Népszavazás – A demokrácia ünnepe vagy a populizmus melegágya?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Megtartott és meg nem tartott népszavazások többször határozták meg a magyar politikai közbeszédet az elmúlt években. Ezzel párhuzamosan a népszavazások kiírásának feltételei, és az érvényességi, valamint eredményességi előírások jelentősen szigorodtak, ami nem kevés vitát váltott ki. Ezért is érdemes megismerkedni a német szabályozással, hisz mind a Weimari Köztársaság Alkotmánya, mind pedig a hatályos német Alaptörvény sok vonatkozásban példaként szolgált sok ország, így a magyar jogalkotó számára is.

Alkotmányos alapok

Ugyan nagyon különböző formában és feltételekkel, de a német államszervezet minden szintjén (szövetségi, tartományi, helyhatósági) léteznek a közvetlen demokrácia alkotmányos alapon nyugvó intézményei: „az államhatalom forrása a nép, amely azt választásokon és szavazásokon keresztül gyakorolja” (Art. 20 II GG). A német jogi szaknyelv különbséget tesz népszavazás (Volksentscheid) és referendum (Referendum) között. Az előbbit a választópolgárok egy csoportja kezdeményezheti, utóbbi esetében a parlament, vagy a kormány által feltett kérdésről dönthetnek a választópolgárok.

Fontos megjegyezni, hogy az Alaptörvénynek a jogalkotás menetére vonatkozó rendelkezései nem szólnak az állampolgárok közvetlen részvételének lehetőségéről (Art.75 GG). Ezzel magyarázható, hogy országos népszavazás kiírására csak igen korlátozottan van lehetőség. Széles körű bevezetése viszont nem lenne alkotmányellenes, de az Alaptörvény módosítását követelné meg (Art. 75, 76, 77, 82 GG). Annak ellenére, hogy a politikai tárgyú, országos népszavazást nem ismeri a német jog, a tartományok közötti határok megváltoztatását az Alaptörvény az érintett tartományok polgárainak közvetlen döntéséhez köti (Art. 29 GG).

A jogászok és a mainstream pártok a kilencvenes éviekig nem tartották szükségesnek az Alaptörvény módosítását; ellenérzésekkel viseltettek az országos népszavazás intézményével kapcsolatban. Álláspontjukat leginkább a következő érvekkel támasztották alá:

         A Weimari Köztársaság időszakában a népszavazások, a hozzájuk kapcsolódó kampányok és bojkottok nagyban segítették a szélsőséges mozgalmak, populisták térnyerését, a politikai viták utcai erőszakba torkollását. Ezzel összefüggésben a ’49-es alkotmányozók tudatosan nem emelték be a közvetlen demokrácia intézményét általános jelleggel az Alaptörvénybe.

         A legtöbb választó nem rendelkezik az összetett kérdések eldöntéshez szükséges szakismerettel, nem tud, illetve akar kellő időt szánni a bonyolult témák hátterének tanulmányozására; érzelmi alapon hoz döntést. Hivatásos politikusok munkaideje viszont éppen a döntések meghozatalára, a háttérben húzódó problémák tanulmányozására áll rendelkezésre, és szakértőkre is támaszkodhatnak.

         Népszavazások sorozata permanens kampányhoz, a társadalmon belüli világnézeti szakadékok mélyüléshez vezet.

         A népszavazás a legidőigényesebb és legköltségesebb döntéshozatali mechanizmus. Széleskörű alkalmazása az állam működőképességét veszélyezteti. Ez különösen igaz nagy területű és népességű államokra. A parlament képes néhány napon, a kormány pedig néhány órán belül is döntést hozni.

         A média jelentősen manipulálhatja a közhangulatot, befolyásolhatja a népszavazások kimenetelét: Például, amikor a sajtó hosszasan tematizál egy súlyos bűncselekményt, átmenetileg jelentősen nő a halálbüntetés támogatóinak aránya.

         Népszavazás alkalmazása költségvetési és adókérdésekben az államháztartások összeomlásához vezetne.

         A kizárólag többségi döntéseken alapuló közvetlen demokrácia veszélyezteti a társadalmi kissebségeket, védelemre szoruló csoportokat. Példa erre, hogy a svájci Appenzell kantonban a választásra jogosult férfiak 1990-ig (!) megakadályozták a nők szavazójoghoz jutását.

Vitatott, hogy egy új német alkotmány elfogadásának népszavazással kellene-e történnie. A hatályos jogszabály ugyanis csak olyan alaptörvénnyel helyezhető hatályon kívül, amelyet „a német nép szabad akaratával fogadott el” (146 GG). Ez azonban sokak álláspontja szerint történhet közvetve, egy alkotmányozó grémium megválasztásán keresztül is, mint ahogy erre 1949-ben is sor került. A kérdés az újraegyesülés után vált különösen aktuálissá: népszavazásnak kellene-e megerősíteni az egyesült Németország alkotmányát? A politika és a tudomány válasza nemleges volt: (1) Az NSZK ’49-es Alaptörvénye ugyan több ponton módosult, de továbbra is hatályban marad, minthogy jogi értelemben nem újraegyesülésről, hanem a keleti területek NSZK-ba olvadásáról volt szó; (2) az Alaptörvény demokratikus legitimációja kielégítő, ahhoz egy népszavazás sem tudna hozzátenni.

Közvetlen demokrácia a tartományokban

Németország szövetségi állam; a tartományok jelentős hatáskörökkel, politikai súllyal bírnak. Ezért fontos tudni, hogy – eltérő feltételekkel –, de minden tartományi alkotmány ismeri, és széles körben alkalmazza a közvetlen demokrácia intézményeit. Népszavazással tartományi törvények és alkotmányok módosítására, illetve elfogadására is van lehetőség. Bajorországban és Hessenben az alkotmánymódosítás egyenesen népszavazáshoz kötött. Vannak különösen érdekesebb szabályok: Brémában abban az esetben kötelező népszavazást tartani, ha egy közüzemi szolgáltató privatizációjáról szóló döntés nem szerzett kétharmadot a törvényhozásban. Hamburgban pedig a választópolgárok 2,5 százalékának támogatásával népszavazás kezdeményezhető a törvényhozás által elfogadott jogszabályok visszavonásáról. A referendum intézménye (kormány vagy törvényhozás kezdeményezi) a véleménynyilvánító népszavazáshoz hasonlóan csak a tartományok kisebbségében létezik (pl.: Berlin, Bréma). Utóbbi estében nincs tárgyi megkötés, bármely témában kiírhatók.

Az érvényes népszavazáson hozott döntés minden tartományban a jogszabályokkal megegyező erővel bír. Ez azt is jelenti, hogy egy népszavazáson hozott döntésnek ugyan olyan korlátai vannak, mint egy jogszabálynak. Az alkotmányos alapjogokat, illetve a szövetségi és tartományi alkotmányok rendelkezéseit a népakaratnak is tiszteletben kell tartania. Klasszikus példa a halálbüntetés: az Alaptörvény egyértelmű tilalma következtében (Art. 102 GG) bevezetése népszavazás útján ugyanúgy alkotmányellenes lenne, mint törvényhozói döntéssel. Egy fontos különbség azonban van a választópolgárok és a parlamentek törvényhozói hatalma között: új alkotmány elfogadása esetén egy népszavazást semmilyen korlát nem köt, hisz a nép az államhatalom végső forrása.

A népszavazás döntése mindig kötelező érvényű. Kérdés azonban, hogy az eredmény meddig köti a kormányokat, illetve a törvényhozásokat. Németországban – néhány amerikai állam rendelkezéseivel ellentétben – egyetlen tartományi jog sem tiltja, hogy bizonyos idő elteltével a törvényhozás egy korábbi népszavazáson meghozott döntéssel ellentétes jogszabályt alkosson. Hisz egy népszavazás sem korlátozhatja tartósan a parlament – alkotmányosan biztosított – törvényhozó hatalmát. Hogy mennyi időnek kell eltelnie, arról nem szólnak jogszabályok, így ez sokkal inkább politikai, mint jogi kérdés.

Népszavazást a választópolgárok támogató aláírások gyűjtésével kezdeményezhetnek. A szükséges mennyiség tartományonként változik; a választópolgárok 3,5 (Brandenburg) és 20 százaléka között mozog. Szintén nagyon eltérő, mennyi idő áll rendelkezésre az aláírások összegyűjtéshez. Ez lehet 2 hét, vagy akár egy év. Mecklenburg-Előpomerániában egyáltalán nincs időbeli korlát.

A tartományi jog mindenhol szabályozza, hogy a sikeres állampolgári kezdeményezés után mennyi idővel kell kiírni a népszavazást. Kivételt az Alaptörvény jelent, amely országos népszavazás vonatkozásában nem tartalmaz ilyen irányú rendelkezést. Arra vonatkozó szabályozást, mely napokon nem tartható népszavazás, csak a hamburgi jog ismer.

Sajátos gyakorlat az egész német nyelvterületen, hogy egy népszavazáson több azonos tárgyú kérdés is a polgárok elé kerülhet. A kormányoknak ugyanis lehetőségük van ellenjavaslatukat a választópolgárok elé terjeszteni. Ebben az esetben a szavazásnak, illetve az eredmény megállapításnak két módja van:

         Mindkét javaslatra lehet igennel és nemmel is szavazni. Az a javaslat lesz elfogadva, amelyik több igent kap.

         A szavazólap tartalmaz egy harmadik kérdést is arra az esetre, ha mind az állampolgárok által kezdeményezett javaslat, mind pedig a kormány ellenjavaslata esetében az igenek kerülnének többségbe.

Példa Svájcból:

„Kívánja-e, hogy a ’Külföldi bűnelkövetők kiutasítása’ népi kezdeményezés tartalma jogszabállyá váljon?”

„Kívánja-e, hogy a külföldiek kiutasítására vonatkozó 2010. június 10-ei kormányjavaslat jogszabállyá váljon?”

„Amennyiben mindkét javaslat többséget kap, melyik szabályozás lépjen hatályba?”

A népszavazás technikai lebonyolítása, eljárásjogi szabályai szinte mindenben megegyezik a választásokéval. A jelöltek kampányköltségeinek részbeni megtérítéséhez hasonló állami szubvenciók azonban a legtöbb tartományban nem léteznek.

Érvényességi küszöb

A német jogtudományban a népszavazásokkal kapcsolatban felvetődő egyik legvitatottabb kérdés az érvényességi, illetve eredményességi küszöb. Bajorország, Hessen és Szászország kivételével minden tartomány ismeri az eredményesség fogalmát. A népszavazás akkor eredményes, ha az összes szavazásra jogosult állampolgár meghatározott hányada igennel voksolt (az arány általában 15 és 25 százalék között mozog; alkotmánymódosítás esetén bizonyos tartományokban 50, illetve 66 százalékot követelnek meg).

Érvényességi küszöböt – a Weimari Köztársaság rossz tapasztalataira hivatkozva – nem ismer a hatályos német jog. Nincs eredményességi küszöb se referendumok (kormányok kezdeményezik), se a szövetségi népszavazás esetében, se választásokhoz esetén.

Az érvényességi küszöb azt lenne hivatott megakadályozni, hogy egy aktív, a választásokon résztvevő, de össztársadalmilag kissebségben lévő csoport rákényszeríthesse akaratát a többségre.

Sok érv szól a küszöb ellen:

         A részvétel lehetősége mindenki számára nyitva áll. A többség maga tehet róla, ha hagyja, hogy egy kisebbség rákényszerítse az akaratát.

         A távolmaradás is lehet egy megfontolt döntés eredménye.

         A távolmaradás automatikusan nem szavazattá válik, aminek viszont sokkal könnyebb a „leadása”, mint az igennek; sérül a szavazatok egyenlőségének követelménye.

         A küszöbök segítik a szélsőséges csoportok, populista agitátorok megerősödését. A Weimari Köztársaságban érvényességgel és eredményességgel szemben támasztott magas elvárások tették a szélsőségeseket abban érdekeltté, hogy a népszavazásokat bojkottálják, és azok elbukását saját sikerükként interpretálják. Ez sokkal könnyebb volt, mint a többséget megnyerni álláspontjuknak, és az urnákhoz vinni.

Beszédes, hogy a közvetlen demokrácia hazájában, Svájcban sem alkalmaznak küszöböket.

Népszavazások reneszánsza és a makacs számok

A háború után a tagállami alkotmányok többségét ugyan népszavazás fogadta el, de ezeket leszámítva a kiírás igen szigorú szabályai miatt (sok támogató aláírás kevés idő alatt) évtizedekig alig voltak népszavazások. 1948 és 2013 között 48 népszavazásra került sor Németországban (3 országos, 45 tartományi, ebből 23 Bajorországban és Hessenben alkotmánymódosítás okán).

[htmlbox ne_hasznald7]

A kilencvenes évektől reneszánszukat élik a népszavazások (48-ból 34-et ’90 után tartottak). Tartományi szinten mind gyakrabban kerül rájuk sor; a tudomány, illetve a politika szkepszise is számottevően csökkent. A választópolgárok ilyen irányú kívánságára hivatkozva a politikai térfél minden oldalán felvetődött már, hogy szövetségi szinten is általános jelleggel lehetővé kellene tenni a népszavazást. Előtérbe kerültek a közvetlen demokrácia mellett szóló érvek:

         Csak a közvetlen demokrácia garantálhatja, hogy a szuverenitás végső forrása, a választópolgár folyamatos ellenőrzést gyakorolhasson a politikai döntéshozatal felett.

         Erősíti a demokráciát, ha az állampolgárok nem csak négy-ötévente, egy-egy választás erejéig folyhatnak bele a közügyek intézésébe.

         Választásokon csak egy-egy pártra, jelöltre lehet szavazni, a későbbi politikai döntéshozatal befolyásolásának lehetősége csekély.

         A közvetlen demokráciával jobban kordában tartható a lobbisták, gazdasági érdekcsoportok politikai döntéshozatalt befolyásoló képessége.

         A közvetlen demokrácia különösen fontossá válik napjainkban, amikor a hagyományos képviseleti szervek (pártok, szakszervezetek, egyházak) taglétszáma és a beléjük vetett bizalom folyamatosan csökken.

         Demokratikus, egészséges médiaviszonyok között a választópolgárok képesek szakszerű, átgondolt döntéseket hozni, nem válnak szükségképpen demagógok áldozatává.

         A közvetlen demokrácia veszélyei megfelelő szabályozással kiküszöbölhetők (általános népszavazási tilalom költségvetési kérdésekben; annak lefektetése, hogy népszavazással sem hozható az alkotmányos alapjogokat sértő döntés).

A számok azonban egészen más képet festenek – választói lelkesedésről aligha lehet beszélni:

         48 népszavazásból csak 21-et kezdeményeztek az állampolgárok. Ebből 8 eredménytelen maradt. Tehát a kezdeményezők mindössze 13 esetben tudták megnyerni céljuknak a többséget.

         A szavazási kedv rendre igen alacsony; átlagosan 37 százalék. Összehasonlításul: tartományi választásokon 63, szövetségi választásokon 83 százalék. Még az országos médiát hónapokon keresztül domináló, évtizedek óta nem látott, erőszakos utcai tiltakozásba torkolló stuttgarti főpályaudvar-projektről (Stuttgart 21) tartott népszavazáson is csak 46 százalékos volt a részvétel.

         Az önkormányzati szinten megtartott 13 ezer népszavazásból kevesebb, mint 2500-at kezdeményeztek az állampolgárok. Az átlagos részvételi arány a 30 százalékot sem érte el.

         Egy 2011-es reprezentatív felmérés szerint a németek 94 százaléka a választásokat tartja a politikai véleménynyilvánítás legkifejezőbb módjának, 39 százalékuk ezen kívül semmilyen szavazást nem tart szükségesnek.

Hogy csinálják a sógorok?

Az osztrák jog az ügydöntő (Art. 41 II B-VG = osztrák Alkotmány) és a véleménynyilvánító népszavazás intézményét is ismeri. Mindez idáig azonban csak két népszavazásra került sor: 1978-ban az atomenergia használatáról (50,5 százaléknyi nem) és 1994-ben az Európai Unióba való belépésről (66 százaléknyi igen voks). Érthető, hogy több népszavazást nem tartottak, a kiírás feltételei ugyanis alig teljesíthetőek: a kezdeményezőknek egy hét alatt 100 ezer aláírást kell összegyűjteniük (1981-ig ez 200 ezer volt). A polgárok mellett államhatalmi szervezet kezdeményezésére is sor kerülhet népszavazásra: (1) Új alkotmányról (Art. 44 III B-VG); (2) a szövetségi elnök törvényhozás általi felmentésének megerősítéséről (Art. 60 VI B-VG); (3) alkotmánymódosítás megerősítéséről, ha ezt a törvényhozás tagjainak egyharmada kezdeményezi; (4) bármely törvényről, ha ezt a parlament tagjainak többsége kezdeményezi. Mindeddig azonban ilyen okokból még nem tartottak népszavazást nyugati szomszédunknál. Az osztrák jog kötelezi a törvényhozást, hogy a napirendjére tűzzön bármilyen, a választópolgárok által felvetett témát. Ehhez mindössze 500 aláírás összegyűjtése szükséges. Véleménynyilvánító népszavazást (Art. 49b B-VG) a parlament tagjainak többsége kezdeményezhet. Ilyenre eddig egyszer került sor: 2013-ban a sorkatonai szolgálat fenntartásáról (57 százaléknyi igen szavazat). Ugyan eltérő feltételek mellett, de Ausztriában is valamennyi tartomány joga ismeri a közvetlen demokrácia intézményeit.

---