Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A menekültkérdés körül zajló forró vitában a legtöbb féligazság és tévhit a menedékkérők számára nyújtott szociális ellátásokkal kapcsolatban él. Ezért a menedékjog németországi történetének bemutatása és az aktuális eljárásjogi szabályok összefoglalása után szerzőnk a menedékkérők számára nyújtott juttatásokról ad áttekintést a Jogászvilág olvasóinak.
Városi legendák helyett az alábbiakban érdmes számba venni a tényeket, ami a menekülteknek nyújtott németországi szociális ellátásokat illeti.
A szabályozás történeti háttere
A menekültstátuszért folyamodókat megillető ellátások évtizedekig a szociális jog részét képezték Németországban. A menedékesek alapvetően ugyan olyan ellátásokra voltak jogosultak, mint a német állampolgárok. Ez a kilencvenes évek elején, az oltalmat kérők számának ugrásszerű megnövekedésével tarthatatlanná vált: 1993-ban hatályba lépett a menedékkérők, az elutasított, de ideiglenes tartózkodási engedélybe részesültek (Geduldete), és az ország elhagyására kötelezettek ellátásit szabályozó törvény (Asylbewerberleistungsgesetz – AsylbLG)[1]. A jogszabály dogmatikailag nem a szociális jog, hanem az idegenrendészet részét képezi.
Az Alkotmánybírság ítélete és következményei
Az AsylbLG húsz évig alig módosult. Mígnem 2012-ben a Szövetségi Alkotmánybíróság (BVerfG) kimondta[2], hogy a jogszabály több ponton sérti az Alaptörvényt (Grundgesetz – GG)[3]. Az ítélet szerint az emberi méltósághoz való jogból (1. cikk I. GG – Menschenwürde) és a szociális állam elvéből (20. cikk I. – Sozialstaat) fakadó állami kötelezettség a létminimum biztosítására a menekültekkel szemben is fennáll. Hisz az emberi méltóság származástól, állampolgárságtól függetlenül sérthetetlen. Ezért az abból fakadó jogosultságok bevándorláspolitikai okokból nem csorbíthatók. A létminimum pedig csak akkor tekinthető az emberi méltóság által megkövetelt szinten biztosítottnak, ha a társadalmi, kulturális, politikai életben való részvétel lehetőségét is garantálja. A karlsruhei taláros testület megállapította, hogy a juttatások mértéke, illetve, hogy azok húsz óta változatlanok, sérti a fenti elveket.
Az ítélet hatására, elhúzódó politikai viták után, 2015 márciusában módosult az AsylbLG. Ekkortól a menekültkérőknek járó pénzbeli ellátás mértéke a rendszeres szociális segélyhez igazodik, csak kicsivel marad alatta (Arbeitslosengeld II, a közbeszédben Hartz IV. A pénzbeli juttatás mértéke egyedülálló felnőttek esetében: 409 euró, amely többek között lakhatási és rezsitámogatással egészül ki). A menekülteket megillető kiegészítő juttatások köre és az egészségügyi ellátás továbbra is jóval szűkebb maradt.
[htmlbox ne_hasznald7]Az aktuális szabályozás
A menekültválság kiéleződésével, 2015 októberében ismét jelentősen módosult az AsylbLG. A juttatások nem éppen egyszerű rendszere azóta a következőképpen néz ki:
A juttatások rendszere és mértéke
Az alapjuttatás (Grundleistung) két részből áll: a „szükségleteket fedező” és a „személyes szükségleteket fedező” juttatásból (§ 3 I. AsylbLG – notwendiger Bedarf, illetve notwendiger persönlicher Bedarf). Előbbibe a lakhatás, élelmezés, ruházkodás, egészségügyi ellátás és a személyes használati cikkek biztosítása tartozik. Utóbbival összefüggésben „zsebpénzről” beszélnek, amely a telekommunikációval, közlekedéssel, szabadidős tevékenységgel, testápolási szolgáltatások igénybevétele járó költségek fedezésére szolgál. Betegség, terhesség és újszülött gondozásának ideje alatt pedig kiegészítő juttatások is megilletik a menekülteket (§ 4 AsylbLG).
Az újraszabályozással a „szükségleteket fedező” juttatások köre szűkült, és ezek az eljárás első hat hónapjában természetben is biztosíthatók. A menekültszálláson (§ 47 AsylbLG) élők számára pedig természetben kell biztosítani. Hat hónap elteltével, illetve a menekültszállás elhagyása után az ellátásokat már pénzben folyósítják (§ 3 II AsylbLG). A „személyes szükségleteket fedező” juttatásokat csak akkor kell természetben adni, ha beszerzésük nem okoz aránytalan nehézséget a menekültügyi hatóságok számára (§ 3 I AsylbLG). A gyakorlatban, Bajorországot kivéve, pénzbeli kifizetés történik.
A menedékkérőket az eljárás első hat hónapjában menekültszálláson helyezik el, függetlenül attól, hogy lakhatásukról képesek lennének-e önállóan is gondoskodni. A továbbiakban tartományonként változik az elszállásolás módja: Berlinben és Brémában a hatóság fedezi a lakásbérlés és fenntartás költségeit, Bajorországban továbbra is menekültszálláson történik az elhelyezés, míg a többi 13 tartományban – a befogadóállomások telítettségéhez igazodva – esetről esetre változhat az elszállásolás módja.
|
A „szükségleteket fedező” juttatás mértéke euróban (A menekültszálláson természetben adandó) |
|
|---|---|
| Egyedülálló | 354 |
| Párok/fő | 318 |
| Fiatalkorúak (14–17 év) | 276 |
| Gyerekek (6–13) | 242 |
| Kisgyerekek (0–5) | 214 |
|
A „személyes szükségleteket” fedező juttatás („zsebpénz”) mértéke euróban (Természetben is adható) |
|
|---|---|
| Egyedülálló | 135 |
| Párok/fő | 122 |
| Fiatalkorúak (14–17 év) | 76 |
| Gyerekek (6–13) | 83 |
| Kisgyerekek (0–5) | 79 |
Ahogy a rendszeres szociális segélyben részesülőknek, úgy a menedékkérőknek is megítélhetők kiegészítő juttatások. De ezek köre, és ami még fontosabb, az egészségügyi ellátás jóval szűkebb. Kérelemre, egyedi elbírálás alapján, a következő célokra adhatók juttatások: (1) beutazás után a szükséges ruhaneműk beszerzésére (§ 3 I. AsylbLG); (2) oktatással kapcsolatos kiadások fedezésére (§ 3 III. AsylbLG – pl.: tankönyv, tanszer, osztálykirándulás, iskolai étkezés); (3) háztartási cikkek és tisztítószerek beszerzésére (§ 3 II. AsylbLG); betegség vagy rokkantság miatt szükséges eszközök vásárlására (§ 6 AsylbLG); gyermek születésével összefüggésben felmerülő beszerzésekre (§ 6 AsylbLG).
A juttatásokra jogosultak személyi köre túlmegy a menedékkérőkön. Az elutasított, de ideiglenes tartózkodási engedélybe részesültek (Geduldete), és az ország elhagyására kötelezettek is bele tartoznak. Még akkor is, ha már nem rendelkeznek érvényes tartózkodási jogcímmel (§ 1 I AsylbLG).
A BVerfG ítéletére reagálva a korábbi 48 helyett már 15 hónap elteltével megnyílik a lehetőség a menedékkérők számára a pénzbeli és természetbeni juttatásoknak a német szociális jog általános szabályai szerinti igénybevételére. Itt azonban a jogosultak köre valamivel szűkebb. Nem tartoznak a kedvezményezettek közé az elutasított, de ideiglenes tartózkodási engedélyben részesültek (Geduldete), és azok, akik jogcím nélkül tartózkodnak Németországban, vagy a hatóság megtévesztésével kaptak tartózkodás engedélyben (§ 1a I AsylbLG). Viszont azok, akik családegyesítési engedéllyel, vagy már a beutazás előtt menekültstátuszért folyamodva, legálisan léptek be Németországba, rögtön igénybe vehetik a német szociális jog ellátásait.
A szerb lobogó. Ha egy pillantás vetünk az ellátásban részesülők nemzetiségi megoszlására, kiderül, hogy a szírek állnak az első helyen, akiket az afgánok követnek, a harmadik helyen pedig némi meglepetésre – és az irakiakat megelőzve – a szerb állampolgárok vannak
A németországi menekültügyi szabályokat bemutató cikksorozatom előző részében már téma volt, hogy a menekültügyi eljárás megindítása vonatkozó szándék előterjesztése (§ 22 AsylG), és az időpont között, amikor a menedékes az eljárásért lebonyolító Szövetségi Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge – BAMF) képviselője előtt ténylegesen előterjesztheti kérelmét (§ 23 AsylG), akár hónapok is eltelhetnek. Milyen jogalapon, milyen ellátás jár a menekülteknek ez idő alatt? Ha az AsylbLG személyi hatályra vonatkozó felsorolását szigorúan vesszük (§ 1 I AsylbLG), akkor a jogszabály nem alkalmazható. A BVerfG-ítélet azonban általános jelleggel kimondta, hogy a létminimum biztosítására a német állam a menekültekkel szemben is köteles. Így nem maradna más lehetőség, mint az általános szociális ellátások folyósítása. Ezt a menekültügyi hatóságok természetesen el akarták kerülni. Ezért jelenleg – contra legem – az AsylbLG-n alapuló juttatásokat folyósítják az eljárás megindítására várók számára is.
Fontos megjegyezni, hogy az ellátások csak rászorultsági alapon járnak. Tehát olyanoknak, akik saját jövedelmükből, illetve vagyonukból nem képesek megélhetésükről gondoskodni (§ 7 AsylbLG). Amennyiben valaki önálló jövedelemmel rendelkezik, arányosan csökkennek a juttatások. A jövedelem első nettó 200 eurója azonban mentesül a levonástól (§ 7 V. AsylbLG – Freibetrag)
Juttatások (részbeni) megvonása
Ha ez „feltétlenül szükséges”, a juttatások büntetési céllal, egyedi mérlegelés után, két esetben részben megvonhatók: ha valaki (1) kizárólag az ellátások igénybevétele okán utazott be Németországba; (2) a kiutasításáról szóló jogerős határozat végrehajtását akadályozza (§ 1a AsylbLG). Megvonni csak a „személyes szükségleteket fedező” juttatásokat lehet („zsebpénz”).
Ezek a rendelkezések erősen vitatottak; a bíróságok rendszeresen hatályon kívül helyezik a menekültügyi hatóságok juttatást megvonó határozatait. Mondván, a BVerfG ítélete szerint a létminimum biztosítása az emberi méltóságból fakadó kötelezettség, és ezért a segélyek folyósítása nem függhet a bevándorláspolitikai okoktól.
A menekültellátás költségei
Az AsylbLG alapján 2016-ben 975.000 személy részesült ellátásban, ami összesen 5,3 milliárd eurójába került a németországi adófizetőknek[4]. Soknak tűnik, de a kép árnyaltabb, ha figyelembe vesszük, hogy ez a német költségvetés kiadási főösszegének (319 milliárd euró) kevesebb, mint 1,5 százaléka.
Az AsylbLG 2015 októberi módosításának részét képezte az is, hogy már nem a szövetségi kormányzat, hanem a tartományok, járások, illetve a települési önkormányzatok viselik a kiadásokat. Az állam azonban havonta és menekültenként 670 euró költséghozzájárulást juttat nekik. Ezzel szövetségi szinten a menedékkérők által okozott terhek nem magasabbak, mint 2014-ben voltak.
Ha egy pillantás vetünk az ellátásban részesülők nemzetiségi megosztására, kiderül, hogy a szírek állnak az első helyen (31%), akiket az afgánok (12%) követnek. Meglepőbb, hogy a harmadik helyen – az irakiakat (8,4%) megelőzve – a szerb állampolgárok vannak (8,5%). Ezzel összefüggésben a szerb miniszterelnök a túl magas németországi juttatásokat kritizálta. Véleménye szerint drasztikusan csökkenne a Szerbiából érkező menedékkérők száma, ha a pénzbeli juttatások mértéke nem haladná meg a szerb átlagjövedelem összegét, körülbelül 200 eurót[5].
A szabályozás kritikája
A jogtudományban többen az egyenlő bánásmód követelményének (Art. 3 III – Gleichheitsgrundsatz) megsértést látják a menekültügyi eljárás első 6 hónapjában érvényesülő szabályokban, mert
a juttatások mértéke valamelyest elmarad a rendszeres szociális segély összegétől,
a juttatásokat részben természetben kell folyósítani,
egyéb kiegészítő ellátások, különösen az egészségügy területén, jóval elmaradnak a szociális jog általános szabályai szerint garantáltaktól.
A népes ellentábor véleménye szerint a megkülönböztetés alkotmányos, mert annak alapjául az élethelyzetek különbözősége, illetve objektív kritériumok szolgálnak.
[htmlbox eu_jog_alkalmazasa]Az egészségügyi ellátás képezi az AsylbLG legvitatottabb részét. A törvény hatálya alá tartozó személyi kör ugyanis csak sürgősségi és az akut, fájdalommal járó megbetegedések kezelésére jogosult (§ 4 AsylbLG). Pszichológiai, pszichiátriai és fogászati kezelések, valamint gyógyászati segédeszközök biztosítása teljes egészében ki van zárva. Krónikus megbetegedések és rokkantság kezelés költségének állami átvállalására csak egyedi elbírálás alapján, és kizárólag „elengedhetetlen” beavatkozások esetén van lehetőség (§ 6 AsylbLG). Ez utóbbi megszorítás miatt, sokak véleménye szerint, a német jogszabály nem felel meg a vonatkozó európai uniós irányelvnek[6]. Utóbbi ugyanis kimondja, hogy a tagállamok a különleges befogadási igényekkel rendelkező kérelmezőknek biztosítják a szükséges orvosi, vagy egyéb segítséget (19. cikk II). További kritikára ad okot, hogy a diszkrecionális hatósági döntés meghozatala előtt nem kötelező orvosi vélemény beszerzése.
15 hónap után, az általános szociális ellátások megnyílásával a teljes körű egészségügyi szolgáltatásokra is jogigény keletkezik.
Munkaerőpiaci helyzet
A szociális ellátásokkal összefüggésben szólni kell a menekültek munkavállalási lehetőségeiről is. Sokan ugyanis az itt érvényesülő szigorú szabályokat róják fel a német menekültügyi rendszer legnagyobb hibájaként: a korlátozások megnehezítik, hogy a menedékesek szociális segélyek helyet maguk gondoskodjanak szükségleteik fedezéséről.
2015-ig a menekültügyi eljárás első 6, azóta első 3 hónapja alatt teljes foglalkoztatási tilalom érvényesül (§ 61 II AsylbLG). Az egyetlen kivételt a menekültügyi hatóságok számára végzett munka jelenti (§ 44 AsylbLG). Ennek anyagi ellentételezése azonban minimális: 80 cent óránként.
3 hónap elteltével – munkavállalási engedély birtokában – lehetségessé válik a foglalkoztatás. De további 15 hónapig egy komoly megkötés mégis érvényesül: ha az álláshelyre volt német jelentkező, akkor ő elsőbbséget élvez (§ 39 AsylbLG – Vorrangprüfung, elsőbbségi jog). Ez a gyakorlatban, néhány munkaerőhiánnyal küzdő régiótól eltekintve, egyet jelentett a munkavállalási tilalommal. A korlátozás megszűnése után további 4 évig csak munkavállalási engedély birtokában megengedett a foglalkoztatás. A menedékkérők munkaerőpiaci helyzetét tovább nehezíti, hogy több tartományban, így különösen Bajorországban csak a hatóság által meghatározott körzetben mozoghatnak (§ 56 AsylG – Residenzpflicht).
A kritikák hatására a szabályok egy részét 2016 nyarán ideiglenesen hatályon kívül helyezték. Így 23 – nehéz munkaerőpiaci helyzetű – bajorországi, észak-rajna-vesztfáliai és mecklenburg-elő-pomerániai járást kivéve megszűnt a német állampolgárok elsőbbségi joga.
A biztonságos származási országból érkező menedékesek esetében továbbra is általános munkavállalási tilalom érvényesül a németországi tartózkodás teljes időtartama alatt.
Lábjegyzetek:
[1] https://www.gesetze-im-internet.de/asylblg/BJNR107410993.html [2] Urteil des BVerfG v. 18.7.2012, 1 BvL 10/10. [3] https://www.gesetze-im-internet.de/gg/ [4] https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2016/09/PD16_304_222.html [5] http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/vu-i-deutschland-sollte-anreize-fuer-fluechtlinge-senken-13768988.html [6] 2013/33/EU-irányelv a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról.