, amely a jogállam és a demokrácia magyarországi helyzetének vizsgálatát kívánta elérni az EUSZ hírhedt 7. cikke alapján.[8]

Az Európai Parlament brüsszeli épülete. A 2012 óta létező jogintézmény, az európai polgári kezdeményezés megkísérelte a brüsszeli döntésekét közelebb vinni az európai polgárokhoz

Az EB kötelezettsége

Az EUB mindeddig nem foglalt állást a kérdésben, milyen kötelezettségek terhelik az EB-t az EUMSZ 24. cikke alapján egy sikeres EPK esetén. Az irodalomban megoszlanak a vélemények. A legelterjedtebb, az EB által is követett álláspont szerint a témát ugyan napirendre kell venni, de nem feltétlenül kell jogalkotási eljárást indítani. Más vélemények szerint az EB utóbbira is köteles. Közülük a többség úgy látja, hogy az EB saját álláspontja szerint, akár az EPK tartalmával ellentétes jogszabályt is javasolhat. Mások szerint kötve van a kezdeményezésben megfogalmazottakhoz, azzal tartalmilag megegyező jogszabálytervezettel kell előállnia.

Az EKP-k sikertelenségének okai

Ahogy az ombudsman eredményességét, úgy az EPK-k sikerét is leginkább a páneurópai nyilvánosság fent tematizált hiánya nehezíti. Van azonban az éremnek egy másik oldala is: az optimisták arra hívják fel a figyelmet, hogy hosszútávon az EPK a legjobb eszköz az összeurópai agende megteremtéséhez. A gyakorlat valóban azt mutatja, hogy akadt már olyan téma, mint például a TTIP elleni fellépés, amelynek határokon átívelve sikerült megmozgatnia az európaiakat. A sikertelenség egy további oka furcsa lehet a magyar jogászoknak. Nálunk természetes, hogy egy népi kezdeményezés támogatóinak igazolniuk kell személyazonosságukat. Nem így több más tagállamban, például Németországban. Az EU legnépesebb államában ráadásul fontos téma a személyes adatok védelme. Ezért sokan ódzkodnak megadni adataikat egy ismeretlen, utcai aláírásgyűjtőnek, ami nagyban nehezíti a kezdeményezők dolgát. Azzal is magyarázzák a polgári kezdeményezések sikertelenséget, hogy a joggyakorlat szerint az EB-nek ugyan napirendre kell vennie a sikeres EPK-t, de nem köteles jogalkotási eljárást indítani. Ráadásul eddig egyetlen EPK sem eredményezett európai jogszabályt. Így az EKP sok európai polgár szemében értelmetlen jogintézménynek számít.

Két aktuális EPK

Bérunió

EPK-k közül nálunk a „Bérunió” leginkább a politikai marketing kategóriájába tartozó ötlete kapott figyelmet. A Jobbik egy EP-képviselője 2017 márciusában nyolc közép-kelet-európai kollegájával az egyenlő munkáért egyenlő bért elvének európai jogi rögzítése érdekében kezdett aláírásgyűjtésbe; az Alapjogi Charta 31. cikkének tisztességes és igazságos munkafeltételekről szóló rendelkezésének kiegészítését akarják.[9] A közgazdászok és a jogászok többsége is irreálisnak tartja az elképzelést. Előbbiek arra hívják fel a figyelmet, hogy a keleti tagállamok alacsony bérei mélyebb gazdasági összefüggésekkel, leginkább az alacsonyabb termelékenységgel állnak kapcsolatban. A nyugat-európai bérszínvonal általános megkövetelése versenyképtelenné tenné a keleti tagállamokat. Reálisabb cél lehetne annak rögzítése, hogy a mindenkori minimálbér összegének meg kell haladnia az adott ország létminimumát. Tekintettel arra, hogy több tagállam joga egyáltalán nem ismeri a minimálbért, ez a cél sem realisztikus. A jogászok pedig arra figyelmeztetnek, hogy az EU-nak nincs hatásköre a minimálbér bevezetésére, nem is beszélve az összegének meghatározásáról. Így az Alapjogi Charta bővítése nem járna gyakorlati következménnyel.

Glifozát

Nyugat-Európában a világszerte elterjedt gyomirtószer-hatóanyag, a glifozát engedélyének meghosszabbítása borzolja a kedélyeket. Ennek megakadályozására 2017 januárjában indult európai aláírásgyűjtés.[10] A Monsanto, egy amerikai agráripari óráscég a hetvenes évek óta használja a glifozátot a világ legelterjedtebb gyomirtóinak hatóanyagaként. Az EU egy 2002-es rutinhatározattal 2015-ig engedélyezte a glifozát-tartalmú szerek évtizedek óta tartó használatának folytatását. A hatóanyag, az engedély újbóli meghosszabbítása előtt, 2015-ben lett téma. Az ENSZ szakosított szerve, a WHO vizsgálatai ugyanis arra az eredményre jutottak, hogy a glifozát nagy valószínűséggel rákkeltő. Ez után az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) is vizsgálódásba kezdett, aminek feltételezett lezárultáig, az EB csak egy évre, ideiglenesen hosszabbította meg a glifozát-tartalmú szerek forgalmazási engedélyét. Bár az EFSA 2016-ban a hatóanyag veszélytelensége mellett foglalt állás, a Tanácsban nem volt meg a szükséges minősített többség a végleges engedély kiadásához. Így az EB ismét az ideiglenes, 2017 végéig tartó hosszabbítás eszközével élt. A Tanács a 2017 januárjára tervezett újabb szavazását az ügyben indult EPK-ra tekintettel októberre halasztották. Az EKP, 1,3 millió aláírás összegyűjtésével, már augusztusban sikerrel zárult. Ezért az EB napirendre kellett vennie a kezdeményezést. A biztosok álláspontja azonban nem változott, továbbra is az engedély meghosszabbítása mellett voltak és ilyen tartalmú javaslatot tettek a Tanács asztalára. Itt az októberi ülésén patthelyzet alakult ki, se az engedélyezés, se a betiltás mellett nem volt meg a szükséges minősített többség. Az EB – a gyártó bizonytalanság miatti jogi lépéseitől tartva – november végén ismét a Tanács elé vitte az ügyet, ahol nagy meglepetésre, 18 tagállam támogatásával összejött a többség az engedélyezéshez. Igaz, azzal a megszorítással, hogy azt az eredetileg javasolt 15 év helyett csak 5 évre adták ki. Érdekesség, hogy Magyarország, holott Lengyelország mellett a hosszabbítás egyértelmű ellenzői közé tartozott, a november végi szavazáson már támogatta az új engedély kiadását. Olyan agrárországok, mint Franciaország, Olaszország és Hollandia is jelezték, mezőgazdaságuk megvan a kockázatos vegyszer nélkül, és a hosszabbítás ellen szavaztak.

Németországban, az elhúzódó kormányalakítás miatt amúgy is feszült politikai légkörben, botrány lett az igen szavazatból. A kérdésben a környezetvédelmi és az agrártárca is illetékes. Előbbi szociáldemokrata vezetője jelezte, hogy az engedélyezés ellen van, míg a keresztényszocialista mezőgazdasági miniszter támogatta azt. Ilyen esetben a Tanács ülésén résztvevő miniszternek tartózkodnia kell. A jelenlevő agrártárca vezető azonban igennel szavazott. Máig tisztázatlan, hogy ezt Merkel tudtával, illetve engedélyével tette-e.

Érdekes a helyzet Ausztriában is. A Tanács döntése után a még kormányzó, de az új kabinet megalakulása után minden bizonnyal ellenzékbe szoruló szociáldemokraták törvényjavaslatot nyújtottak be a hatóanyag ausztriai betiltása érdekében. Kezdeményezésükhöz a korábban a glifozát ellen kampányoló, kormányra készülő Szabadságpárt támogatását remélik. Utóbbi politikusai kellemetlen helyzetbe kerültek, mert a leendő koalíciós partnere, a Néppárt a glifozát-tartalmú szerek használata mellett van. A döntéstől függetlenül a legnagyobb ausztriai élelmiszerlánc, a Spar arról tájékoztatta ügyfeleit, hogy mindent meg fog tenni a glifozáttal kezelt alapanyagokból készülő termékek üzleteikből történő eltávolítása érdekében.

Nálunk kevés figyelmét kapott az ügy. Talán csak egy vizsgálati eredmény jutott el a szélesebb közvéleményhez, amely megállapította, hogy a német sörök az ivóvíznél megengedett határérték sokszorosát meghaladó mennyiségű glifozátot tartalmaznak.[11] Hír volt még az is, hogy egy alapítvány által szervezett, 2000 önkéntes részvételével lezajlott, németországi vizsgálat megállapította, hogy az érintettek 99,6 százalékának vizeletében kimutatható a glifozát, ráadásul az esetek háromnegyedében az ivóvízben megengedett mennyiség legalább ötszöröse. A legmagasabb értékeket kisgyerekeknél mérték.[12]

Összegzés

Az EU demokratikus legitimációjának szintje kritikákra adhat okot. Ezért üdvözlendő, ha a helyzet javítására új jogintézményeket születnek. Az is örvendetes, ha ezek segítik az európai polgárokat, hogy aktív részesei lehessenek az európai közéletnek. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy sem a petíciós jog, sem az európai ombudsman, sem pedig a EPK nem volt alkalmas az európaiak széles tömegeinek megszólítására.

Döntéshozatal a Tanácsban

Az EU főszabály szerint rendes jogalkotási eljárásban (korábban együttdöntési eljárás), az EB kezdeményezésére, az EP és a Tanács határozatával fogadja el a jogszabályokat. A döntéshez a szakminiszterekből álló Tanácsban úgynevezett kettős többség (minősített többség) szükséges (EUMSZ 238. cikk). Ez azt jelenti, hogy a tagállamok 55 százalékának (16 a 28-ból), akik egyidejűleg az EU lakosságának 65 százalékát képviselik, igennel kell szavazniuk. Tehát a lakosság 35 százalékát képviselő tagállamok számuktól függetlenül blokkoló kisebbséget alkothatnak. Utóbbi szabály a gyakorlatban nem szavazattá váló tartózkodás esetén kap jelentőséget. Korábban a tagállamok többségének támogatására és 260 szavazatra volt szükséges. Az egyes tagállamok 3 (Málta) és 29 (Franciaország, Nagy-Britannia, Németország, Olaszország) közötti szavazattal rendelkeztek. Ez tehát azt jelenti, hogy az új szabály a kis és a közepes tagországoknak kedvez, hisz mérettől függetlenül minden országnak 1 szavazata van, ugyanakkor a lakosságszám figyelembevételével megakadályozza, hogy a kisebb tagállamok számszerű túlsúllyal, de az európai népességnek csak a kisebbségét képviselve ráerőltessek akaratukat az EU többségre.

Lábjegyzetek:

[1] Részletes eljárási szabályok: 211/2011/EU-rendelet [2] https://www.facebook.com/Fraternite2020 [3] http://www.right2water.eu/de [4] http://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20150903IPR91525/burgerinitiative-zum-recht-auf-wasser-kommission-zeigt-wenig-ehrgeiz [5] http://www.1-von-uns.de/ [6] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-608_de.htm [7] EUB-ítélet, 2017.05.10., T-754/14. [8] http://www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/ [9] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2017/000006 [10] http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful/details/2017/000002 [11] http://index.hu/tudomany/egeszseg/2016/02/26/gyomirtot_talaltak_a_legnepszerubb_nemet_sorokben/

http://www.zeit.de/wissen/gesundheit/2017-08/glyphosat-im-bier-herbizid-umweltinstitut-krebs-stichproben

[12] https://www.boell.de/de/2016/03/04/glyphosat-untersuchung-75-prozent-der-deutschen-deutlich-belastet

---